II OSK 725/23

II OSK 725/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1297/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 77 § 1, art. 80, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 4, § 5, § 13, § 40 ust.1-2, § 57 ust. 1, § 60, § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1-2, § 326 ust. 1-5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1297/22 w sprawie ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 maja 2022 r. nr 441/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek T. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1297/22, oddalił skargę L. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 maja 2022 r. nr 441/OPON/2022 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Prezydent m.st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ I instancji) ostateczną decyzją z 7 sierpnia 2019 r. nr 418/Ś/2019 zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. (dalej: inwestorowi) pozwolenia na budowę – rekonstrukcję oficyny Willi R. Z. przy al. [...] w W. na działce o nr ewid. [...] wraz z rozbiórką części ogrodzenia od strony działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], na działce wpisanej do rejestru zabytków.
Następnie L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona skarżąca) wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a ponadto o wstrzymanie wykonania spornej decyzji w całości. Zdaniem Spółki, sporna inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] (której jest ona użytkownikiem wieczystym) z uwagi na przepisy o oświetleniu pomieszczeń w budynku, na który spółka uzyskała pozwolenie na budowę decyzją z 9 października 2018 r. nr 586/Ś/2018. Ponadto obiekty posadowione na działce Spółki stracą widok na [...], a z budynku objętego decyzją może być emitowany hałas przekraczający dopuszczalne normy.
Prezydent m.st. Warszawy wznowił postępowanie a następnie odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji ostatecznej.
W związku z merytorycznym rozpatrzeniem wniosku o wznowienie Prezydent decyzją z 18 lutego 2022 r. nr 45/Ś/2022 – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: K.p.a.) – odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji zauważył, że status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę rozstrzyga art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.), a w przypadku żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że posiada on własny indywidualny interes prawny do udziału w postępowaniu głównym. Organ zauważył, że z dokumentacji projektowej zatwierdzonej sporną decyzją wynika, że obszar oddziaływania inwestycji mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany budynek, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz że inwestycja ta nie powoduje ograniczenia możliwości zabudowy działek sąsiednich. Podano, że dla projektowanego budynku oraz budynków sąsiednich spełnione zostały wymagania dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia określone w dziale II i III rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.; dalej: r.w.t.). Podkreślono, że inwestycja jest zlokalizowana w północno-wschodnim narożniku działki nr [...], a północno-zachodni narożnik tej działki (przylegający bezpośrednio do działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym spółki) pozostaje niezabudowany. Dodatkowo, zachodnia ściana rekonstruowanej oficyny jest oddalona od granicy z działką nr [...] o 16 m, a w północno-zachodnim fragmencie działki nr [...] nie zostały zaprojektowane żadne elementy infrastruktury technicznej mogące stwarzać jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki nr [...]. W związku z powyższym Prezydent uznał, że Spółka nie wykazała, że sporna inwestycja ogranicza w jakikolwiek sposób możliwość obecnego i przyszłego zagospodarowania działki nr [...], a tym samym nie powinna zostać uznana za stronę postępowania głównego.
W wyniku rozpoznania odwołania Spółki przez Wojewodę Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) organ ten decyzją z 19 maja 2022 r. nr 441/OPON/2022 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy potwierdził skuteczność złożenia wniosku o wznowienie, gdyż został on wniesiony w przewidzianym do tego terminie.
Analizując, czy działka, której skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, Wojewoda wskazał, że jej nieruchomość znajduje się od zachodniej strony nieruchomości inwestycyjnej, a objęta pozwoleniem inwestycja ma być realizowana w północno-wschodnim narożniku działki nr [...] przy jej granicy z [...] i działką nr ew. [...]. Wysokość projektowanego budynku to 9,32 m i jest on zaprojektowany w odległości 16 m od granicy działki skarżącej. Na wysokości projektowanego budynku w stronę działki skarżącej znajdują się tereny zielone i taras budynku istniejącego. Wojewoda ustalił, że nieruchomość skarżącej jest niezabudowana, choć skarżąca posiada pozwolenie na budowę na tej działce budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną.
Wojewoda uznał, że sporna inwestycja nie powoduje po stronie działki nr [...] ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności przez osoby trzecie. Ponadto nie wpływa negatywnie na dostęp do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Rozwiązania techniczne i usytuowanie budynku projektowanego nie powoduje uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem, a także zanieczyszczeniem powietrza i gleby. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość Spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w szczególności o przepisy § 12, § 57, § 60 ust. 1, § 13, § 14, § 19, § 22 i 23, § 31 ani § 271-273 r.w.t. Zdaniem organu sporna inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości dowolnej zabudowy działki nr [...]. Wojewoda dodał, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę budynku zlokalizowanego w maksymalnym zbliżeniu do działki nr [...], co w ocenie organu, stanowi dowód na zabezpieczenie interesu prawnego skarżącej Spółki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że kwestię obszaru oddziaływania spornej inwestycji rozstrzygnięto w oparciu o poprzednie brzmienie art. 3 pkt 20 p.b., obowiązujące w czasie wydawania spornego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podał, że kwestie zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływają na legitymację procesową do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
Zarzuty związane z § 13, 57 i 60 r.w.t., organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Wskazał, że na parterze spornej oficyny zostały zaprojektowane pomieszczenia pomocnicze, które nie stanowią pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Żadne z pomieszczeń zaprojektowanych od strony działki skarżącej nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, zatem nie podlega wymogom przesłaniania i nasłonecznienia wynikającym z r.w.t. Wojewoda podniósł przy tym, że skarżąca Spółka nie przedłożyła żadnej dokumentacji technicznej potwierdzającej jej stanowisko w powyższym zakresie.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Sąd nie stwierdził aby decyzja została wydana z naruszeniem prawa, dającym podstawę do jej uchylenia. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym akcie.
Na wstępie Sąd potwierdził dochowanie wymogów skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i prawidłowe wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które zarazem stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Mając na uwadze, że przedmiotem spornej decyzji było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, Sąd stwierdził, że wzorca normatywnego ustaleń w zakresie stron tego postępowania w tej sprawie należało szukać w przepisach Prawa budowlanego w ich brzmieniu obowiązującym w toku postępowania zwyczajnego.
Sąd dokonał wykładni art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. i stwierdził, że celem tych regulacji jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19). Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17). Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 975/21). Toteż gdy występuje możliwość spowodowania jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie działki zainteresowanego, ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18).
Sąd za niewątpliwe w sprawie uznał, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym wydaniem spornej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 418/Ś/2019 z 7 sierpnia 2019 r. W podaniu o wznowienie oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również w rozpatrywanej skardze, spółka wskazywała, że jej interes prawny do udziału w postępowaniu zwyczajnym wynika z tego, że nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym (działka nr ew. [...], sąsiadująca z nieruchomością inwestycyjną od strony zachodniej) znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o § 13 ust. 1 w zw. z § 57 ust. 1 i § 60 r.w.t. Legitymację do udziału w tym postępowaniu upatruje także w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. "d", § 29 ust. 1 pkt 1-2 i ust. 2 MPZP.
Analizując poszczególne przepisy r.w.t. Sąd wskazał, że zgodnie z § 13 ust. 1 r.w.t., odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a. wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b. 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Z § 57 ust. 1 r.w.t. wynika natomiast, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Stosownie zaś do § 60 r.w.t. pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne – w godzinach 7:00-17:00 (ust. 1). W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (ust. 2). W przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 3).
W związku z brzmieniem tych przepisów Sąd przypomniał, że zgodnie z § 4 i 5 r.w.t.: pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: 1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny; 2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Z kolei nie uważa się za przeznaczone na pobyt ludzi pomieszczeń, w których: 1) łączny czas przebywania tych samych osób jest krótszy niż 2 godziny w ciągu doby, a wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku; 2) mają miejsce procesy technologiczne niepozwalające na zapewnienie warunków przebywania osób stanowiących ich obsługę, bez zastosowania indywidualnych urządzeń ochrony osobistej i zachowania specjalnego reżimu organizacji pracy; 3) jest prowadzona hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą.
Sąd odnośnie do dokonanej przez organy oceny możliwości zakwalifikowania nieruchomości Spółki do obszaru oddziaływania spornej inwestycji, zauważył, że z akt postępowania zwyczajnego, w tym dokumentów, wynika, że dla projektowanego budynku oraz budynków sąsiednich spełnione są wymagania dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia, określone w r.w.t. Wojewoda dokonał analizy projektu budowlanego i wskazał, że na parterze projektowanego budynku od strony nieruchomości skarżącej (w odległości ok. 16 m od granicy działek) zaprojektowano toaletę. W tym zakresie organ odwoławczy nie dostrzegł, że na tej kondygnacji okno znajduje się jeszcze w hallu, nie zaś w toalecie i jest to jedyne pomieszczenie z oknem od strony działki nr [...] na tej kondygnacji. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do pomieszczenia gospodarczego o powierzchni 6,29 m2, które jest jedynym pomieszczeniem na antresoli z oknem od strony działki skarżącej spółki. Ponadto na I piętrze projektowanego budynku od strony działki nr [...] znajduje się również tylko jedno pomieszczenie z oknem i zostało ono zaprojektowane jako garderoba o powierzchni 5,75 m2.
W ocenie Sądu, zarówno toaleta jak i hall (korytarz, przedpokój, klatka schodowa), pomieszczenie gospodarcze i garderoba nie stanowią pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 r.w.t. (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1003/20). Oznacza to, że od strony działki nr [...] w projektowanym budynku nie przewidziano żadnego pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi w rozumieniu § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 r.w.t. ani pokoi mieszkalnych (§ 60 r.w.t.) a tylko takich pomieszczeń dotyczy zawarta w tym rozporządzeniu reglamentacja prawna odnosząca się do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń i odpowiedniego oświetlenia dziennego. Zatem wbrew obawom skarżącej, istnienie spornego budynku w zaprojektowanym kształcie nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani zabudowy działki nr [...], skoro w projektowanym budynku nie ma – od strony tej działki – pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Sąd wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, uznał, że dalsza rozbudowa i przebudowa obiektu objętego decyzją nr 586/Ś/2018 z 9 października 2018 r. (po jego wybudowaniu), a także realizacja ewentualnych kolejnych obiektów kubaturowych na działce skarżącej spółki nie będzie musiała być oceniana pod kątem ewentualnego przesłaniania lub nasłonecznienia zachodnich okien budynku objętego sporną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Sądu, Wojewoda prawidłowo dokonał analizy możliwości zastosowania ww. przepisów r.w.t. uwzględniając sposób użytkowania poszczególnych pomieszczeń wynikający z projektu budowlanego. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na ograniczony przedmiotowo zakres zastosowania § 13 ust. 1 i § 57 ust. 1 oraz § 60 r.w.t. wyłącznie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i pokoi mieszkalnych, takie działanie jest w pełni uzasadnione. Przeciwnie, arbitralne antycypowanie ewentualnej przyszłej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń stanowiłoby naruszenie art. 35 p.b. i przekroczenie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń stanowi odrębne postępowanie administracyjne, w którym katalog stron ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowym podniesiono, że postępowanie to może dotyczyć nie tylko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ale także właścicieli lokali sąsiednich. To, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest z prawnego punktu widzenia obojętna dla właścicieli lokali sąsiednich, wynika z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. "d" p.b., który stanowi, że właściwy organ administracji może wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zmiana ta miałaby spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis ten jest zatem także prawną podstawą dla właścicieli lokali sąsiednich do twierdzenia, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy nie tylko ich interesu faktycznego, ale także interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 138/22). Zatem Sąd stwierdził, że w razie jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia pomieszczeń z oknami od strony zachodniej projektowanej inwestycji, interes prawny użytkownika wieczystego działki nr [...] podlegać będzie ochronie w postępowaniu odrębnym względem tego, które zakończyło wydanie spornej decyzji.
Odnośnie do twierdzenia Spółki, że projektowany budynek zacienia działkę o nr ew. [...], co w jej ocenie stanowiło wystarczającą podstawę dla przyznania jej statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd zauważył, że rzeczywiście, ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż projektowana Oficyna zacieni niewielki fragment działki nr [...] w dniach równonocy w pierwszej porannej analizowanej godzinie. Jednakże Sąd za trafne uznał stanowisko inwestora, że zacienienie to ma charakter pozorny, skoro cień budynku Oficyny "zawiera się" w cieniu istniejącego już budynku Willi. Sąd zwrócił uwagę, że cień rzucany na działkę nr [...] przez istniejący budynek Willi obejmuje znaczną część działki nr [...] i okoliczność ta nie stała na przeszkodzie uzyskaniu przez Spółkę pozwolenia na budowę wydanego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 586/Ś/2018 z 9 października 2018 r. Sąd stanął na stanowisku, że cień rzucany przez budynek Oficyny w żadnym momencie (z badanych zgodnie z r.w.t.) nie przesłoni dostępu światła słonecznego do żadnego innego miejsca działki skarżącej, które nie jest i tak już zacienione przez inne istniejące zabudowania. Dodatkowo Sąd zauważył, że zakres tego, w zasadzie hipotetycznego zacieniania generowanego przez projektowaną Oficynę, obejmuje niewielki fragment działki nr [...], odpowiadający formie trójkąta o bokach ok. 5 x 2 x 3 m. Zatem zacienianie to nie spowoduje braku możliwości zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia w pokojach dziennych ewentualnych lokali mieszkalnych, które hipotetycznie mogłyby być zlokalizowane w takim miejscu działki nr [...]. Zgodnie z § 60 ust. 3 r.w.t. w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny (w godz. 7-17:00 w dniach równonocy). Z dokumentacji wynika, że faktyczny czas nasłonecznienia tego niewielkiego fragmentu działki nr [...] w kontekście hipotetycznego cienia generowanego przez Oficynę w dniach równonocy w godz. Od 7 do 17:00 będzie trwał ok. 9 godzin. Zatem w takim kontekście § 60 nie może stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej spółki, skoro wspomniane hipotetyczne zacienianie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, której spółka jest użytkownikiem wieczystym.
Zgodnie z § 28 ust. 1 MPZP, dla terenu A11.U określa się przeznaczenie podstawowe: usługi. W ocenie Sądu, również ten przepis (zarówno samodzielnie, jak
i w zestawieniu z przepisami r.w.t. wskazanymi w skardze) nie stanowił podstawy interesu prawnego skarżącej spółki do udziału w spornym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom spółki, z przepisu tego nie wynika, aby dla terenu A11.U "usługi" były jedynym prawnie dopuszczalnym przeznaczeniem, a w konsekwencji, aby z uwagi na przeznaczenie spornej inwestycji, spółka została dotknięta nowymi obowiązkami wynikającymi w szczególności z § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1-2, 326 ust. 1-5 r.w.t. Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 16 MPZP, przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie przeznaczenie terenu lub działki budowlanej pod funkcje, których udział w zagospodarowaniu lub powierzchni użytkowej obiektów budowlanych jest przeważający i wynosi ponad 50%, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej. Zatem z samego faktu zakwalifikowania spornej inwestycji jako funkcji mieszkaniowej nie wynika, zmiana sytuacji prawnej strony skarżącej jako użytkownika wieczystego działki nr [...]. Już z § 28 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 16 MPZP wynika bowiem, że funkcja usługowa nie jest jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem zagospodarowania na spornym terenie, a jedynie, że udział funkcji usługowej ma być przeważający i wynosić co najmniej 50%. Dlatego też, w ocenie Sądu, ustalenia w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego strony do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze Sąd zgodził się z organami obu instancji, że strona skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego do występowania w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia spornej decyzji we wznowionym postępowaniu wydano zatem zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.
W toku kontrolowanego postępowania nie naruszono w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 p.b. i art. 28 K.p.a. Organy w sposób wszechstronny rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na okoliczność ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Prawidłowo ustalono, że sporna inwestycja nie ogranicza możliwości zabudowy ani zagospodarowania działki nr [...], a to ustalenie przesądza o braku po stronie użytkownika wieczystego ww. działki legitymacji do występowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony. Wspomniane przepisy nie zostały również naruszone w sposób polegający na uznaniu przez Wojewodę prawidłowości stanowiska zawartego w dokumentach przedłożonych przez inwestora. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organy zbadały samodzielnie projekt budowlany zatwierdzony spornym pozwoleniem na budowę. To, że rezultat tego badania jest zgodny ze stanowiskiem inwestora nie jest wystarczający do uznania, że organy jedynie "powtórzyły ustalenia" zawarte w spornej decyzji i dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Ponadto organy prawidłowo zweryfikowały możliwość oddziaływania Oficyny na przyszłe zamierzenia budowlane, w szczególności wskazując, że okna w spornym budynku od strony działki skarżącej znajdują się w pomieszczeniach nieobjętych rygorami dot. nasłonecznienia i przesłaniania.
Zdaniem Sądu, również zarzut dotyczący oparcia się przez organ na analizie nasłonecznienia i przesłaniania zalegającej w aktach sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd uznał za racjonalne i przekonujące, a przede wszystkim zgodne z wiedzą powszechną wyjaśnienia zawarte w dokumentacji inwestora. Wynika z nich, że dla obu równonocy położenie Słońca na niebie jest różne dla tej samej godziny, ale jedynie z uwagi na obowiązywanie w dniu równonocy jesiennej czasu środkowoeuropejskiego letniego, zaś w dniu równonocy wiosennej – czasu środkowoeuropejskiego. Nie dochodzi zatem do różnicy w czasie nasłonecznienia, a jedynie do przesunięcia czasowego okresu tego nasłonecznienia. Wobec tego brak analizy nasłonecznienia odrębnej dla każdego dnia równonocy nie ma istotnego wpływu na ocenę zaliczenia działki nr [...] do obszaru oddziaływania spornej inwestycji.
Jako oczywiście bezzasadny Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że art. 28 K.p.a. nie znajduje zastosowania z uwagi na zastosowanie przepisów szczególnych, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Sąd wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczył tego, czy skarżąca spółka powinna być uznana za stronę postępowania nadzwyczajnego, lecz czy powinna była zostać uznana za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że w postępowaniu w takim przedmiocie katalog stron ustala się co prawda w kontekście art. 28 K.p.a. jednak przy bezpośrednim zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
Sąd stwierdził, że istotą zaskarżonej decyzji była ocena, czy działka o nr ew. [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółka, należy do obszaru oddziaływania spornej inwestycji. Przedmiotem tej decyzji nie była natomiast ocena zgodności spornego projektu budowlanego lub projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa obowiązującego. Taka ocena mogłaby zostać władczo przeprowadzona w kontrolowanym postępowaniu jedynie, gdyby stronie skarżącej rzeczywiście przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym. Wobec tego jako nieadekwatne do rozstrzygnięcia należało ocenić stawiane przez skarżącą spółkę zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 29 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2 pkt 1-2 MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 5 pkt 1 p.b., art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak uznania, że Rekonstrukcja narusza te przepisy. Strona skarżąca mogłaby stawiać takie zarzuty dopiero wówczas, gdyby organy uznały wystąpienie podstawy wznowienia i rozpoznawały sprawę co do jej istoty.
Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c PPSA w zw. z 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerw ca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("KPA") w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr.Bud."), art. 3 pkt 20 Pr.Bud. i art. 28 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu Skargi, mimo że weryfikowane decyzje organów zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów KPA, polegającym na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a także dokonaniu błędnej oceny niektórych dowodów, poprzez:
i) ustalenie na podstawie projektu budowlanego Oficyny, że w obszarze oddziaływania Oficyny nie znajduje się nieruchomość stanowiąca dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] w W. ("Nieruchomość Spółki"), będąca w użytkowaniu wieczystym Spółki, mimo że ten projekt budowlany potwierdza, iż Oficyna rzuca cień na Nieruchomość Spółki, co powoduje ograniczenia w jej zagospodarowaniu, w tym zabudowie, określone w § 40 ust. 1-2 oraz § 60 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("RWT"),
ii) niewłaściwą ocenę faktu, iż zgodnie z projektem budowlanym w zachodniej elewacji Oficyny (od strony Nieruchomości Spółki) projektowane są pomieszczenia z oknami, oraz stwierdzenie że nie ogranicza to możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy, Nieruchomości Spółki, podczas gdy należało uznać że takie ograniczenie występuje, ponieważ może to powodować konieczność uwzględnienia wymogu zapewnienia nasłonecznienia takich pomieszczeń zgodnie z § 60 ust. 1-3 RWT przy projektowaniu zamierzeń budowlanych na Nieruchomości Spółki, przy czym bez znaczenia dla ograniczania możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy Nieruchomości Spółki jest to, czy projekt Oficyny w danym momencie zawiera lub nie zawiera pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi od strony Nieruchomości Spółki,
iii) uznania za prawidłowy i zgodny z § 40 ust.1-2 oraz § 60 ust. 1-3 RWT projektu budowlanego Rekonstrukcji, wspartego "Ekspertyzą techniczną dotyczącą Obszaru Oddziaływania Obiektu dla inwestycji pt.: Rekonstrukcja oficyny Wilii R. Z. [...]" ("Ekspertyza Techniczna 1"), w zakresie wykonania analizy zacieniania powodowanego przez Oficynę dla obu dni równonocy łącznie, a przez to oparcie Wyroku na nieprawidłowo sporządzonym materiale dowodowym, w konsekwencji błędne przyjęcie że Pozwolenie na budowę nie dotyczy interesu prawnego Spółki i Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu.
Zdaniem Spółki, miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku dokonania prawidłowej oceny dowodów, interes prawny Spółki w sprawie powinien być uznany, a decyzje organów obu instancji winny być uchylone, w miejsce dokonanego oddalenia Skargi.
b) art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego ("KPC") w zw. z 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 PPSA, poprzez dokonanie błędnej oceny dowodu w postaci "Ekspertyzy technicznej dotyczącej inwestycji pt.: "Rekonstrukcja" ("Ekspertyza Techniczna 2"; pkt 8.2 Wyroku), którą WSA w Warszawie dopuścił jako dowód uzupełniający z dokumentu, i oparcie się na tym dokumencie, w zakresie w jakim stara się on wykazywać, że:
i) zacienianie powodowane przez Oficynę nie wpływa na możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy, Nieruchomości Spółki,
ii) interes Spółki związany z możliwością oddziaływania Oficyny, w tym wynikającego z możliwości zmiany sposobu użytkowania Oficyny, na potencjalne zamierzenia budowlane na Nieruchomości Spółki, nie stanowi interesu prawnego z uwagi na brak waloru aktualności,
iii) zgodne z § 60 ust. 1 RWT jest wykonanie analizy zacieniania powodowanego przez Oficynę łącznie dla obu dni równonocy, podczas gdy należało przyjąć, że treść Ekspertyzy Technicznej 2 jest wtórna wobec projektu budowlanego Oficyny oraz Ekspertyzy Technicznej 1, jest jedynie polemiką z zarzutami Skargi i nie wykazuje nowych, istotnych dla sprawy okoliczności (w szczególności nie zawiera analizy zacieniania wykonanej dla obu dni równonocy odrębnie).
Naruszenie to, zdaniem Spółki, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stanowisko Sądu zostało oparte na wadliwym materiale dowodowym. Błędnie uznał ustalenia organów w sprawie za prawidłowe. Prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego winna była doprowadzić do uwzględnienia Skargi.
c) art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 KPA i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.Bud. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny strony ustala się co prawda w kontekście art. 28 KPA, jednak przy bezpośrednim zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr.Bud., podczas gdy należało przyjąć, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, przepisy szczególne Pr.Bud. nie ograniczają zastosowania art. 28 KPA do ustalenia interesu prawnego strony.
Brak rozpatrzenia interesu prawnego Spółki w świetle art. 28 KPA, w mniejszym stopniu ograniczającego krąg stron postępowania, miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkował błędnym uznaniem, że Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i oddaleniem Skargi.
d) art. 141 § 4 PPSA, poprzez brak odniesienia się do zarzutu zawartego w pkt 2 lit. g skargi, wywodzącego interes prawny Spółki z rażącego naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasady praworządności. Zarzucane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z uwagi na brak zawarcia w Wyroku stanowiska wobec istotnego zarzutu Skargi. Wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej i powinien być uchylony.
Natomiast zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, stosownie do art. 174 pkt 1 PPSA, Spółka zarzuciła naruszenie:
a) art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr.Bud. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 KPA, poprzez ich błędną wykładnię, zbieżną ze stanowiskiem organów, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela (użytkownika wieczystego, zarządcę) nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu budowlanego jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania takiej nieruchomości, w tym zabudowy, gdzie takie oddziaływanie winno być oceniane ściśle na podstawie aktualnego stanu faktycznego (inne oddziaływanie WSA w Warszawie uznał za hipotetyczne i nieistotne - pkt 7.1.4 i 8.1 wyroku), podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że interes prawny strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawiera w sobie element potencjalności i niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od aktualnego (a nie również potencjalnego) negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego.
Błędna wykładnia ww. przepisów, zdaniem Spółki, doprowadziła do niezasadnego odmówienia Spółce interesu prawnego w sprawie Pozwolenia na budowę i oddalenia Skargi.
b) § 13 ust. 1 pkt 2, § 57 ust. 1, § 40 ust. 1-2 oraz § 60 ust. 1-3 RWT w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Pr.Bud. i art. 28 KPA, poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że z przepisów tych nie można wywieść interesu prawnego Spółki w sprawie, w szczególności wynikającego z ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości Spółki, powodujących że znajduje się ona w obszarze oddziaływania Oficyny, na skutek dokonania błędnej oceny projektu budowlanego (zarzut w pkt 1 lit. a).
Prawidłowa wykładnia i zastosowanie ww. przepisów, zdaniem Spółki, winna była doprowadzić Sąd do wniosku, że Oficyna wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, terenu nieruchomości Spółki, ponieważ zacienia nieruchomość Spółki oraz może powodować konieczność dostosowania przyszłych zamierzeń budowlanych na jej terenie, w szczególności w przypadku konieczności zapewnienia należytego nasłonecznienia okien zaprojektowanych w zachodniej elewacji Oficyny.
e) § 60 ust. 1 RWT w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.Bud. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że analiza zacieniania (nasłonecznienia) zamieszczona w projekcie budowlanym nie musi prezentować czasu nasłonecznienia w obu dniach równonocy oddzielnie, aby wykazać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, gdyż dni równonocy różnią się jedynie przesunięciem czasu nasłonecznienia (pkt 8.2 Wyroku), podczas gdy należało przyjąć, że na czas słoneczny prawdziwy i kąt padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej wpływa również eliptyczność orbity Ziemi i zmienne tempo ruchu Ziemi po swojej orbicie, na co wskazuje literatura fachowa i orzecznictwo NSA , dlatego analiza zacieniania powodowanego przez Oficynę powinna zostać przeprowadzona oddzielnie w obu dniach równonocy, tj. zarówno w dniu 21 marca, jak i 21 września.
W konsekwencji, zdaniem Spółki, analiza zawarta w projekcie budowlanym Oficyny nie mogła być uznana za wiarygodną podstawę do wykluczenia Spółki z postępowania z uwagi na brak przymiotu strony.
f) § 2 pkt 15-18 i § 28 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. nr XCIV/24ii/20i4 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Jazdowa - część zachodnia ("MPZP"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "usługi" nie są jedynym przeznaczeniem terenu A11.U wyznaczonego w MPZP, na którym położona jest Nieruchomość Spółki, ponieważ przeznaczenie podstawowe ma tylko przeważać i zagospodarowywać co najmniej 50% terenu lub działki budowlanej (pkt 7.2 Wyroku), podczas gdy lektura definicji w § 2 pkt 15-18 MPZP (definicje różnych rodzajów przeznaczenia) i wykładnia systemowa wewnętrzna (porównanie do ustaleń przeznaczenia dla różnych terenów wyznaczonych w MPZP) prowadzi do oczywistego wniosku, że jeśli na danym terenie dopuszczone jest inne przeznaczenie niż podstawowe, to lokalny prawodawca wprost przewidział to w ustaleniach dla danego terenu - co nie ma miejsca w przypadku A11.U. Ze swojej błędnej wykładni MPZP, Sąd ponadto wyprowadził nielogiczny wniosek, z § 28 ust. 1 MPZP Spółka nie może wywodzić swojego interesu prawnego w sprawie, jak gdyby dopuszczenie innych funkcji na terenie An.U miało ograniczać interes prawny Spółki, co nie znajduje logicznego uzasadnienia (wręcz przeciwnie - dopuszczenie większej liczby rodzajów przeznaczenia terenu powoduje konieczność rozważenia szerszego zakresu ograniczeń, odniesionych do poszczególnych rodzajów przeznaczenia).
g) § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1-2, 326 ust. 1-5 RWT w zw. z § 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Pr.Bud. i art. 28 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, wynikające z błędnej wykładni prawa materialnego opisanej w poprzedzającym zarzucie, gdy z powyższych przepisów wynika ograniczenie możliwości zagospodarowania Nieruchomości Spółki w zakresie realizacji przeznaczenia podstawowego na usługi nieograniczone co do rodzaju, określonego w § 28 ust. 1 MPZP, które to usługi muszą uwzględniać preferencyjnie traktowaną w ww. przepisach RWT funkcję mieszkaniową, zlokalizowaną w Oficynie, pamiętając również, że zabudowa w miejscu Oficyny nie ma prawa powstać w zgodzie z postanowieniami MPZP.
h) art. 28 KPA w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 29 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2 pkt 1-2 MPZP, art. 6 KPA i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.Bud., poprzez brak uwzględnienia szczególnego interesu prawnego Spółki w postępowaniu, wynikającego z rażącego naruszenia powołanych przepisów MPZP wydanym Pozwoleniem na budowę, dotyczącym powierzchni terenu A12.UD bezpośrednio sąsiadującego z Nieruchomością, co uzasadnia szersze, aniżeli w zwykłych okolicznościach, określenie kręgu stron postępowania i uwzględnienie w nim Spółki.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania T. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna L. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę jest pozbawiona podstaw.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie czy nieruchomość, której Spółka jest użytkownikiem wieczystym tj. działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce [...] pod nazwą "Rekonstrukcja oficyny Wilii R. Z. – rekonstrukcja oficyny", której ostatecznego pozwolenia na budowę dotyczyło niniejsze postępowanie wznowieniowe.
W ocenie NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do zakwestionowania oceny prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku jak również nie wskazują na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego odnoszących się do kwestii odmowy uznania Spółki za stronę postępowania o pozwolenie na budowę we wznowionym postępowaniu tj. art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę Dz. U. z 2019 poz. 1186) w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy.
Dla prawidłowej oceny zaskarżonego wyroku należy ustalić czy planowana inwestycja na działce nr [...] powodowała dla nieruchomości sąsiedniej nr [...] oddziaływanie, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czyli na podstawie przepisów odrębnych (np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) można było wskazać na ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, w tym jej zabudowy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał organom jak i Sądowi I instancji na dokonanie oceny dowodów, z której wynikało, że nieruchomość Spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji przede wszystkim z uwagi na treść § 60 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej warunki techniczne). Twierdzenie Spółki o tym, że z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja rzuca cień na jej działkę a zatem stanowi podstawę do przyznania Spółce statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę jest bezzasadne. Z analizy treści zarówno zaskarżonej decyzji, jak i Ekspertyzy technicznej dotyczącej inwestycji z listopada 2022 autorstwa mgr inż. arch. M. K. (k. 99 i n. akt sądowych) jednoznacznie wynika, że przewidywane zacienienie działki Spółki przez oficynę nie prowadzi do jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie działki nr [...]. Przedstawiona już w projekcie budowlanym analiza zacienienia wskazuje wprost, że cień oficyny nakłada się na cień rzucany przez pozostałe istniejące w jej sąsiedztwie nieruchomości tj. budynek wilii [...] na działce nr [...] oraz budynek Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...]. To właśnie te budynki a nie oficyna decydują o warunkach i przebiegu zacienienia działki Spółki, która ma być przeznaczona pod zabudowę budynkiem usługowym. Ponadto z analizy zacienienia szczegółowo przedstawionej we wspomnianej wyżej ekspertyzie wynika, że zacienieniu budynkiem oficyny w godzinach od 7 do 17.10 będzie podlegać jedynie niewielki fragment północno wschodni narożnik działki [...] o wymiarach ok. 5 x 2 x 3 m. Nawet gdyby przyjąć, że Spółka zainwestuje swoją działkę w bezpośredniej granicy z działką [...], to na tym fragmencie nie mogłyby znajdować się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi z oknami, gdyż § 12 warunków technicznych wymaga w tym przypadku zachowania odległości 4 m od granicy działki. W takim przypadku nie sposób mówić o oddziaływaniu na nieruchomość skarżącej skoro nie dochodzi do braku zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nawet zakładając powstanie w narożniku działki [...] pomieszczenia mieszkalnego z oknami przeznaczonego na pobyt ludzi, to zacienienie 10 min licząc od godz. 7 nie powoduje ograniczenia poniżej 1,5 h przewidzianego dla zabudowy śródmiejskiej.
Nie sposób twierdzić, że zabudowa oficyny wprowadza ograniczenia w zabudowie działki Spółki bez znaczenia czy w danym momencie zabudowa oficyny zawiera bądź nie zawiera pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wymóg zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń z § 60 warunków technicznych odnosi się właśnie do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i dotyczy tylko jednego wybranego pokoju dziennego w całym lokalu. Skoro więc z akt niniejszej sprawy (projekt budowlany) wynika, że w oficynie nie będzie pomieszczeń tego rodzaju (garderoba, pomieszczenie techniczne, toaleta) to fakt ten stanowi o braku konieczności zachowania wymogu nasłonecznienia. Gdyby jednak przyjąć, że powstanie tu pomieszczenie mieszkalne, to wówczas wymóg nasłonecznienia będzie spełniony albowiem we frontowej części oficyny jest zaprojektowany pokój dzienny nasłoneczniony przez 2h 20 min w obu dniach równonocy. Wobec tego niezależnie jakie przeznaczenie będzie miał ostatecznie lokal w części zachodniej oficyny, to zachowany zostanie wymóg jego nasłonecznienia odpowiadającego obowiązującym w tym zakresie przepisom rozporządzenia.
Nie stanowi naruszenia prawa przeprowadzenie analizy nasłonecznienia z ekspertyzy na danych o wędrówce promieni słonecznych w dniu wyłącznie jednej równonocy jesiennej lub wiosennej zamiast obydwóch. Słusznie zauważa autor ekspertyzy a Sąd I instancji podziela jego stanowisko w tym zakresie, że przebieg czasu nasłonecznienia pomieszczeń dla obu tych terminów jest jednakowy z tą różnicą, że z uwagi na obowiązywanie w tych datach innego systemu określenia czasu następuje przesunięcie o 45 minut występowania danego przebiegu nasłonecznienia. W istocie słusznie zauważa autor ekspertyzy z listopada 2022 r., ze rysunek z analizą nasłonecznienia dla równonocy jesiennej wyglądałby dokładnie tak samo jak dla równonocy wiosennej. Zmieniłaby się jedynie godzinowa wartość początku i końca czasu nasłonecznienia (str. 14 ekspertyzy). Zatem Spółka, niezasadnie twierdzi, że Sąd i organy dopuściły się wadliwej oceny materiału dowodowego, w tym projektu budowlanego z analizą nasłonecznienia. Zatem zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Zdaniem NSA, Sąd wydając wyrok a organy wydając zaskarżoną decyzję orzekały merytorycznie o losach decyzji o pozwoleniu na budowę dokonując oceny tej w trybie wznowienia postępowania. Zatem wypowiadały się o statusie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Dlatego też przyjąć należało węższy zakres stron wynikający właśnie z lex specjalis z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadniając zaskarżony wyrok. Uzasadnienie to wbrew zarzutom skargi kasacyjnej spełnia wymogi ww. przepisu bo zawiera wszystkie elementy w nim wskazane. W pkt 7.2 uzasadnienia wyroku (str. 15 -16) Sąd I instancji przedstawił argumentację odnoszącą się do postanowień MPZP wskazujących przeznaczenie terenu inwestycji a ich brakiem wpływu na przyznanie Spółce statusu strony. Sąd stwierdza: "Wbrew twierdzeniom spółki, z przepisu tego (dop. NSA art. 28 ust. 1 MPZP) nie wynika, aby dla terenu A11.U "usługi" były jedynym prawnie dopuszczalnym przeznaczeniem, a w konsekwencji, aby z uwagi na przeznaczenie spornej inwestycji, spółka została dotknięta nowymi obowiązkami wynikającymi w szczególności z § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1-2, 326 ust. 1-5 r.w.t. Zgodnie z § 2 pkt 16 MPZP, przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie przeznaczenie terenu lub działki budowlanej pod funkcje, których udział w zagospodarowaniu lub powierzchni użytkowej obiektów budowlanych jest przeważający i wynosi ponad 50%, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej. Zatem z samego faktu zakwalifikowania spornej inwestycji jako funkcji mieszkaniowej nie wynika, zmiana sytuacji prawnej strony skarżącej jako użytkownika wieczystego działki nr [...]. Już z § 28 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 16 MPZP wynika bowiem, że funkcja usługowa nie jest jedynym dopuszczalnym przeznaczeniem zagospodarowania na spornym terenie, a jedynie, że udział funkcji usługowej ma być przeważający i wynosić co najmniej 50%. Dlatego też, w ocenie Sądu, ustalenia w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy interesu prawnego strony do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę." Zatem przeznaczenie działki inwestora pod zabudowę mieszkaniową nie było powodem stwierdzenia naruszenia prawa odnośnie pozwolenia na budowę bowiem istnieje zgodność pozwolenia z planem, który przewiduje przeznaczenie podstawowe jako usługi. Plan nie stanowi, że jedynie przeznaczenie usługowe było możliwe na terenie działki inwestora. Przewaga funkcji usługowej nie wyklucza przecież dopuszczenia innej funkcji, w tym przypadku mieszkaniowej.
W ocenie NSA, Sąd I instancji nie mógł wywodzić interesu prawnego Spółki (istnienia ograniczenia w zabudowie jej działki) wprost z przepisów MPZP albowiem nie zostało prawomocnie zakwestionowane w procedurze skargi na legalność planu, że przeznaczenie działki inwestora na zabudowę mieszkaniową dla terenu oznaczonego symbolem A11.U, narusza przepisy planistyczne a tym samym może wskazywać na niezgodność pozwolenia z planem. Dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na terenie z przeznaczeniem podstawowym na usługi nie wprowadza ograniczeń dla Spółki w kontekście § 323 - § 325 warunków technicznych bowiem w charakter planowanej zabudowy mieszkaniowej nie wymaga zastosowania po stronie skarżącej szczególnych rozwiązań ochrony przed hałasem czy drganiami.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie do naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię. Potencjalny wpływ planowanej zabudowy na zabudowę Spółki może stanowić o istnieniu pomiędzy tymi zabudowaniami obszaru oddziaływania o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jednak tylko wtedy gdy zostanie wykazane jakie normy prawa materialnego (np. Warunków technicznych) z uwagi na planowaną inwestycję nakładają na tę potencjalną zabudowę ograniczenia w zagospodarowaniu terenu przyszłej inwestycji lub w jej zabudowie. Czyli należy przywołać przepisy prawa, które takie ograniczenia w stosunku do potencjalnej zabudowy działki należącej do Spółki ustanawiają z uwagi na odbudowę oficyny. Spółka takich przepisów nie przywołała zatem nie wykazała istnienia nawet potencjalnego interesu prawnego.
Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji § 13 ust. 1 pkt 2, § 57 ust. 1, § 40 ust. 1-2 oraz § 60 ust. 1-3 RWT w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Pr.Bud. i art. 28 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. W istocie skarżąca nie wykazała, że z przepisów tych wynikają dla niej ograniczenia w przyszłej zabudowie z uwagi na budowę oficyny. Jak już wyżej wskazano zacienieniu budynkiem oficyny podlegać będzie wyłącznie skrajny narożnik działki Spółki i to na czas około 10 minut. Zatem nie można twierdzić, że nie zostanie spełniony minimalny okres nasłonecznienia potencjalnego budynku Spółki, z zastrzeżeniem, że powstałby w bezpośredniej granicy i nie odnosił się do niego wymóg zachowania 4 m odstępu ściany z oknami od granicy działki. Zacienienie, które rzeczywiście występuje na działce Spółki jest efektem zacienienia powodowanego przez istniejące już budynki Willi na działce nr [...] przy [...] oraz przez budynek WM [...]. Wynika to jednoznacznie z analizy zacienienia z listopada 2022 r., jak i z samego projektu budowlanego.
Wymóg zapewnienia odległości pomiędzy projektowaną oficyną a działką Spółki nr [...], o której mowa w § 13 warunków technicznych celem zachowania oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest zachowany albowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji znajdujące się 16 m od granicy działki Spółki pomieszczenia w budynku projektowanej oficyny nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o jakich mowa w § 4 i 5 warunków technicznych. Zaprojektowanie tam toalety, hallu (korytarza, przedpokoju, klatki schodowej), pomieszczenia gospodarczego i garderoby nie można zakwalifikować jako pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Tym samym od strony działki nr [...] brak jest w projektowanej oficynie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi czy pomieszczeń mieszkalnych co stanowi o wykluczeniu możliwości zastosowania przepisów § 13 ust. 1, § 57 ust. 1 i § 60 warunków technicznych. Wykluczyć zatem należy, że działka Spółki dozna w tym zakresie ograniczeń w zagospodarowaniu czy zabudowie.
Odnośnie do nieskuteczności zarzutu nieprzedstawienia analizy nasłonecznienia dla obu dni równonocy jesiennej i wiosennej była już wcześniej mowa i powtarzanie tej argumentacji jest niecelowe.
Istnienia interesu prawnego Spółki uzasadniającego przyznanie jej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie można wyprowadzić wprost z zapisów obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 listopada 2014 r. nr XCIV/2411/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Jazdowa – część zachodnia). Przeznaczenie w planie terenu inwestycji (zabudowy oficyną) oznaczonego jako A11.U pod podstawowe przeznaczenie usługi nie oznacza, że oficyna jako budynek o przeznaczeniu mieszkalnym ogranicza prawa skarżącej Spółki w zakresie zagospodarowania jej działki pod zabudowę usługową z uwagi na konieczność zachowania wymogów z § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1 – 2, § 326 ust. 1-5 warunków technicznych (wymogi odległości pomiędzy budynkami i ich odpowiedniego wyciszenia z uwagi na emitowane z nich hałasy i drgania). Plan miejscowy przewiduje, że przeznaczenie podstawowe (§ 2 pkt 16 planu) to takie przeznaczenie terenu lub działki budowlanej ustalone w planie pod funkcje, których udział w zagospodarowaniu lub powierzchni użytkowej obiektów budowlanych jest przeważający i wynosi ponad 50%, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej. Wobec tego przeznaczenie działki inwestora jako mieszkaniowe było dopuszczalne jako przeznaczenie dodatkowe, które nie było przeznaczeniem przeważającym. Z tego jednak nie wynika dla skarżącej ograniczenie w zabudowie jej nieruchomości bowiem pomimo występowania zabudowy mieszkalnej może ona nadal zagospodarować swoją działkę pod przeważającą funkcję na tym terenie, czyli usługi. Oczywiście na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany bada zgodność inwestycji z postanowieniami planu miejscowego i od tego uzależniona jest jego zgoda na budowę, to w okolicznościach niniejszej sprawy powstanie obok siebie budynku mieszkalnego i usługowego z uwagi na zapisy planu było dopuszczalne i zgodne z planem. Tak więc również powstanie budynku wybitnie usługowego obok mieszkaniowego będzie prawidłowe albowiem takie rozwiązanie dopuszcza plan formułując taką a nie inną definicję podstawowego przeznaczenia. Brak wymienienia dopuszczonych funkcji jako przeznaczenia uzupełniającego pozwala przyjąć, że plan przewiduje każdą z funkcji przewidzianych w planie z zastrzeżeniem przypadku kiedy jest to wykluczone z uwagi na jakiś przepis szczególny.
Zdaniem NSA, planowana przez Spółkę zabudowa usługowa nie dozna ograniczeń z uwagi na normy hałasu i drgań z warunków technicznych w zestawieniu z sąsiadującą zabudową mieszkalną skoro to właśnie zabudowa usługowa jest podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Nieracjonalne byłoby gdyby plan miejscowy przewidujący przewagę funkcji usługowej wymagał ograniczenia tej funkcji z racji innych możliwych modeli zagospodarowania. Zatem z samego planu miejscowego nie można wywieść istnienia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie terenu działki Spółki.
Nie jest zasadny zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji § 323 ust. 2, § 324, § 325 ust. 1-2, 326 ust. 1-5 RWT w zw. z § 28 ust. 1 i art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 Pr.Bud. i art. 28 KPA, z którego miałyby wynikać ograniczenia w prawie Spółki do zagospodarowania jej działki na usługi. Zdaniem NSA, z samego planu nie wynikają ograniczenia w zabudowie Spółki. Plan miejscowy dopuszcza obie formy zagospodarowania usługową jako przeważającą i inną w tym przypadku mieszkaniową jako jej uzupełnienie. Nie może być zatem podstawą do formułowania ograniczeń w zabudowie świadczących o istnieniu interesu prawnego Spółki do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Czym innym jest przeznaczenie terenu a czym innym wymogi przepisów technicznych, które regulują zasady sytuowania danych obiektów. Plan dopuszcza zabudowę usługową i mieszkaniową a zatem nie wprowadza ograniczeń. Skoro istnieją wymogi odnoszące się do tych rodzajów zabudowy to z nich należy wywieść czy w danych okolicznościach mają one zastosowanie. Spółka nie wskazuje jednak czy planowany przez nią budynek usługowy będzie emitować hałasy i drgania a w związku z tym zastosowanie znajdzie np. § 324 warunków technicznych. Natomiast § 325 warunków technicznych odnosi się wyłącznie do rozwiązań zastosowanych w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej dla ich ochrony przed hałasem a zatem nie wpływa to na prawa i obowiązki innych podmiotów np. właścicieli sąsiednich działek.
Spółka formułuje w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 KPA w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 29 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2 pkt 1-2 MPZP, art. 6 KPA i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.Bud., który kwestionuje zgodność wydanego pozwolenia na budowę z przepisami prawa. Ocena tego rodzaju zarzutu wykracza poza granice niniejszej sprawy bowiem przedmiotem sprawy była tylko ocena czy słusznie Spółce odmówiono przyznania statusu strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Pozostałe kwestie odnośnie do legalności projektu budowlanego czy zagospodarowania terenu z prawem nie stanowiły przedmiotu kontroli albowiem okazało się, że Spółce nie przysługiwał status strony postępowania o pozwolenie na budowę.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują orzekanie o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy skarżącym a organem zatem podmiot występujący w roli procesowej uczestnika postępowania a nie będący skarżącym w I instancji ani na etapie skargi kasacyjnej nie może ubiegać się o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym za złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z tych powodów należało oddalić wniosek T. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 204 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a i art. 64 § 3 w zw. z art. 151 P.p.s.a.