II OSK 723/13

II OSK 723/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
II SA/Lu 730/12 - Wyrok WSA w Lublinie z 2012-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 11, ust. 12, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. z siedzibą w J. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 730/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w J. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Lu 730/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. Sp. z o. o. w J. (dalej zwanej Spółką A) oraz B. Sp. z o.o. w J. (dalej zwanej Spółką B) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...], w przedmiocie trwałego wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych
i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Starosta Świdnicki stwierdził trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej przez Spółkę A oznaczonych w tej decyzji gruntów przeznaczonych pod zakładową stację paliw oraz budynek serwisowy, ustalając jednocześnie jednorazową należność z tytułu wyłączenia w wysokości 162.046,20 zł, pomniejszoną o wartość wyłączonego gruntu, tj. o 66.890,00 zł. Jednocześnie organ podwyższył ustaloną należność o 10%, tj. o kwotę 16.204,62 zł z powodu wyłączenia gruntu bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, co w sumie dało kwotę do zapłaty w wysokości 111.360,82 zł. Organ ustalił nadto opłatę roczną z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu w wysokości 10 % należności, tj. 16.204,62 zł., którą należy uiszczać co roku, przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedmiotowe grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej na podstawie decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lipca 2002 r., której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010r, a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 874/10. Dlatego organ uznał, że w tej sytuacji decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] lipca 2002r. nie powoduje żadnych skutków, traktowana jest jako niebyła i z tego względu zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) zasadnym było wszczęcie przedmiotowego postępowania i naliczenie stosownej należności i opłaty rocznej. Zauważył, że bezspornym w sprawie jest, że poprzez budowę zakładowej stacji paliw oraz zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na serwis traktorów doszło do trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Dodał, że okoliczność tą potwierdza wypis z rejestru gruntów, gdzie obecnie użytki przedmiotowej działki oznaczone są jako Bi – inne tereny zabudowane.
W odwołaniu od powyżej decyzji Spółka A i Spółka B podniosły, że organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania nie wskazał na jakiej podstawie ustalił powierzchnię gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej. Wskazały, że strona dokonując wyłączenia gruntów z produkcji rolnej działała w oparciu o wiążącą wówczas decyzję i nie może ponosić odpowiedzialności za stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej. Za konieczne w tej sytuacji uznały dokonanie przez organ oceny, czy zgodnym z zasadami państwa prawa jest obciążanie strony skutkami błędów organu. Zauważyły, że decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. wywołała szereg skutków w sferze prawa materialnego i wobec tego nie jest możliwe automatyczne przywrócenie stanu pierwotnego. Zdaniem Spółek, skoro do obowiązków związanych z wyłączeniem należy uiszczenie należności i opłat rocznych, które powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, to organ powinien uwzględnić przepisy art. 117 § 1 i 118 k.c. dotyczące przedawnienia roszczeń. Stwierdziły przy tym, że w niniejszej sprawie roszczenie stało się wymagalne z dniem 8 września 2003 r., będącym dniem rozpoczęcia budowy zakładowej stacji paliw.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną przez Spółki decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie oznacza, że grunt został wyłączony z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zauważył, że wyłączenie gruntów nastąpiło na podstawie decyzji, która dopiero później została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. Ocenił, że sytuacja ta nie jest równoznaczna z tą, w której dany podmiot dokonuje faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie występując o wydanie decyzji. Uznał więc, że wydanie decyzji w trybie art. 28 powołanej ustawy było nieprawidłowe, gdyż na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. "odżył" wniosek o wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, który po usunięciu jego braków, winien zostać przez organ I instancji rozpatrzony. Kolegium wskazało także, że wyłączenie powinno dotyczyć tylko takiej powierzchni gruntu przeznaczonego na cele nierolnicze, która faktycznie została wyłączona z produkcji rolniczej. Zauważyło, że organ I instancji stwierdzając wyłączenie powierzchni 0,49 ha nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że właśnie taka powierzchnia została wyłączona z produkcji rolniczej. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ ustalając wysokość przedmiotowych należności i opłat, zobowiązany był do przedstawienia w decyzji szczegółowego sposobu ich obliczenia (w formie stosownych działań matematycznych), czego nie uczynił.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka A oraz Spółka B zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w zw. z art. 117 § 1 i art. 118 k.c., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewystarczający, przejawiający się brakiem odniesienia do zarzutu nieuznania cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej, co skutkowało nieuwzględnieniem przedawnienia opłat rocznych. Podniosły, ze niniejsza sprawa na skutek wniesienia odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Oceniły, że Kolegium nie odniosło się w żadnej mierze do stanowiska strony dotyczącego przedawnienia, a winno to uczynić i w następstwie przyjęcia tego stanowiska ustalić datę, od której należy liczyć okres przedawnienia przedmiotowych należności oraz określić, które z nich i w jakim zakresie uległy przedawnieniu; ewentualnie organ odwoławczy winien był zawrzeć w decyzji odpowiednie wskazówki i wytyczne dla organu I instancji zobowiązując go jednocześnie do ustalenia tych okoliczności. Z tych też powodów Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja mimo w części błędnego uzasadnienia jest zgodna z prawem. Podał przy tym, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do istoty, a jednie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodał, że rozpoznając skargę na taką decyzję sąd administracyjny zobligowany jest do kontroli, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu I instancji faktycznie było dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem. W ocenie Sądu I instancji, kontrola ta nie może przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania, gdyż będzie to przedmiotem przyszłego rozstrzygnięcia organu I instancji, które przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas ponownego rozpatrzenia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego i wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodził się przede wszystkim z organem odwoławczym, że organ, stwierdzając na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trwałe wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu zobowiązany jest do dokładnego ustalenia powierzchni gruntu, który został z takiej produkcji wyłączony, czego jednak organ I instancji w kontrolowanej sprawie nie uczynił. Zauważył bowiem, że postępowanie w trybie wskazanego przepisu prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek podmiotu, w którym to podmiot ten zobowiązany jest podać wykaz powierzchni gruntów przeznaczonych pod określoną inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę. Uznał więc, że to na organie ciąży obowiązek ustalenia powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolniczej, tj. takiego na którym rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie. Podkreślił, że zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych może obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rzeczywiście prowadzona jest inna niż rolnicza działalność, tj. powierzchnię zajętą pod inwestycją i towarzyszącą jej niezbędną infrastrukturę. Podzielił przy tym ocenę Kolegium, że organ I instancji nie dokonał żadnych własnych ustaleń mających potwierdzać zakres gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej i oparł się wyłącznie o treść wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego działki Spółek, co uznano za niewystarczające. Sąd I instancji zauważył bowiem, że w rzeczywistości może się okazać, że w sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej w części większej lub mniejszej niż powierzchnia działki. Oceniono więc, że dane z rejestru gruntów, choć mogą być dowodem w sprawie, nie stanowią dowodu bezwzględnie wiążącego i nie mogą stanowić podstawy do automatycznego przyjęcia przez organy, że doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni tam wskazanej.
Za trafne Sąd I instancji uznał także stanowisko Kolegium, że organ nakładając na stronę obowiązek uiszczenia danej należności pieniężnej obowiązany jest do przedstawienia szczegółowego sposobu obliczenia jej wysokości. Przychylił się więc do oceny Kolegium, że organ I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji sposobu wyliczenia nałożonych na stronę należności i opłat rocznych, nie dokonał także jakiejkolwiek oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego wartości przedmiotowej działki. Skonstatował, że skoro organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego kontrolowanej sprawy, czym naruszył zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz dodatkowo art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie treści uzasadnienia decyzji, to rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odpowiada wymogom prawa.
Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska organu odwoławczego co do skutków stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 18 lipca 2002r. zezwalającej Spółce A na trwałe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego. Wywiódł bowiem, że dla oceny wagi stwierdzenia nieważności tej decyzji, obok brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, trzeba uwzględniać także skutki materialne jakie wywołuje decyzja unieważniająca. Dodał przy tym, że zgodnie z konstrukcją przyjętą w k.p.a., nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej. To zaś w ocenie Sądu I instancji pozwala na konstatację, że mimo faktu stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu już po dacie dokonania faktycznego wyłączenia - taką decyzją sprawca wyłączenia skutecznie nie dysponował już w dacie dokonania wyłączenia. Przyjął bowiem, że skutkiem stwierdzenia nieważności aktu jest istnienie tzw. fikcji prawnej, jakby akt taki nigdy nie został wydany (nie pozostawał w obrocie prawnym), a podmiot, który poniósł szkodę na skutek wydania nieważnej decyzji jest chroniony w ten sposób, że może żądać naprawienia szkody na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 417¹ § 2 k.c.). Zdaniem Sądu I instancji, za brakiem możliwości ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust. 1 i 2, a nie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego domaga się Kolegium, przemawia dodatkowo wykładnia art. 11 ust. 1 tej ustawy. Podał bowiem, że treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Sąd I instancji uznał jednak, że powyższe uchybienie nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro, z uwagi na wskazane powyżej braki postępowania, następstwem takiego uchylenia mogłoby być tylko ponowne wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd I instancji podzielił pogląd Spółek, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zauważył jednak, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie - zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu i nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Stwierdził zatem, że wobec nie dokonania przez organ I instancji niezbędnych ustaleń dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, zbędne było odnoszenie się przez organ odwoławczy do zarzutu przedawnienia należności i opłaty rocznej. Dodał, że na tym etapie sprawy również Sąd nie jest uprawniony do sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii, gdyż działania takie sprowadzałoby się bowiem do wejścia przez Sąd w kompetencje organów administracji publicznej, a tym samym stałoby w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka A i Spółka B, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 4 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 118 k.c. i art. 120 § 1 k.c., polegające na wadliwej kontroli działalności organu odwoławczego i nie uchyleniu decyzji tego organu mimo nie dokonania przez ten organ wykładni prawa materialnego w zakresie cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej oraz terminu ich przedawnienia, podczas gdy dokonanie takiej wykładni oraz odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do naruszeń podnoszonych przez Spółki w odwołaniu od decyzji organu I instancji stanowiło obowiązek organu;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, bez niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania oraz pominięcie zarzutów zawartych w skardze dotyczących cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej oraz terminu ich przedawnienia;
- art. 1 § 2 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji organu odwoławczego, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji skutków stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 18 lipca 2002 r.
Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że mimo podnoszenia w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu nie wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów ustalono powierzchnię gruntu faktycznie wyłączonego z produkcji rolnej oraz zarzutu nieuznania cywilnoprawnego charakteru należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i opłaty rocznej, organ odwoławczy odniósł się jedynie do pierwszego z nich. Oceniono, że tylko decyzja organu odwoławczego zawierająca także rozstrzygnięcie o cywilnoprawnym charakterze wskazanej należności i opłaty rocznej, a nadto ustalenie daty, od której należy liczyć okres przedawnienia oraz określenie, które z nich i w jakim okresie uległy przedawnieniu, może być uznana za prawidłową i odpowiadającą literze prawa. Zauważono, że mimo wskazywania w skardze na niekompletność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w tym zakresie, Sąd I instancji jedynie zdawkowo i niemerytorycznie odniósł się do tego zarzutu stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "... tak przedstawiony zarzut jest nietrafny". Dodano, że Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak na czym polega nietrafność tego zarzutu, lecz podobnie jak organ odwoławczy skupił się przede wszystkim na kwestii dotyczącej ustalenia powierzchni działki, która została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej. W tych okolicznościach oceniono, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli działalności organu odwoławczego. Wskazano przy tym, powołując konkretne orzeczenia sądowe, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym. Skonstatowano więc, że do tych świadczeń zastosowanie znajduje art. 117 § 1 i nast. k.c.
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że zaniechanie przez Sąd I instancji wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku swojego stanowiska odnośnie nietrafności, podniesionego w skardze, zarzutu w zakresie braku odniesienia się przez organ odwoławczy do cywilistycznego charakteru należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, uniemożliwia kontrolę instancyjną tego wyroku.
W ocenie Spółek, na uwzględnienie zasługuje również ostatni z podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Zauważono bowiem, że decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdy jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., do chwili stwierdzenia jej nieważności istnieje w obrocie prawnym, a co za tym idzie wywiera skutki prawne. Za nieuprawnione uznano więc stanowisko Sądu I instancji, że "za brakiem możliwości ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 i 2, a nie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego domaga się Kolegium, przemawia dodatkowo wykładnia art. 11 ust. 1 tej ustawy". Podkreślono, że faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej gruntu miało miejsce na podstawie decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 18 lipca 2002 r., która do czasu stwierdzenia jej nieważności istniała w obrocie prawnym, wywołała skutki prawne (należność związana z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej została uiszczona, podobnie jak były uiszczane opłaty roczne) i wiązała inne organy państwowe. Dodano, że działka Spółek w chwili faktycznego wyłączenia jej z produkcji rolnej była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. W tych okolicznościach uznano, że do stanu faktycznego niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co bezprzedmiotowym czyni rozważania Sądu I instancji dotyczące zastosowania w tej sprawie art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 4 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 118 k.c. i art. 120 § 1 k.c., jak również art. 1 § 2 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności organu odwoławczego oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niektórych zarzutów zawartych w skardze.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro zarzuty podniesione w skardze nie ograniczają Sądu I instancji w wykonywaniu funkcji kontrolnej, brak ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za konstatacją taką przemawia zresztą samo brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., w świetle którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przepisie tym wprowadzono obowiązek jedynie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze (które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), a nie obowiązek szczegółowego odnoszenia się do nich. Oczywiście Sąd w miarę możliwości powinien ustosunkować się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku zwłaszcza wtedy, gdy brak w tym zakresie mógłby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do prawidłowości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w danej sprawie. W orzecznictwie akcentuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014r., sygn. akt. II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, co niezasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji podał przyczyny z powodu których jako nietrafny ocenił zarzut skargi dotyczący nieuznania cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podniósł bowiem, że "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu i nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Stwierdził zatem, że wobec nie dokonania przez organ I instancji niezbędnych ustaleń dotyczących wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, zbędne było odnoszenie się przez organ odwoławczy do zarzutu przedawnienia należności i opłaty rocznej. Dodał, że na tym etapie sprawy również Sąd nie jest uprawniony do sposobu rozstrzygnięcia tej kwestii, gdyż działania takie sprowadzałoby się bowiem do wejścia przez Sąd w kompetencje organów administracji publicznej, a tym samym stałoby w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej". Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że argumenty skarżących kasacyjnie podnoszone na potwierdzenie cywilnoprawnego charakteru należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz terminu ich przedawnienia dotyczą przepisów prawa materialnego, których wykładnia na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej możliwa jest dopiero po wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego tej sprawy. Dopiero wówczas możliwe jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Tymczasem, będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny, jak i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo. Skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń.
Z tego też względu organ I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu odwoławczego co do wykładni prawa materialnego wyrażonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, sformułowałby oceny materialnoprawne, to mogłyby się one odnosić jedynie do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Dlatego też, oceny materialnoprawne wyrażone w decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wiążą organu I instancji.
Również Sąd I instancji rozpatrując sprawę, której przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., winien brać pod rozwagę powyższe okoliczności, a mając na uwadze zakres kontroli sądowej powinien zasadniczo ograniczyć się do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2013r., sygn. akt II OSK 231/12, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie kontrola Sądu I instancji w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. nie budzi zastrzeżeń skarżących kasacyjnie. Skoro zaś, na tym etapie postępowania, przedwczesne byłoby formułowanie ocen materialnoprawnych, będących przecież składnikiem subsumcji prawnej, za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 1, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 4 pkt 12 i pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 118 k.c. i art. 120 § 1 k.c., poprzez wadliwą kontrolę działalności organu odwoławczego i nie uchylenie decyzji tego organu mimo nie dokonania przez ten organ wykładni prawa materialnego w zakresie cywilnoprawnego charakteru należności i opłaty rocznej oraz terminu ich przedawnienia. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, dokonując oceny charakteru prawnego tej należności i opłat rocznych, winny mieć na względzie zmiany w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzone ustawą z dnia 8 marca 2013r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., poz. 503). Ponadto przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy też zwrócić uwagę na fakt zbycia w 2007 r, przedmiotowej nieruchomości przez spółkę A na rzecz spółki B.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela ponadto stanowiska skarżących kasacyjnie co do błędnej oceny przez Sąd I instancji skutków stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] lipca 2002r. Podkreślić przede wszystkim należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera żadnych przepisów regulujących wprost sytuację prawną adresata zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. W tych okolicznościach jedynym przepisem, który może znaleźć zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, czego zresztą skarżący kasacyjnie nie kwestionują. W świetle bowiem tego przepisu, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.