II OSK 725/17

II OSK 725/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Jerzy Bortkiewicz
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1299/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-09-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 856
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 24 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1299/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr[...] , 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1299/16, oddalił skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr[...].
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] lutego 2016 r. Rada [...] - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.- dalej powoływana, jako: "u.s.g.") i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.) - podjęła uchwałę nr [...] w brzmieniu określonym w załączniku do przedmiotowej uchwały (zwaną dalej "Uchwałą", "Programem").
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r.- działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały[...] . W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia wskazał, że w świetle nowszego orzecznictwa sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przyjmowany przez radę gminy w formie uchwały ma charakter aktu prawa miejscowego. Podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowi art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Nieprawidłowe są wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w ww. programie.
Według Wojewody Rada [...] przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając w § 6 pkt 4 Programu oraz tiret drugim w Lp. 1 w kolumnie zadania w tabeli "Zadania realizowane przez poszczególne jednostki (...)" ww. uchwały - regulacje dotyczące sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających swoich właścicieli. Ustawa nakłada obowiązek określenia wymogu obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Zatem z unormowań zawartych w ustawie o ochronie zwierząt wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli.
Miasto [...] wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, art. 40 u.s.g., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom, którymi według definicji ustawowej są zwierzęta niemające właścicieli lub innej osoby, pod której opieką trwale by pozostawały i nie możliwe jest ustalenie tych podmiotów. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby. I tak wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom Rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.
Mając na względzie przytoczone przepisy ustawy o ochronie zwierząt, treść zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwały Nr [...] oraz zarzuty i argumenty zawarte w skardze, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, przychylając się w tej materii do stanowiska aktualnie prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała objęta kontrolowanym Rozstrzygnięciem nadzorczym jest aktem prawa miejscowego. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uchwała Rady [...] została podjęta z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Omawiana uchwała mogła zatem regulować szczegółowe zasady wynikające z wymienionego wyżej przepisu. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Następnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro zadaniem własnym gmin jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt) i zadanie to gminy realizują w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 - ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt), to opiekę tę gminy mogą zapewniać wyłącznie zwierzętom bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W zakres tej opieki wchodzą min. obowiązkowe zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Przedmiotową opieką, w tym zabiegami sterylizacji, kastracji, gminy nie mogą obejmować zwierząt mających właścicieli (innych opiekunów), tym samym gminy nie mogą też zapewniać właścicielom tych zwierząt dofinansowania kosztów ww. zabiegów. Unormowania odnoszące się do zwierząt domowych, które znajdują się w posiadaniu określonych osób nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt. Wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, które posiadają właściciela, nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez dyspozycję art. 11a ustawy ochrony zwierząt.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło miasto[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a w rezultacie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
A. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię — a to naruszenie w zw. z art. 151 P.p.s.a.:
(a) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej zwanej: "u.o.z." w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w zakresie pojęcia "zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania" w rozumieniu ww. przepisu nie mieści się zapobieganie bezdomności zwierząt,
(b) art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że finansowanie zabiegów polegających na sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli nie mieści się w zakresie pojęcia "zapobiegania bezdomności zwierząt",
(c) art. 11a ust. 2 u.o.z., a w szczególności pkt 4 tegoż ustępu, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie w nim, że koniecznym elementem "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie [...] w 2016 roku" ("Program") jest obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, wyklucza prawną możliwość wsparcia przez gminę (w szczególności poprzez dofinansowanie) fakultatywnego dokonywania takich zabiegów w stosunku do zwierząt mających właścicieli,
(d) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 1 u.o.z. przez ich wadliwą, zawężającą wykładnię skutkującą niedopuszczalnym ograniczeniem kompetencji Rady [...] do objęcia regulacją uchwalanego aktu prawa miejscowego - Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie [...] w 2016 roku — kwestii nie wyrażonych wyrost w katalogu z art. 11a ust. 2 u.o.z., ale dających się wyinterpretować także z innych przepisów tej ustawy, w tym w szczególności z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz wynikających z celu uchwalenia ww. Programu stosownie do przepisów u.o.z., oraz
(e) art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu zapisów ww. Programu zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym za sprzeczne z prawem, i w tej części za nieważne, a w rezultacie niezasadne oddalenie skargi.
Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych w pkt A. petitum zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło nadto:
B. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a to:
(a) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] na skutek nieustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, jak też zaniechanie przedstawienia samodzielnej argumentacji WSA i poprzestanie na powieleniu (na str. 10 uzasadnienia wyroku) argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym z jednoczesnym stwierdzeniem, że "Sąd w pełni podziela" stanowisko Wojewody[...] ,
(b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez
• przedstawienie w uzasadnieniu wyroku (w tzw. części prawnej uzasadnienia, na s. 8 i 9) polemiki sądu wojewódzkiego z rzekomymi twierdzeniami skarżącego odnośnie braku przymiotu aktu prawa miejscowego po stronie uchwały, której dotyczyło rozstrzygnięcie, gdy tymczasem twierdzenia te w ogóle nie były przez skarżącego formułowane w toku postępowania, oraz
• przedstawienie, przy wyłożeniu znaczenia oraz zakresu zastosowania art. 11 a ust. 1 u.o.z., konkluzji o charakterze tautologicznym (idem per idem), sprowadzających się do wywodu, że gmina nie może objąć opieką zwierząt mających właścicieli, gdyż unormowanie dotyczące takich zwierząt nie powinno być przedmiotem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, albowiem zwierzęta te nie są bezdomne,
- co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący został pozbawiony możliwości poznania przesłanek rozstrzygnięcia, prześledzenia rozumowania WSA oraz stwierdzenia, że WSA dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Skarżący formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., których wadliwa wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadniczy problem w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy, rada jest ograniczona tylko do ustanowienia zasad kastracji lub sterylizacji zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, czy też może ustanowić regulacje przewidujące kastrację lub sterylizację zwierząt zarówno bezdomnych, jak i takich, które posiadają właścicieli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, poprzez wadliwe odwołanie się do jej reguł, jak również poprzez niewłaściwe wykorzystanie poszczególnych jej dyrektyw. W konsekwencji błędnie przyjął, że z unormowań zawartych w ustawie o ochronie zwierząt wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu poprzez kastrację bądź sterylizację wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli. Przepis art. 11a ust. 2 i 4 u.o.z. przewiduje bowiem jedynie obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, dalej powoływana jako: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"), gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapobiegają bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt.
Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z. należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje:
1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. odławianie bezdomnych zwierząt;
4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. usypianie ślepych miotów;
7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowani tych środków. Koszt realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
Zaznaczyć trzeba, że art. 11a ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r. Ustawodawca znowelizował treść tego przepisu ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia szeregu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, jak również uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Podnieść przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, [w:] CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.).
Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, oprócz norm indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.
Analizując treść normatywną art. 11a ust. 2 u.o.z. należy mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego mają szczególną, konstytucyjnie umocowaną pozycję. Zgodnie z art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych. Stosownie do art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego i wykonuje wszystkie zadania samorządu nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a rozstrzygnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają szczególną, konstytucyjnie umocowaną pozycję, zapewniającą im samodzielność i niezależność przy realizacji powierzonych im zadań. Przejawia się ona przede wszystkim w powierzeniu gminom wyłączności w realizowaniu zadań własnych oraz zapewnieniu im samodzielności finansowej, czyli prawa do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej w ustawowo określonych granicach.
Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w gminach zawiera przykładowy katalog zadań mających na celu zapewnienie czystości i porządku na terenie gminy. Można zatem uznać, że gmina w ramach realizacji obowiązkowego zadania utrzymania czystości i porządku w gminach, powinna podjąć wszelkie działania przeciwdziałające bezdomności zwierząt. Istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt jest zorganizowanie dofinansowania przez gminy dobrowolnej sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli. Działania takie w pewnej perspektywie czasowej mogą spowodować zmniejszenie wysokości środków wydatkowanych przez gminę na zapobieganie bezdomności zwierząt. W żadnym jednak wypadku przeznaczenie tych środków nie może naruszać prawa własności, a korzystanie przez właściciela zwierzęcia z finansowanej przez gminę kastracji/sterylizacji musi być dowolne.
Za dopuszczalne należy, więc uznać zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji/sterylizacji psów i kotów posiadających właścicieli, albowiem zabiegi te prowadzą do zapobiegania bezdomności, a zapobieganie bezdomności zwierząt realizuje zadanie utrzymania porządku i czystości w gminie. Za dopuszczalnością takiego stanowiska, przemawia również brzmienie art. 27 ust. 1 u.o.z., który reguluje zasady dokonywania zabiegów na zwierzętach, stanowiąc, że zabiegi lekarsko-weterynaryjne na zwierzętach są dopuszczalne dla ratowania życia lub zdrowia oraz dla koniecznego ograniczenia populacji.
Dla prawidłowego odczytania norm prawnych wyrażonych w przepisach art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 1 i ust. 2 u.o.z. konieczne jest zatem równoległe posłużenie się, obok semantycznych reguł wykładni, także pozajęzykowymi dyrektywami interpretacyjnymi, a w szczególności regułami wykładni celowościowej i systemowej. Na gruncie systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni art. 11a ust. 1 in fine wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, które posiadają właściciela, jest dopuszczalne w świetle ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa nakazując gminom podejmowanie skutecznych działań prewencyjnych ukierunkowanych na ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt dopuszcza finansowanie kosztów realizacji programu przeciwdziałania bezdomności w stosunku do zwierząt mających właścicieli (lub innych opiekunów). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają też względy funkcjonalne. Istotnym elementem w zapobieganiu bezdomności zwierząt jest zorganizowanie całkowitego lub częściowego finansowania przez gminy dobrowolnej kastracji/sterylizacji zwierząt dla ich właścicieli, co w perspektywie czasowej spowoduje zmniejszenie wydatków na zapobieganie bezdomności zwierząt.
Zauważyć trzeba, że w takim właśnie kierunku poszedł ustawodawca nowelizując - ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. 2016, poz. 2102) - przepis art. 11a poprzez wprowadzenie ust. 3a w brzmieniu: "Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają". Przepis ten nie ma charakteru nowości normatywnej. Oczywiście zasadniczo każda zmiana powinna być uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną. Nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. II FPS 8/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 3, poz. 47; Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27). W ocenie składu orzekającego wprowadzona zmiana ma charakter porządkujący. Poprzez dodanie ust. 3a do art. 11a u.o.z. ustawodawca wyszedł naprzeciw potrzebom gmin w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt i ujednolicił stanowisko zawarte w niektórych gminnych programach opieki nad zwierzętami i przeciwdziałania bezdomności (często kwestionowane przez organy nadzoru), przecinając mogące się wyłaniać wątpliwości interpretacyjne na tle rozumienia zadań gmin co do szerokiego zakresu finansowania zabiegów kastracji lub sterylizacji psów i kotów w celu przeciwdziałania bezdomności.
Sąd Wojewódzki uznał, że z treści regulacji art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1 oraz art. 11a u.o.z. "bezspornie wynika, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom (...)" oraz, że za "opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli, czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby." Jednakże uwadze Sądu umknęło, że czynności z zakresu kastracji i sterylizacji zwierząt mających właścicieli lub opiekunów, finansowane przez [...] zgodnie z Programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie [...] w 2016 r. nie mieszczą się w zakresie semantycznym pojęcia "zapewniania opieki", lecz bezspornie stanowią działania z zakresu "zapobiegania bezdomności zwierząt.".
Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że określenie w Programie, iż Biuro Ochrony Środowiska Urzędu [...] realizuje zadania w zakresie ograniczania populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, m.in. finansując stosowne zabiegi, nie było przejawem ani wykładni rozszerzającej ustawowych przepisów kompetencyjnych, ani też nie oznaczało wyprowadzania kompetencji Rady [...] w drodze analogii. Kompetencja ta nie tylko daje się wyprowadzić z rationis legis uchwalenia u.o.z. jakim było m.in. umożliwienie gminom realizacji zadań własnych w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, ale wręcz wynika bezpośrednio z art. 11a ust. 1 u.o.z., który explicite odnosi się do konieczności określania zasad zapobiegania bezdomności zwierząt w obligatoryjnie uchwalanych przez gminy programach opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
W nawiązaniu do poczynionych rozważań trafnie argumentuje skarżący kasacyjnie, że zadania gmin z zakresu zapobiegania bezdomności zwierząt mają charakter prewencyjny, a jedyną ich formą przewidzianą w katalogu w art. 11a ust. 2 u.o.z., jest obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W razie zatem zakwestionowania możliwości zapobiegania przez gminy niekontrolowanej rozrodczości zwierząt przez umożliwienie powszechnej ich sterylizacji i kastracji, co miałoby miejsce w razie, gdyby — poprzestając na regułach wykładni językowej — katalog czynności z art. 11a ust. 2 i ust. 3 u.o.z. uznać za zamknięty, to wówczas ustawowy cel przewidziany w art. 11a ust. 1 u.o.z., jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt, nie mógłby zostać osiągnięty.
Natomiast nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] na skutek nieustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, jak też zaniechanie przez Sąd Wojewódzki przedstawienia samodzielnej argumentacji i poprzestanie na powieleniu argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd wydał wyrok na podstawie materiału aktowego. Nie można więc mówić o naruszeniu postanowień art. 133 P.p.s.a.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sformułowanie niepełnego uzasadnienia wyroku oraz poprzez sformułowanie niepełnych wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji publicznej oraz wskazań niewykonalnych z uwagi na sprzeczność ze stanem faktycznym sprawy. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Uzasadnienie przedmiotowego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.