II OSK 724/23

II OSK 724/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1535/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "I." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1535/22 w sprawie ze skargi "I." sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r., nr XV/347/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "I." sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1535/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi "I." sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "inwestor") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 4 lipca 2019 r., nr XV/347/2019 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "Rada") uchwaliła 4 lipca 2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy W.
W skardze do WSA w Warszawie inwestor zarzucił uchwale naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145), dalej: "k.c" oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały, w części, to jest w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolem 2.MW dla obszaru rejonu ulicy W., w odniesieniu do działki nr ew. [...]. Spółka wskazała, że działka stała się trawnikiem, obciążonym kosztami utrzymania oraz opłatami z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz m.st. Warszawy. Zdaniem skarżącej, Rada naruszyła interes prawny spółki, poprzez drastyczne wyeliminowanie możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wskazała, że działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego stanowiącego ingerencję w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego gruntu; art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt. 17 u.p.z.p. polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, które doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający plan, poprzez ustalenie w odniesieniu do działki nr ew. [...] terenu oznaczonego symbolem 2.MW, § 20 z uwzględnieniem § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 tegoż planu, to jest całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki; art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez gminę inwentaryzacji stanu istniejącego, zignorowanie istniejącej zabudowy, jej charakteru i dotychczasowego przeznaczenia istniejących budynków i wyłączenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki; art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 (dalej: "Studium") to jest przyjęcie wadliwego rozwiązania, które wyznaczyło w planie teren przestrzeni, na którym co do zasady wyłączono możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy; art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego pominięcie, to jest nieuwzględnienie przy uchwalaniu skarżonego planu, iż każdy właściciel nieruchomości/użytkownik wieczysty ma prawo do zagospodarowania terenu, a w szczególności do jego zabudowy. Z uwagi na powyższe, spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolem 2.MW dla obszaru rejonu ulicy W., w odniesieniu do działki nr ew. [...].
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ stwierdził, że plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w art. 17 u.p.z.p. i uzyskał wszystkie niezbędne, wymagane prawem, uzgodnienia formalne. Podkreślił ponadto, iż plan jest zgodny z ustaleniami Studium.
WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, że spółka wywodzi swój interes prawny z prawa użytkowania wieczystego działki położonej w Warszawie przy ul. K., o nr [...] w obrębie [...] (KW Nr [...]). Według ustaleń planu wskazana działka znajduje się na terenie 2 MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz inne usługi jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego). Sąd wojewódzki uznał, że spółka ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, zwłaszcza, że planowała budowę na tej działce galerii fotograficznej (z częścią gastronomiczną), lecz przed wejściem w życie planu nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgodnie z planem na tej działce zabudowa nie została dopuszczona. Sąd I instancji wskazał, że z części graficznej planu wynika, że na terenie 2.MW wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy otaczającą obszar już istniejącej na tym terenie zabudowy, co oznacza, że realizacja zabudowy poza tą linią nie jest dopuszczalna. Działka nr ew. [...] znajduje się poza tą linią. Z części graficznej planu wynika ponadto, że na działce nr ew. [...] wyznaczono w planie teren strefy zieleni, na części tej działki znajduje się stok skarpy (opisany w legendzie mapy jako element ochrony środowiska) oraz obszar osuwania się mas ziemnych (opisany w legendzie mapy jako jeden z obszarów szczególnych uwarunkowań i zagrożeń). Ponadto działka ta znajduje się w strefie bezpośredniej ochrony stoku Skarpy Warszawskiej (opisanej w legendzie mapy jako jeden z obszarów szczególnych uwarunkowań i zagrożeń). Dalej podniesiono, że z treści części tekstowej i graficznej planu wynika, że organ planistyczny na terenie 2.MW wziął pod uwagę istniejącą i powstałą przed wejściem w życie planu zabudowę na tym terenie i dopuścił ewentualne zainwestowanie tego terenu tylko w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy otaczających w zasadzie teren zabudowy już istniejącej. Pozostałą część tego terenu organ objął ochroną przed zabudową poprzez pozostawienie go poza liniami zabudowy oraz wyznaczenie tam strefy zieleni (poza istniejącym zainwestowaniem w postaci dróg dojazdowych).
Zdaniem Sądu I instancji pozostawienie działki nr [...] poza liniami zabudowy na terenie 2.MW i przeznaczenia tego terenu pod strefę zieleni zostało przez organ racjonalnie uzasadnione i nie naruszono w tym zakresie władztwa planistycznego gminy. Zaskarżona uchwała realizuje wytyczne wskazane w Studium dotyczące ochrony środowiska i ochrony krajobrazu kulturowego. Ustalono w nim zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo-ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej oraz zakaz grodzenia. Ponadto zaznaczono, że działka skarżącej spółki znajduje się na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych wskazanych na Rysunku Studium Nr 26 (wydruk Rysunku nr 26 - k. 264 akt sądowych). W Studium nałożono na organ obowiązek określenia w planie miejscowym zasad zagospodarowania obszarów bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku, w szczególności wyznaczenia terenów wyłączonych spod zabudowy (realizacja zabudowy na tym terenie stanowi zagrożenie dla Skarpy Warszawskiej, podlegającej ochronie i stanowi główny element kształtujący strukturę przestrzenną oraz krajobraz miasta).
Zdaniem Sądu wojewódzkiego dodatkowym argumentem przemawiającym za uniemożliwieniem wprowadzenia nowej zabudowy na terenie 2.MW poza liniami nieprzekraczalnej zabudowy był fakt, że obszar objęty planem uznany został w Studium za pomnik historii (KZ-PH) - Historyczny zespół miasta z Traktem Królewskim i Wilanowem i znajduje się w obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego (KZ-K), co potwierdza również rysunek nr 6 do opracowania ekofizjograficznego. Przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze ochrony dziedzictwa kulturowego wskazanym do rehabilitacji i podlega dużej presji inwestycyjnej na obszary cenne przyrodniczo. Zaznaczono, że organ planistyczny kierował się również Wytycznymi konserwatorskimi z 2007 r. sporządzonymi na potrzeby planu przez Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 5 lutego 2016 r., nr 72/2016 dotyczącym uzgodnienia projektu planu. Organ wykazał, analizując akty planowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie od 1982 r., że na terenie działki skarżącej nigdy nie była dopuszczona zabudowa. Zatem przeznaczenie tego terenu i dotychczasowy sposób jego wykorzystywania nie ulega zmianie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - WSA w Warszawie wskazał, że ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości przez spółkę, zostały ustanowione, ponieważ były konieczne ze względów ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury (art. 101 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), dalej: "p.o.ś.". Podniesiono, że gmina miała obowiązek uwzględnić zabudowę, która już legalnie powstała na terenie 2.MW przed wejściem w życie planu i objęto tę zabudowę nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, dopuszczając jej rozbudowę i przebudowę. Pozostała, niezainwestowana część terenu 2.MW, została przeznaczona pod strefę zieleni, bez możliwości jej zabudowy ze względu na ochronę terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i ochronę cennej przyrodniczo i krajobrazowo Skarpy Warszawskiej. Wyjaśniono, że skarżąca spółka nie uzyskała przed wejściem w życie planu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem organ nie miał obowiązku uwzględniania planowanej przez spółkę inwestycji w treści planu (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Na treść planu, zdaniem Sądu I instancji nie miało też wpływu, jakiego rodzaju inwestycję planuje spółka, czy jest to galeria sztuki czy inny budynek. Dlatego argumentacja skargi, że organ nie dopuścił do powstania ważnej instytucji kultury, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu wojewódzkiego nie jest zasadne naruszenie przez organ art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego i całkowite wyłączenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Wyłączenie to jest zgodne z art. 101 pkt 6 p.o.ś. oraz zapisami Studium w zakresie ochrony terenów osuwania się mas ziemnych. Przyjęte w planie rozwiązania zostały wprowadzone ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz wymagania ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także z uwagi na ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych i dóbr kultury współczesnej. Wskazano, że po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów znajdujących się w obszarze planu, w tym nieruchomości skarżącej, a także uwzględniając interes społeczny, a nie tylko interes jednego podmiotu, organ zdecydował o takim brzmieniu zapisów planu. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w tym zakresie.
Niezrozumiały zdaniem WSA w Warszawie jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez Gminę inwentaryzacji stanu istniejącego, zignorowanie istniejącej zabudowy, jej charakteru i dotychczasowego przeznaczenia istniejących budynków i wyłączenie możliwości zabudowy działki nr ew. [...]. Wyjaśniono, że plan sporządzono na mapie w skali 1:1000, zatem przepis ten nie został naruszony.
W kwestii naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że ochrona terenu działki skarżącej wynika przede wszystkim z zapisów Studium.
W odniesieniu do naruszenia art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. Sąd wojewódzki zaznaczył, że ustalenia planu mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności, w tym prawa do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości (w planie miejscowym gmina ma możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości), mając na uwadze nie tylko interesy właścicieli nieruchomości, lecz również interes publiczny wyrażający się w ochronie niektórych terenów cennych pod względem środowiskowym i kulturowym przed zabudową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "I." sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej: "u.s.g." poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie przez Sąd I instancji, iż skarga złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło w wyniku uchwalenia skarżonego planu do odebrania lub ograniczenia prawa spółki;
- art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, to jest w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do przekroczenia przez Radę granic władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, która to gmina może ustalać sposób wykonywania prawa własności. Sąd błędnie uznał tym samym za nieistotny fakt, iż skutkiem uchwalenia planu jest wyłączenie działki nr [...] z możliwości jakiejkolwiek zabudowy;
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (RP) poprzez jego błędną wykładnię, to jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, usankcjonowanie pogwałcenia ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały, którym to planem działka spółki znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 2.MW o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz z zachowaniem istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem § 5 pkt 2 lit. a, c, d, przez co Sąd wojewódzki błędnie uznał za nieistotny fakt, iż skutkiem uchwalenia planu jest wyłączenie tej działki z możliwości jakiejkolwiek zabudowy;
- art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ.
Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę skarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, którym to planem działka o nr [...] z obrębu [...], znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 2.MW, która to uchwała została podjęta z ciężkim naruszeniem prawa – tj. w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 planu. Żądanie spółki obejmuje część tekstową i graficzną skarżonej uchwały. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca spółka nie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z 1 marca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Przede wszystkim WSA w Warszawie nie stwierdził, że wskutek uchwalenia planu nie doszło do ograniczenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego inwestorowi do przedmiotowej działki. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1058/16, z 16 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 884/20) kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotowy plan jest art. 233 k.c. regulujący uprawnienia użytkownika wieczystego. Jednocześnie warunkiem wniesienia skargi jest jednoczesne naruszenie tego interesu prawnego, co zasadnie przyjął Sąd wojewódzki, wskazując, że spółka planowała zabudowę tej działki, ale nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym Sąd wojewódzki uznał, że prawo strony zostało ograniczone regulacjami planu, co skutkowało kontrolą zaskarżonego planu w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Warunek zatem wniesienia skargi w świetle zarzucanego art. 101 ust. 1 u.s.g. został spełniony, bowiem strona została pozbawiona możliwości zabudowy przedmiotu swego prawa. Sąd wojewódzki nie zakwestionował tego, że doszło do istotnego ograniczenia prawa skarżącej jako użytkownika wieczystego spornej działki poprzez zakaz wprowadzony tym planem. Przyjął jedynie, że normy planu zakazujące zabudowy na tej działce mieszczą się w granicach prawa, gdyż zostały podyktowane szczególnymi okolicznościami, tj. były konieczne ze względu na ochronę środowiska i ochronę dóbr kultury (str. 27 uzasadnienia). Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony środowiska i ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Dalej - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności prywatnego podmiotu, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Skarżąca formułując zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie wskazała konkretnego punktu tego ustępu, co czyni niemożliwym kontrolę instancyjną w tym zakresie. Ustęp 2 wymienia obligatoryjne elementy planu miejscowego, a rolą Sądu nie jest domyślanie się, jaki konkretnie wymóg odnoszący się do zawartości planu winien zostać skontrolowany kasacyjnie. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2001/12, z 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1665/17). Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że Sąd wojewódzki zignorował sytuację strony polegającą na skutku planu, jakim jest wyłączenie możliwości zabudowy. W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił jakimi przepisami oraz okolicznościami faktycznymi kierował się akceptując stanowisko Rady o konieczności wyłączenia działki spod zabudowy.
Gminie przysługuje prawo do kształtowania polityki przestrzennej, co realizuje m.in. poprzez uchwalanie planów miejscowych (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W tej sprawie potrzeby interesu publicznego okazały się nadrzędne nad interesem jednostkowym inwestora.
Jednocześnie nie mogły odnieść skutku okoliczności konsekwentnie wskazywane przez inwestora (poparte m. in. załącznikami do skargi), że dla przedmiotowej działki uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji o charakterze kulturalnym, zgody z zakresu prac geologicznych na tym terenie oraz decyzję o pozwoleniu na budowę na rzeczony obiekt, która z przyczyn leżących po stronie organu II instancji nie uzyskała przymiotu ostateczności przed wejściem w życie zaskarżonego planu.
Otóż należy rozróżnić dwa reżimy prawne w ramach kształtowania zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku planu wydawane są decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Plan miejscowy jest najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, gdyż obejmuje pełną sformalizowaną procedurę, w tym sprawdzenie wymogów z zakresu ochrony środowiska. Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. I tak w planie zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez m.in. uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom (art. 72 ust. 1 pkt 5a p.o.ś), a wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Takie opracowanie zostało sporządzone na potrzeby uchwalenia planu. Dalej - w toku procedury organ wykonawczy sporządza projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 51 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "o.o.ś."). Jest to sformalizowany dokument, który musi spełniać szereg warunków w warstwie treściowej oraz formalnej (art. 51 i nast. o.o.ś.). Charakter zatem procedury planistycznej prowadzi do wniosku, że informacje pozyskane na podstawie w/w dokumentów, a także wymaganych opinii (art. 17 pkt 6 a u.p.z.p.) i uzgodnień (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.) są daleko pełniejsze, niż uzyskane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i kompleksowo omawiają dane zagadnienie. Argumentacja zatem strony skarżącej, że w oparciu o inny reżim prawny z zakresu zagospodarowania przestrzeni strona była uprawniona do realizacji zabudowy na spornej działce – pozostaje bez znaczenia dla sprawy planu. Organ przygotowujący projekt planu i dysponując informacjami zawartymi w opracowaniu ekofizjograficznym oraz prognozie oddziaływania w skali całego obszaru planu dysponował daleko szerszą wiedzą, niż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Z drugiej strony inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie ten akt indywidualny odnosiłby skutek w zakresie kształtowania prawa strony przepisami planu miejscowego, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Generalnie uchwalenie planu miejscowego dla danego obszaru, którego ustalenia są odmienne od uwarunkowań wynikających z decyzji o warunkach zabudowy daje organowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, co wynika z przywołanego wcześniej art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jedynie, gdyby w oparciu o taką decyzję zostało wydane pozwolenie na budowę i uzyskało ono przymiot ostateczności, wówczas akt indywidualny uzyskuje pierwszeństwo przed ustaleniami planu i inwestor może realizować zamierzenie inwestycyjne w oparciu o wydane już pozwolenie na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie proces inwestycyjny nie zakończył się wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia natomiast czasookresu rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji leży poza zakresem niniejszego postępowania.
I właśnie kluczowe dla treści planu były opracowania z zakresu ochrony środowiska, poza szeroko omówionymi przez WSA w Warszawie zapisami studium, ustalające strefy wyłączone spod zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni ziemi. O tym stanowi § 11 ust. 1 pkt 4 planu w powiązaniu z załącznikiem graficznym do planu. Mianowicie sporna działka znajduje się w całości w strefie bezpośredniej ochrony Skarpy Warszawskiej, gdzie zakazuje się lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących. Już z tego tytułu, tj. położenia w strefie tej ochrony nie może podlegać ona jakiejkolwiek zabudowie. Stan faktyczny wynikający z eksperckich opracowań stanowił tytuł do wprowadzenia ograniczenia w użytkowaniu działki poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Obszary narażone na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych zostały wskazane na rysunku nr 26 do Studium. Działka skarżącej znajduje się w takim właśnie obszarze, co zasadnie zauważył Sąd I instancji. Porównanie obszaru wyznaczonego jako strefa bezpośredniej ochrony Skarpy z lokalizacją działki inwestora prowadzi do wniosku, że w całości jest ona objęta tą strefą i jak trafnie ocenił Sąd wojewódzki, z tego względu w całości została objęta zakazem zabudowy. Normę § 11 ust. 1 pkt 4 planu konsekwentnie wskazywała Rada jako podstawę ustanowionego ograniczenia w zabudowie, natomiast skarżąca marginalizując ten argument podawała, że kwestionuje ustaloną w planie nieprzekraczalną linię zabudowy. Z tego tytułu, podtrzymując przyjęte w planie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, podnosi przekroczenie władztwa planistycznego.
Analiza części mapowej planu potwierdza, że działka strony została wyłączona spod zabudowy i przeznaczona w większości pod strefę zieleni (poziome zielone paski na rysunku planu) w ramach strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (2.MW). Jednakże było to podyktowane położeniem tej działki w strefie obszaru osuwania się mas ziemnych oraz strefie bezpośredniej ochrony stoku Skarpy Warszawskiej, gdzie opracowania środowiskowe wyłączyły jakąkolwiek nową zabudowę. Ponadto działka jest usytuowana między drogą publiczną, tj. ul. K., a istniejącymi trzema budynkami. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przy opracowywaniu planu konieczne było uwzględnianie istniejącej już zabudowy mieszkaniowej i biurowej powstałej przed uchwaleniem planu, jednakże dopuszczono maksymalnie wąskie zainwestowanie na tym terenie ze względu na ograniczenia środowiskowe. Nieprzekraczalna bowiem linia zabudowy została poprowadzona w zasadzie po obrysach istniejących budynków. Z kolei regulacje planu dla jednostki 2.MW przewidują jedynie zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy jedynie w granicach tych nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz wyłączają możliwość nadbudowy istniejących budynków. Tak minimalny zakres możliwości zainwestowania w jednostce 2.MW jest w pełni usprawiedliwiony, stanowiąc wyważenie istniejącego już stanu zagospodarowania oraz ograniczeń wynikających z bliskości Skarpy Warszawskiej. Plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide wyroki NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Z tego względu cała jednostka planistyczna uzyskała przeznaczenie mieszkaniowe ze względu na zastany stan zainwestowania na jej części. Poprowadzona natomiast linia zabudowy po obrysach budynków miała na celu zagwarantowanie, że pozostały teren tej jednostki planistycznej nie zostanie zabudowany, w tym działka strony. Uzupełnieniem tej koncepcji jest wprowadzona w jednostce strefa zieleni jako optymalny sposób zagospodarowania terenu zagrożonego osuwaniem mas ziemnych w uzupełnieniu do istniejącej zabudowy oraz jako kontynuacja znajdującego się poniżej parku. Taki zabieg był dopuszczalny (vide wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2309/16) i tym samym nie było potrzeby wydzielenia tego terenu zieleni na inny cel, wyznaczenia linii rozgraniczającej, innego oznaczenia literowego oraz barwnego.
W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego dopuszczalne jest daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie. Niemniej nie jest ono nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalony zakaz zabudowy był konieczny dla ochrony takich wartości, jak m. in. ochrona środowiska (vide wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 463/22). Sąd wojewódzki dokonując oceny tego planu w granicach interesu prawnego skarżącego dokładnie omówił wszystkie okoliczności sprawy wynikające zarówno z koniecznych dokumentów sporządzanych na potrzeby tej procedury, jak i ze Studium, które sprowadzają się do wywiedzenia, że wykluczenie zabudowy było konieczne przede wszystkim ze względu na ochronę środowiska.
W konsekwencji jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (RP). Przy czym prawidłowo należało wskazać art. 233 k.c. w miejsce art. 140 k.c.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planowaniu uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni rozumiane jako cechy przestrzeni, które można określić w kategoriach ekonomicznych. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że zaproponowany w planie sposób zagospodarowania czyni działkę z punktu widzenia planów inwestorskich – bezużyteczną ekonomicznie. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por: wyrok NSA z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 478/16), co w niniejszej sprawie jest silnie widoczne. Jednak potrzeba zapewnienia ochrony dobru publicznemu, tj. unikatowemu w skali miasta rejonu, zdeterminowała treść planu kosztem interesu indywidualnego. Organ był związany w istocie ustaleniami środowiskowymi. Tym samym propozycję strony, aby obwarować możliwość zabudowy szeregiem technicznych wymogów, w świetle jednoznacznych wytycznych, należało uznać za niemożliwą do realizacji.
Z powyższych względów skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.