II OSK 729/13

II OSK 729/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 609/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183, art. 28 par. 1, art. 25 par. 4, art. 183 par. 2 pkt 2, art. 207 par. 2, art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
art. 40 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 11
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 44 art. 3 ust. 1 pkt 8 lit c, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 71 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 609/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 609/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej kpa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej Wójt bądź organ I instancji) z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) odmawiającą [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, spółka) ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 2,0 MWe produkującej energię elektryczną i cieplną w kogeneracji zlokalizowaną na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Wójt wydał decyzję z [...] 2012 r. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś), a także § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, dalej rozporządzenie z 2010 r.) i art. 104 kpa.
Uzasadniając organ I instancji stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie (m.in. dla działek objętych wnioskowaną inwestycją) toczy się procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...], w których wstępnych projektach zakłada się niedopuszczalność lokalizacji przedsięwzięć o charakterze biogazowni. W otrzymanych uzgodnieniach realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], wskazywano szereg uchybień, podawanie przez inwestora ogólnikowych informacji w raporcie oraz spełnienie szeregu warunków pod którymi przedsięwzięcie mogłoby dopiero być realizowane. Planowana inwestycja znajduje się za blisko budynków mieszkalnych (najbliższe znajdują się już w odległości ok. 50 m), w związku z czym może powodować uciążliwość dla okolicznych mieszkańców pod względem zaistniałych odorów, zwłaszcza w czasie wiatru, które w przedmiotowej okolicy mają charakter zmienny. Zapisy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko opisują całkowitą hermetyzację procesów prowadzonych w biogazowi, jednakże nie można – zdaniem Wójta – wykluczyć (zwłaszcza w czasie awarii) szkodliwego oddziaływania na tereny sąsiednie. Od południowo-zachodniej strony planowane przedsięwzięcie graniczyłoby z kompleksem turystycznym [...], a inwestor nie przedstawił żadnego innego wariantu lokalizacji biogazowi. Uwzględniono wariant najkorzystniejszy ekonomicznie, biorąc pod uwagę tylko i wyłącznie korzyści inwestora (wykorzystanie istniejącej infrastruktury), pomijając ewentualne sprzeciwy społeczne ze względu na zbyt bliską odległość planowanej inwestycji od zabudowań mieszkalnych i terenów przyrodniczo chronionych. W ocenie Wójta, ani w przedłożonym raporcie, ani w kolejnych uzupełnieniach raportu inwestor nie przedstawił żadnych zabezpieczeń i procedury postępowania w sytuacji wystąpienia awarii. Powołując § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie [Dz. U. nr 134, poz. 877 ze zm.], który stanowi, że komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu o pojemności powyżej 100 m3 winny być lokalizowane na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowni, Wójt wskazał, że wnioskowane przez inwestora działki nie są objęte takim zastrzeżeniem. Wbrew podanym przez inwestora informacjom (s. 34 raportu), w pobliżu znajduje się cały kompleks parkowo-pałacowy wpisany do gminnej ewidencji zabytków, który gmina ustawowo obowiązana jest chronić. Inwestor w trakcie trwania całego postępowania bagatelizował, a wręcz deprecjonował znaczny sprzeciw społeczeństwa. Załączone do pisma z dnia 6 października 2011 r. listy intencyjne gospodarstw rolnych, które gotowe są przyjąć poferment z planowanej biogazowni, nie można uznać za wystarczające, bowiem taki list motywacyjny nie ma żadnej prawnie wiążącej mocy. Na etapie realizacji przedsięwzięcia realne jest zagrożenie ekosystemu rzeki Mogielanki, płynącej tuż przy planowanej inwestycji. Z przedłożonej opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wprost wynikało, że działki położone w pasie równoległym do pobliskiej drogi powiatowej zlokalizowane są poza terenami zagrożenia powodziowego, jednakże na terenach potencjalnie osuwiskowych. Dlatego nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia specjalistycznych badań geotechnicznych, celem jednoznacznego określenia stateczności skarp, na których miałoby być zlokalizowane owo przedsięwzięcie, których inwestor nie przeprowadził.
Od decyzji z [...] 2012 r. odwołanie złożyła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie merytorycznego orzeczenia lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła m.in., że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 107 kpa i że decyzja nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 85 udiś. Skarżąca wskazała, że uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego są pozytywne dla inwestora, dlatego – w jej ocenie – niezgodne ze stanem faktycznym jest stwierdzenie organu, że wskazują one na szereg uchybień inwestora. W ocenie spółki nietrafny jest zarzut decyzji o zbyt bliskim umiejscowieniu planowanej inwestycji od budynków mieszkalnych i że inwestycja graniczyłaby z kompleksem turystycznym Oleśnik. Za niezasadne skarżąca uznała twierdzenie organu I instancji, że w raporcie oddziaływania na środowisko nie zawarto opisu alternatywnych wariantów realizacji przedsięwzięcia, ani procedury postępowania w przypadku wystąpienia awarii. Kolejny zarzut spółki dotyczy lokowania komór fermentacyjnych i zbiornika biogazowni na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowni. Skarżąca nie zgodziła się również, że znaczenie w sprawie ma okoliczność sąsiadowania biogazowni z kompleksem parkowo-pałacowym wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. Za niezasadny uznała zarzut, że inwestor nie uwzględnił w swoich działaniach zastrzeżeń zgłaszanych przez mieszkańców. Skarżąca podniosła, że przedłożenie przez inwestora listów intencyjnych w celu wykazania zainteresowania odbiorem pofermentu, nie podlega badaniu na tym etapie postępowania. Za niepoparte dowodami spółka uznała twierdzenie organu o możliwości zagrożenia ekosystemu rzeki [...], a za nieprawdziwe uznała twierdzenie organu, że inwestor nie wykonał obowiązku przeprowadzenia badań geotechnicznych celem określenia stateczności skarp.
Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i podniosło, że zapewniono społeczeństwu i stronom udział w tym postępowaniu. Rozpoznając ponownie kontrolowaną sprawę Kolegium wskazało, że przedsięwzięcie polegające na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej do 2,0 MWe, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia z 2010 r., planowane przedsięwzięcie zaliczono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zdaniem SKO, Wójt prawidłowo ocenił, biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, że wymaga ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu w pełnym zakresie (art. 66 udiś). Zgadza się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wprawdzie przepisy cytowanej ustawy nakazują organom zasięganie opinii właściwych organów co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, a także uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, jednakże ostateczna decyzja w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy do organu, w tym wypadku Wójta.
W ocenie SKO zaskarżona decyzja w uzasadnieniu wskazuje powody dla których organ odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kolegium podniosło także, że wprawdzie raport zawiera elementy wymienione w art. 66 udiś, jednakże opracowany on został bez uwzględnienia istniejących w tym terenie uwarunkowań takich jak powstanie przedsięwzięcia na terenach osuwiskowych i brak w raporcie odniesienia się do tego problemu. Nie uwzględniono w raporcie innych wariantów realizacji przedsięwzięcia, uwzględniając tylko wariant najkorzystniejszy dla inwestora, z pominięciem istnienia bliskiej zabudowy mieszkaniowej, a także charakteru tego terenu użytkowanego w większości jako uprawy sadownicze. W ocenie Kolegium nie bez znaczenia jest istnienie w pobliżu kompleksu turystycznego i zespołu parkowo-pałacowego.
W toku postępowania szereg zastrzeżeń zgłosili mieszkańcy, organizacje społeczne i ekologiczne, co świadczy o tym, że przedsięwzięcie spotkało się ze znacznym sprzeciwem społeczeństwa co do jego lokalizacji i realizacji. W ocenie SKO – raport w części dotyczącej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem (art. 66 ust. 1 pkt 15 udiś) winien szczegółowo odnosić się do tej kwestii i wskazywać na sposób ich rozwiązywania. W raporcie na s. 95 wskazano tylko, że pojawiły się głosy sprzeciwu i że inwestor zorganizował dwa spotkania, w tym jedno związane z ewentualnym wyjazdem na teren biogazowni rolniczej o podobnym profilu w celu zapoznania się z technologią. Wymieniono, jakie uciążliwości związane z tym przedsięwzięciem mogą wywoływać konflikty społeczne, lecz nie przedstawiono żadnych działań zmierzających do ich rozwiązania.
Kolegium oceniając zgromadzony materiał dowodowy i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznało, że wydana ona została z uwzględnieniem wszystkich miejscowych uwarunkowań i obowiązujących przepisów prawa, dlatego też nie znalazło podstaw do jej uchylenia i nie podzieliło zasadności zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Kolegium zauważyło, że Wójt nie kwestionuje treści uzgodnień organów właściwych, lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał własnej oceny przyjętych w raporcie rozwiązań i uwzględniając miejscowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wydał decyzję odmowną. W decyzji wskazano, że nim doszło do pozytywnego uzgodnienia, organy uzgadniające wskazywały na uchybienia raportu i wzywały do jego uzupełnienia. W ocenie Kolegium, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący usytuowania najbliższej zabudowy mieszkaniowej, bowiem organ odnosząc się do zbyt bliskiej odległości tej zabudowy od biogazowni wziął pod uwagę jej uciążliwość pod względem emitowanego odoru, szczególnie w czasie wiatru. Nie można zgodzić się, że oddziaływanie biogazowi zamknie się w obszarze działki inwestora, co wynika choćby ze stwierdzenia zawartego na s. 95 raportu. Nie można stwierdzić, że nie ma możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na kompleks turystyczny [...] i zespół pałacowo-parkowy. Nie można uznać, że Wójt niezasadnie przyjął, że istnieje możliwość zagrożenia ekosystemu rzeki [...]. Inwestor założył, że oddziaływanie biogazowni będzie zamykać się w granicach działki inwestora, lecz założenie to nie zostało poparte żadnymi ustaleniami raportu. Kolegium stwierdziło, że powodem decyzji odmownej jest całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, a nie wyłącznie to, że istnieje możliwość zagrożenia ekosystemu rzeki [...].
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 4 lipca 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] 2012 r. oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
a) art. 80 ustawy środowiskowej przez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mimo nie spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji negatywnej;
b) art. 85 ustawy środowiskowej przez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wymaganych wskazanym przepisem elementów;
c) art. 66 ustawy środowiskowej przez uznanie, że w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wnioskodawca obowiązany jest zapewnić rozwiązanie wszelkich konfliktów społecznych, jakie mogą powstać z związku z planowaną inwestycją; że skarżący był obowiązany do przeprowadzenia na etapie postępowania w trybie ustawy środowiskowej wszystkich badań gruntu, których domagał się organ I instancji;
d) art. 8 i 11 kpa przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezgodny z zawartymi we wskazanych przepisach zasadami przekonywania i pogłębiania zaufania, w szczególności polegające na braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umotywowania podjętego rozstrzygnięcia;
e) art. 84 § 1 kpa przez samodzielne uznanie danych i badań zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz złożonych w toku postępowania za nierzetelne i niepełne, w sytuacji, gdy ewentualna weryfikacja zawartych w tym raporcie danych i obliczeń wymagała wiadomości specjalnych;
f) art. 107 kpa przez nieprawidłowe i niepełne uzasadnienie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), art. 205 § 2 [ppsa] w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja z [...] 2012 r. nie może się ostać, ponieważ została wydana z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 kpa stanowi niewątpliwie konkretyzację art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (wyrok TK z 14.6.2006 r., K 53/05, OTK 2006/6A/66). Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z 17.4.1997 r., III RN 12/97, OSP 1998/5/99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.9.1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989/8/147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; wyrok NSA z 22.3.1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/135; z 19.7.2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyrok WSA w Lublinie z 10.10.2008 r., I SA/Lu 93/08, Lex 489194). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwu organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady (wyrok NSA z 20.5.1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwu kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z: 29.4.1999 r., I SA/Łd 112/98, niepubl.; z 12.11.1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uchwała SN z 1.12.1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995/7/82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.9.1986 r., s. 147). Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji (wyrok NSA z 7.2. 1996 r., SA/Sz 2214/95, niepubl.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 kpa w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010).
W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji Kolegium – nie spełnia opisanych wyżej wymogów, bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa.
Uzasadnienie decyzji Kolegium jest lakoniczne, odtwórcze i brak w nim elementów samodzielnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nawet jeśli organ odwoławczy doszedłby, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, do identycznych wniosków jak organ I instancji, to jego podstawowym obowiązkiem jest wykazanie, w jaki sposób do wniosków takich doszedł – wyłuszczenie dlaczego jedne okoliczności organ uznał za udowodnione (ze wskazaniem dowodów, na których się oparł) i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z uzasadnienia musi wynikać konkretny proces myślowy organu prowadzący do konkretnych wniosków. SKO w niniejszej sprawie ograniczyło się do podtrzymania ustaleń i stanowiska organu I instancji, jednak – a przynajmniej to wynika z uzasadnienia decyzji – bez głębszej refleksji i przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania dowodowego. To jest powinnością organów odwoławczych, rozpatrujących sprawę merytorycznie i zaniechanie tego obowiązku jest wadą skutkującą koniecznością uchylenia rozstrzygnięcia.
Kolegium w przeważającej mierze opisało stan faktyczny w sprawie. W sposób nazbyt ogólny odnosiło się do zarzutów odwołania i jedynie odtwórczo przytaczało ustalenia raportu, który winien podlegać ocenie w postępowaniu dowodowym, a nie determinować rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniu elementów ocennych, są za to konstatacje, nie poparte wcześniejszym wywodem wynikającym z przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Sąd I instancji nie przesądził, co do meritum, o prawidłowości decyzji Wójta, ponieważ zastąpiłby w tej mierze organ odwoławczy, co nie tylko nie leży w jego kompetencji, ale w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalne.
Wojewódzki Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 135 ppsa, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z art. 135 ppsa wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4/39; A. Kabat, Komentarz do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011).
Już tylko z tego względu, rzeczą Sądu I instancji było uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia SKO. Sąd nie mógł skutecznie dokonać oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Kolegium, a to z tego względu, że nie poddaje się ono weryfikacji z uwagi na uchybienia prawnoprocesowe.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodło Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez radcę prawnego M. B., zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego - art. 66 ust 1 pkt 5 i 15 udiś przez jego niezastosowanie;
2.prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 15, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
Nieważność postępowania zachodzi w szczególności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 ppsa). W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności określona w powołanym przepisie.
Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu należy zwrócić uwagę, czy skarżące kasacyjnie stowarzyszenie ma legitymację do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Stowarzyszenie [...] jest stowarzyszeniem zwykłym.
Postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] Wójt dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...], na podstawie zgłoszenia chęci uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Ustrojodawca zapewnia każdemu wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946). W konstytucyjną regulację wolności zrzeszania się są wpisane rejestracja (ewidencja) i ewentualne uzyskanie osobowości prawnej przez zrzeszenie (stowarzyszenie). Ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do wprowadzenia takich unormowań, które jednoznacznie określą, które z zrzeszeń (stowarzyszeń) będą podlegać sądowej rejestracji (art. 58 ust. 3) i wskazał, że o odmowie rejestracji musi orzekać wyłącznie sąd (art. 58 ust. 2). Wynika stąd wniosek, że inne - niewymienione w ustawie zrzeszenia - mogą działać bez rejestracji, nie mając w konsekwencji osobowości prawnej (W. Sokolewicz, Komentarz do art. 58 Konstytucji RP, w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Wyd. Sejm. 2005 r., s. 24-25).
Ustawa zasadnicza, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2012 r., s. 351, nb 8).
Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79 poz. 855 ze zm., dalej pos bądź Prawo o stowarzyszeniach) osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 40 ust. 2 pos). Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się w: obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób); zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu; zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w KRS wnioskiem do organu nadzorującego informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i 11 pos, co oznacza że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej ma ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 pos) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem; wyrok NSA z: 20.11.2012 r., II OSK 1308/11, Gaz. Prawna 2012/230/10; 13.3.2014, II OSK 2525/12, Lex 1488169; 14.5.2014 r., II OSK 2966/12, cbosa). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku (A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Prawo o stowarzyszeniach, Warszawa 1997 r., s. 71-73).
Skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków.
Zestawienie treści art. 40 ust. 2 z treścią art. 10 ust. 1 pkt 6 pos wskazuje, że w pojęciu "reprezentowanie" nie mieści się zaciąganie zobowiązań. Z art. 40 ust. 2 pos nie wynika, by przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11.10.2011 r., I ACa 214/01, Lex 75413).
Ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie (wyrok Sądu Najwyższego z 14.12.2012 r., I CSK 234/12, Lex 1307997). Tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia".
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod zgłoszeniem i pełnomocnictwem były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia każdego z pism w postępowaniu. Skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Dlatego w przedmiotowej sprawie konieczne jest jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, które osoby fizyczne są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia pisma wskazującego na wzięcie udziału w sprawie, udzielenia pełnomocnictwa a następnie złożenia skargi kasacyjnej.
Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 ppsa). Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 ppsa). Wykazanie umocowania wymaga formy dokumentu, a zwykle będzie to dokument urzędowy (odpis z KRS) lub prywatny (statut, umowa spółki, regulamin stowarzyszenia, upoważnienie do wzięcia udziału w konkretnej sprawie administracyjnej bądź wywiedzenia w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej skargi kasacyjnej).
Zaciąganiem zobowiązań jest w szczególności stworzenie sytuacji, w której na skutek podjęcia czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, członkowie stowarzyszenia zwykłego ponieść mogą koszty postępowania sądowego czy kasacyjnego.
Właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego ani uchwały członków stowarzyszenia, powołującej przedstawiciela stowarzyszenia.
W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwa udzielił wyłącznie przedstawiciel stowarzyszenia a więc brak było należytego umocowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie zajął się kwestią, czy stowarzyszenie jest organizacją społeczną, która ma zdolność sądową w niniejszej sprawie.
Na powyższe kwestie sądy administracyjne winny zwracać szczególną uwagę jak i również na kwestie legitymacji stowarzyszeń zwykłych.
Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 103-105, uw. 2, 7). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 31 kpa). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 ppsa. Przepis ten został sformułowany w sposób ogólny i jego brzmienie może sugerować, że organizacja społeczna może występować w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym interesu prawnego innej osoby, jeżeli wiąże się ono z zakresem jej statutowej działalności. Taki wniosek byłby zbyt daleko idący. Zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów osób trzecich organizacje społeczne będą posiadały wówczas, gdy przepisy prawa dopuszczają je do działania w postępowaniu, którego wynik podlega sądowej kontroli. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W kontrolowanej sprawie zastosowanie ma art. 44 udiś. Rozważenia wymaga kiedy, w świetle powołanego powyżej artykułu, organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu prowadzonym przez organy właściwe do wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie ze zdaniem pierwszym ust. 1 art. 44 udiś organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa.
W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c udiś). Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 1 i 2), postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku o którym mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 udiś).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W kontrolowanej sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 udiś.
W poddanym kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji zanim przystąpił do merytorycznej kontroli postępowania administracyjnego winien był przede wszystkim zwrócić uwagę na legitymację skarżącego, który jest stowarzyszeniem zwykłym a więc najprostszą formą zrzeszania się obywateli i ustalić, czy taki podmiot jest legitymowany do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kontroli takiej Wojewódzki Sąd nie dokonał.
W takiej sytuacji skoro zachodzi nieważność postępowania sądowego, z przyczyn o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ppsa, należało na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylić zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.