II OSK 1528/22

II OSK 1528/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2548/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 145 § 1 pkt 2, art. 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 30 § 4, art. 61 § 4, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85, art. 81a § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i 5,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 22 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2548/21 w sprawie ze skargi J.M. o A.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2021 r. nr 1252/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2548/21, oddalił skargi J.M. i A.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 8 października 2021 r. nr 1252/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 5 listopada 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) wpłynął wniosek A.S. o zbadanie, czy zakład produkcyjny pn. stolarnia działający pod adresem L. ul. [...], a usytuowany bezpośrednio na granicy działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] (...) spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy dnia 10 marca 2009 r. ustalono, że na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. usytuowany jest budynek warsztatowy stolarski o wymiarach, jak na załączonym do protokołu szkicu. Obiekt budowlany oznaczony na szkicu nr 1 wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 sierpnia 1973r. Nr GPN- 601/150/73, wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. - wybudowanego, jako budynek gospodarczy. Obiekty oznaczone na szkicu nr 2 zostały natomiast wybudowane według oświadczenia inwestora w 1975r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast obiekt nr 3 został wybudowany w 1993r., również bez pozwolenia na budowę, pomimo sporządzonej wcześniej dokumentacji na rozbudowę, niezatwierdzonej jednak przez właściwy organ. Podczas rozbudowy inwestor wyburzył wykazaną na szkicu ścianę pomiędzy obiektami 2 i 3. Wysokość obiektu w najwyższym punkcie wynosi 4,20m. W ścianie od strony zachodniej znajdują się dwa okna, od strony północnej również okna, natomiast od strony wschodniej okno oraz dwoje drzwi jednoskrzydłowych typu garażowego a drugie, jako wejściowe do garażu. W budynku znajdują się dwa świetliki w części oznaczonej nr 2 i dwa świetliki w części oznaczonej nr 3.
Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2009 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L., oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009 r.
PINB decyzją z 18 kwietnia 2011 r. nr 105/11 na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.) dalej: p.b. z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) dalej: p.b. oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. nakazał J.M. rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki nr ew. [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w L., oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez J.M. oraz A.S. WINB decyzją z 8 października 2021 r., nr 1252/2021 utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył art. 37 p.b. z 1974 r. i wyjaśnił, że z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta [...] tj. m.in. pismo z 6 maja 2010 r. wynika, że dla terenu obejmującego przedmiotową działkę w latach 1975-1993 nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 10 października 2001 r. (dalej: m.p.z.p.) działka o nr ew. [...], w obr. ew. nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem C-10 MN1. Dopuszcza się przy tym lokalizację usług podstawowych i nieuciążliwych wbudowanych w budynek mieszkalny. Plan wyklucza lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach. Mając na uwadze powyższe WINB uznał, że stwierdzić należy, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Organ II instancji na podstawie pisma Prezydenta Miasta L. z 16 września 2021 r. ustalił, że pewne obszary L. na okres perspektywiczny do dnia 1990 r. objęte były przepisami planistycznymi, ale z tego wystąpienia nie wynika, by przedmiotowa działka nr ew. [...] obręb [...] była nimi objęta. Obiekty oznaczone numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009 r. usytuowane są na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu zabudowę. Z tego względu organ I instancji słusznie uznał, że legalizacja jest niemożliwa, z uwagi na nie spełnienie dyspozycji wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. Wobec powyższego WINB orzeczenie nakazu rozbiórki uznał za zasadne.
Skargę na decyzję organu II instancji wniósł J.M. kwestionując jej zasadność i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji WINB i PINB, ewentualnie o ich uchylenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów.
Skargę na decyzję WINB wniosła także A.S. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W petitum skargi pełnomocnik skarżącej nie przedstawił zarzutów wobec decyzji natomiast w uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest od 2008 r. w sposób nieprawidłowy. W piśmie procesowym z 12 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi J.M., wskazując, że wszystkie podniesione przez niego argumenty są niezasadne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd I instancji odniósł się do skargi J.M. wskazując, że niesłusznie pełnomocnik skarżącego zauważa, że decyzje obu organów obarczone były wadą nieważności stypizowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako, że zostały skierowane do osoby nieżyjącej, tj. do J.K.. Ani zaskarżona decyzja, ani decyzja PINB nie zostały skierowane do J.K.. Osoba ta, jak wskazał Sąd, została wymieniona w obu decyzjach, jako osoba otrzymująca decyzję, a nie jej adresat. Fakt, że osoba, której wysyłana do wiadomości była decyzja nie żyje nie powoduje nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż taką przesłankę wyczerpuje wyłącznie skierowanie decyzji do nieżyjącego, a więc do osoby będącej zobowiązaną rozstrzygnięciem. Także zarzut nieuwzględnienia skutków materialno – prawnych następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Legionowie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], "co doprowadziło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną" był niezasadny. W orzecznictwie przyjmuje się że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, niemniej nic nie stoi na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Wywodzenie więc skutku nieważności decyzji PINB i MWINB z sądowego zniesienia współwłasności jest nieuprawnione, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący pozostał właścicielem nowopowstałej działki nr ew. [...]. Nie stanowi też o nieważność zaskarżonych decyzji podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że decyzje te nie uwzględniały skutków materialno - prawnych wynikających ze zmian ewidencyjnych nieruchomości przy ul. [...] w L., bowiem z nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę o nr ewidencyjnym [...], wyodrębniono dwie działki o nr [...] oraz [...], organy zaś wydały decyzję dotyczącą działki oznaczonej nr [...], która nie występuje w obrocie prawnym, co doprowadziło do wydania decyzji niepodlegającej wykonaniu. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie istnieją żadne prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, a niewątpliwie istnieją możliwości techniczne wykonania nakazu rozbiórki. Fakt podziału geodezyjnego nieruchomości nr ew. [...] na 2 działki nr [...] i [...] nie stanowi więc ani niemożliwości prawnej, ani faktycznej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominiecie okoliczności, że w trakcie postępowania doszło do zmian w zakresie własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności Sąd podniósł, że skoro organy powadziły postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora J.M., to potencjalne pominięcie ustalonych przez sąd powszechny w 2020 r. nowych właścicieli nieruchomości nie miało wpływu na treść decyzji, kierowanej do tego inwestora. Skutki sądowego zniesienia współwłasności następują bowiem dopiero z chwilą uprawomocnienia się postanowienia działowego, a to nie miało miejsca w dacie orzekania przez organ I instancji. Ponadto, aby sąd administracyjny mógł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. uchylić decyzję z przesłanki wznowieniowej, to skarga powinna być wniesiona przez podmiot, który twierdzi, że został pominięty w postępowaniu administracyjnym, a nie przez podmiot, który w tym postępowaniu w pełni uczestniczył. Niezrozumiały dla Sądu jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż w budynkach podlegających ewentualnej rozbiórce jest stale prowadzona działalność gospodarcza przez K.O., który nie został wezwany do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Sąd I instancji wyjaśnił, że K.O. nie był i nie powinien być stroną postępowania administracyjnego, gdyż posiadacz zależny części składowej gruntu w rozumieniu art. 48 Kodeksu Cywilnego nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naruszenie ww. przepisu nie nastąpiło również poprzez pominięcie okoliczności, iż osobą bezpośrednio zainteresowaną rozstrzygnięciem w sprawy E.O., gdyż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Sąd odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 30 § 4, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. przez zaniechania zawiadomienia oraz wezwania do udziału w sprawie spadkobierców po zmarłej J.K. podnosząc, że takie potencjalne naruszenie może stanowić podstawę do potencjalnej próby wznowienia postępowania przez spadkobierców J.K., nie zaś inne osoby. Sad I instancji wyjaśnił, że PINB i WINB nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie możliwości legalizacji budynków posadowionych na nieruchomości przy ul. [...] w L. Przedmiotowa okoliczność była bowiem przedmiotem postępowania dowodowego przed organami obu instancji oraz dokonanych ustaleń i została szczegółowo omówiona i wyjaśniona. Jakkolwiek w realiach omawianej sprawy na działce nr ew. [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, tak przedmiotowa część zakładu stolarskiego dobudowana została do wolnostojącego budynku zlokalizowanego w granicy z działką A.S. Plan wyklucza również lokalizowanie budynków usługowych na wydzielonych działkach, wobec powyższego organy zobligowane były do wydania nakazu rozbiórki, gdyż legalizacja obiektów nie była możliwa. Reasumując Sąd uznał za niezasadny zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. uznając rozważania poczynione przez WINB w zaskarżonej decyzji za prawidłowe, jak i za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 40 .b. przez zaniechanie podjęcia przez organy czynności związanych z nałożeniem na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie do inwestycji do stanu zgodnego z prawem – Sąd podniósł, że p.b. 1974 r. nie przewidywało tak rozbudowanej, jak obecnie, możliwości legalizacji. Jeżeli obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub były wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegały przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń.
WSA w Warszawie odniósł się także do zarzutów przedstawionych w skardze A.S. wskazując, że dotyczą one naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. i sprowadzają się wyłącznie do tego że WINB (i PINB) ograniczył się do badania legalności części obiektu budowlanego (oznaczanych nr 2 i 3), a zaniechał badania legalności obiektu nr 1. Sąd wojewódzki wskazał w tym zakresie, że zawiadomieniem z 10 kwietnia 2009 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu na wniosek A.S. postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie w latach 1975-1993 na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L., oznaczonych numerami 2 i 3 na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z 10 marca 2009 r. Obiekt nr 1 wyłączony został do odrębnego postępowania o nr BNB-7355/9/09. Obiekt nr 1 był przedmiotem kontroli organów, choć w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Jak wynika z akt sprawy, PINB decyzją nr 235/16 z 27 września 2016 r., umorzył postępowanie w w/w sprawie, a MWINB utrzymał ją w mocy decyzją nr 913/2017 z 7 czerwca 2017r., zaś WSA w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1866/17 oddalił skargę A.S. decyzję MWINB nr 913/2017. Dalej NSA wyrokiem z 4 marca 2020r., sygn. akt II OSK 3411/18, oddalił skargę kasacyjne A.S>. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że budynek gospodarczy, przystosowany później na stolarnię, na ówczesnej działce nr ewid. [...] wybudowany został na podstawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego, udzielonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 10 sierpnia 1973 r. Tym samym organ I instancji prawidłowo rozdzielił postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej na postępowanie 1 - zmierzające do zbadania legalności 2 obiektów (nr 2 i 3) oraz postępowanie 2 - w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania dotyczącym tzw. "obiektu nr 1, który powstał legalnie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła nieważność decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, tj. do Józefy Kozarzewskiej, co doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła nieważność decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB poprzez brak uwzględniania skutków materialno - prawnych następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Legionowie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co doprowadziło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną a tym samym wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,
3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez oddalenie skargi przez Sąd, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła nieważność decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB poprzez brak uwzględniania skutków materialno - prawnych wynikających ze zmian ewidencyjnych nieruchomości przy ul. [...] w L., bowiem z nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę o nr ew. [...], wyodrębniono dwie działki o nr [...] oraz [...], organy zaś wydały decyzję dotyczącą działki oznaczonej nr [...], która nie występuje w obrocie prawnym, co doprowadziło do wydania decyzji niepodlegającej wykonaniu a tym samym wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji gdy w trakcie trwania postępowania doszło do zmian w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Legionowie w sprawie prowadzonej pod sygn. akt [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której pozostali właściciele nieruchomości bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji gdy na terenie nieruchomości stanowiącej przedmiot wydanej decyzji oraz w budynkach podlegających ewentualnej rozbiórce jest stale prowadzona działalność gospodarcza przez K.O., który nie został wezwany do udziału w postępowaniu w charakterze strony, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której K.O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
6) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji gdy osobą bezpośrednio zainteresowaną rozstrzygnięciem w sprawie jest E.O., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej znajdującej się przy ul. [...] - bezpośrednio graniczącej z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji, w której E.O., jako osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
7) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 30 § 4, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w sytuacji gdy organy zaniechały zawiadomienia oraz wezwania do udziału w sprawie spadkobierców po zmarłej J.K. — stronie postępowania, która zmarła w czasie trwania postępowania,
8) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85, art. 81a § 1 k.p.a.: a) poprzez oddalenie skargi wynikające z błędnego uznania Sądu I instancji, że organy obu instancji w sposób przekonujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz podjęły wszelkie czynności do dokładnego i bezsprzecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało brakiem prawidłowego ustalenia zakresu stron i uczestników postępowania oraz stanu własnościowego i ewidencyjnego nieruchomości objętej wnioskiem, b) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych sprawy w zakresie możliwości legalizacji budynków posadowionych na nieruchomości przy ul. [...] w L., podczas gdy przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, c) poprzez oddalenie skargi wynikające z braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i błędnych ustaleń faktycznych polegających na pomięciu okoliczności, iż wobec J.M. zostały wydane dokumenty dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości obiektami gospodarczymi, a budowa została przeprowadzona zgodnie z warunkami postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z 9 maja 1973 r., decyzji o zezwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wg projektu indywidualnego, decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaną 10 sierpnia 1973 r. oraz decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości wraz z przewidzianymi tam warunkami,
9) art. 145 par. 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego J.M. w sytuacji, kiedy Sąd I instancji nie rozpoznał w sposób należyty zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, według norm przypisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi na rozprawie.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej. Skierowania decyzji do określonego podmiotu nie można utożsamiać z doręczeniem decyzji. Przepisy k.p.a. rozróżniają pojęcie "skierowanie decyzji" (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) od pojęcia doręczenia decyzji (art. 109 § 1 i § 2 k.p.a.), w tym pod względem znaczenia i skutków prawnych, jakie wywołują. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10 - publik. CBOSA). Przesłankę nieważności stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. nieprawidłowe określenie adresata rozstrzygnięcia, a więc ustalenie w decyzji administracyjnej praw lub obowiązków podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć należy, iż oznaczenie stron postępowania, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., dotyczy adresata decyzji, czyli tej strony postępowania, której sytuacja prawna została regulowana decyzją administracyjną. Organ nie ma obowiązku oznaczenia w decyzji wszystkich podmiotów, które brały udział w konkretnym postępowaniu. Wydawane w toku postępowania orzeczenia są tym podmiotom doręczane (art. 109 § 1 k.p.a.), aby mogły skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie rozróżniać pojęcia "skierowanie decyzji" od doręczenia decyzji. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, próba doręczenia decyzji osobie nieżyjącej, nie stanowiła określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji, skutkującej stwierdzeniem nieważności tych decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Nie można również zgodzić się z kolejnym zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak uwzględniania skutków materialno-prawnych następstwa prawnego w zakresie prawa własności nieruchomości w związku ze zniesieniem współwłasności nieruchomości, co doprowadziło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną. Należy zauważyć, że skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie opiera się na wyprowadzeniu takiego naruszenia przepisu prawa materialnego, z którego unormowania nie wynika umocowanie do nadania uprawnienia lub jego cofnięcia. Artykuł 28 k.p.a. reguluje materialnoprawną przesłankę przyznania jednostce statusu strony w postępowaniu przez odesłanie do takich wartości jak interes prawny oraz obowiązek prawny. Przyznanie jednostce interesu prawnego następuje z mocy normy prawnej przepisu prawa materialnego, która daje podstawę do wyprowadzenia, w wyniku jej autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub cofnięcia uprawnienia. Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć sytuację, w której następuje określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W niniejszej sprawie normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania był art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stąd też skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do inwestora, a nie do aktualnego współwłaściciela nieruchomości, nie może stanowić podstawy do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak uwzględniania skutków materialno-prawnych wynikających ze zmian ewidencyjnych nieruchomości, bowiem z nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę o nr ew. [...], wyodrębniono dwie działki o nr [...] oraz [...], organy zaś wydały decyzję dotyczącą działki oznaczonej nr [...], która nie występuje w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. w wyroku NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 951/21). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej - patrz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 504/21.
Odnosząc powyższe do uzasadnienia ocenianego zarzutu, niewykonalność w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Z takim przypadkiem w odniesieniu do ocenianej decyzji nie mamy do czynienia. Skarżący powołuje się bowiem na okoliczność nieprecyzyjnego oznaczenia obowiązku poprzez wadliwe wskazanie numeru działki, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji organu powiatowego w sytuacji gdy obowiązek dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, stąd nieprecyzyjne wskazanie numeru działki, wbrew twierdzeniom skarżącego nie powoduje niewykonalności nałożonego obowiązku. Zatem zarzuty podnoszone w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W zakresie dotyczącym naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zmiany właściciela nieruchomości, nieuwzględnienia osoby prowadzącej w budynku działalność gospodarczą oraz nieuwzględnienie właścicielki nieruchomości sąsiedniej oraz spadkobierców po zmarłej J.K., jako stron postępowania, należy stwierdzić, że uchybienie procesowe polegające na tym, że strona postępowania administracyjnego bez własnej nie brała udziału w postępowaniu stanowi jedną z przyczyn uwzględnienia skargi określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Jednakże na naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko podmiot, który twierdzi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto, sąd administracyjny z urzędu nie ma podstaw do przyjęcia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17). Jest to konsekwencja unormowania art. 147 k.p.a. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w treści art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13).
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84, art. 85, art. 81a § 1 k.p.a. organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne nie naruszając zasad postępowania wynikających z powołanych przepisów, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd ocena tego postępowania dokonana przez Sąd wojewódzki była prawidłowa i zasługuje na akceptacje.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazano, jaki środek winien zastosować sąd uznając, że organy dopuściły się określonych w tym przepisie uchybień proceduralnych. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania zasadności naruszenia innych konkretnych przepisów, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Powołanie w zarzucie skargi jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. uznać należy za wysoce niewystarczające dla wykazania nieprawidłowości zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.