II OSK 722/12

II OSK 722/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1061/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-11-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Dnia 31 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1061/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytku nieruchomego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1061/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na dokonanie podziału zabytku nieruchomego.
Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2008 r. zwróciła się do Kierownika Delegatury w Lesznie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu o wydanie pozwolenia, według przedłożonego projektu, na podział działki nr [...] w G., gm. P., która jest tożsama z obszarem zabytkowego założenia pałacowo-parkowo-folwarcznego. Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. Spółka zmieniła treść wniosku o podział nieruchomości. Nowa koncepcja przewidywała wydzielenie z działki nr [...] trzech działek wyodrębniających: zespół pałacowo-parkowy na działce nr [...], budynek bramny z północną częścią parku na działce nr [...] oraz zespół dawnego folwarku na działce nr [...]. Uzasadnieniem wniosku było planowane wydzierżawienie części pałacowo-parkowej, a także funkcjonalne wydzielenie części administracyjnej – na działce nr [...] (budynek bramny z północną częścią parku) oraz części produkcyjno-hodowlanej – na działce nr [...] (zespół dawnego folwarku). We wniosku wskazano, że pozwolenie na planowany podział pozwoli na wydzierżawienie części pałacowej, a tym samym zapobiegnie niszczeniu cennego budynku, a w rezultacie doprowadzi do renowacji wnętrz i przywrócenia dawnej świetności obiektowi.
Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 i art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 875 ze zm.) w związku z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104, art. 107 § 4 i 5 k.p.a. odmówił udzielenia pozwolenia na podział działki nr [...] w G., gm. P., na której położone są: dawny zamek (tj. budynek bramny), pałac, zabudowania gospodarcze oraz park, wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] maja 1968 r. Organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zagrożeniem dla integralności zabytkowego założenia, a w szczególności niekorzystnego wyłączenia z części reprezentacyjnej budynku bramnego, wobec braku możliwości prawnego zagwarantowania nierozdzielności obszaru zabytkowego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w G. Ponadto stwierdził, że potrzeby strony (przekazanie w dzierżawę pałacu i parku) mogą być osiągnięte bez podziału przedmiotowej nieruchomości, a zatem ze stanowiska konserwatorskiego jej podział jest nieuzasadniony.
Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. będąca właścicielem nieruchomości wniosła odwołanie.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1184/09 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. Sąd uznał, że organ II instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zarzutów odwołania, bowiem nie wyjaśnił dlaczego zaproponowany podział nieruchomości wpłynie na niezachowanie integralności zabytku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że pismem z dnia 7 lipca 2010 r. wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z prośbą o wydanie opinii specjalistycznej w przedmiotowej sprawie. W przesłanej opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków OT Poznań z dnia 20 września 2010 r., sporządzonej po przeprowadzeniu oględzin zabytku w dniu 17 sierpnia 2010 r., we wnioskach podkreślono, że proponowany podział działki m.in. w sposób trwały naruszy historyczne relacje przestrzenne zespołu; zatrze znaczenie i symbolikę wieży jako warownej pierwszej siedziby pańskiej (budynek bramny, tzw. dawny zamek); zniekształci dziedziniec reprezentacyjny, który jest istotnym i trwałym elementem założenia; poprowadzenie linii podziału geodezyjnego po linii siecznej tego dziedzińca (...) zaburzy relacje przestrzenne, artystyczne i historyczne pomiędzy obiektami; wieża bramna jest od wieków nieodłącznym elementem ww. dziedzińca dworskiego (...) i nie może być od niego oddzielona; podzielenie zespołu na trzy działki będące we władaniu różnych użytkowników (lub właścicieli) naruszy także ważne powiązania widokowe; doprowadzi do oddzielenia parku znajdującego się w części północno-wschodniej założenia od pozostałej części parkowej oraz zniszczy harmonijny związek między założeniem reprezentacyjnym, parkiem i założeniem folwarcznym, doprowadzając do trwałej dezintegracji zabytkowej przestrzeni. W piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. strona wniosła uwagi do sprawy stwierdzając, iż organy ochrony zabytków posiadają wystarczające instrumenty prawne pozwalające im na kontrolę zagospodarowania zabytków oraz prowadzenie nadzoru konserwatorskiego. Podkreślono, iż podział nieruchomości jest jedynie podziałem ewidencyjnym, który nie doprowadzi do zerwania powiązań historycznych zabytku z jego pozostałymi częściami, natomiast to czy zabytek zachowa swe walory jako całość będzie zależało do konserwatora zabytków i jego działań (wydawania stosownych pozwoleń), a nie od działań właścicieli poszczególnych części zabytku, bo bez zgody organu ochrony zabytków właściciele nie mogą podejmować żadnych inwestycji. Jednocześnie wbrew wcześniejszym deklaracjom [...] Sp. z o.o. oświadczyła, że wydzielenie części ewidencyjnych nieruchomości oraz jej odsprzedanie innemu podmiotowi na cele hotelarskie to w tej chwili jedyny sposób na uratowanie zabytku.
Minister wskazał, że w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] maja 1968 r. nr [...] orzekającej o wpisie zabytku do rejestru dawny zamek (obecnie magazyn), który należy utożsamiać z budynkiem bramnym, został zbudowany w k. XVI w. – przebudowany w 1848 r. łącznie z budową nowego pałacu oraz zabudowaniami gospodarczymi. Podkreślono, że budynki położone są w starym parku o założeniu regularnym. Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest założenie pałacowo-parkowo-folwarczne położone na działce nr [...], obręb G. i zajmuje powierzchnię 12.1693 ha.
Zdaniem Ministra, założenie pałacowo-parkowo-folwarczne w G. odpowiada definicji legalnej zabytku art. 3 pkt 1 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, jako nieruchomość stanowiąca historyczny zespół budowlany – powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko same obiekty budowlane położone na terenie założenia i ich wzajemne relacje przestrzenne, ale także układ kompozycyjny zespołu i parku oraz podział funkcjonalny tego założenia.
W ocenie Ministra, omawiany zabytek ma wyraźnie ukształtowany podział funkcjonalny na część reprezentacyjną, w skład której wchodzi: pałac, park i budynek bramny oraz część gospodarczą w postaci dawnego folwarku. Założenie w G. zostało wpisane do rejestru zabytków jako całość, a poszczególne elementy o odmiennych funkcjach i zróżnicowanym stopniu walorów artystycznych w równym stopniu kształtują wartość tego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego. Tym samym integralność tego zespołu w znacznym stopniu przesądza o jego wartości zabytkowej.
Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 tej ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przepisy prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmowa jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ na chronione wartości danego obszaru zabytkowego będzie miała konkretna inwestycja.
Minister zaznaczył, że istotą przedmiotowej sprawy jest podział geodezyjny nieruchomości zabytkowej, prowadzący do wyznaczenia nowych granic ewidencyjnych, a w konsekwencji do utworzenia trzech niezależnych nieruchomości gruntowych w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Podział ten rozdziela założenie pałacowo-parkowo-folwarczne na trzy części, tj. na: działkę [...] z pałacem oraz parkiem, na terenie którego znajduje się domek ogrodnika – stanowiącą część reprezentacyjną założenia; działkę [...] z budynkiem bramnym i częścią parku, które kompozycyjnie, funkcjonalnie i stylistycznie przynależą do części reprezentacyjnej założenia; działkę [...] obejmującą teren historycznie ukształtowany jako folwark z częścią gospodarczą założenia. Według deklaracji zawartej we wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 29 maja 2008 r. działanie to miało na celu wydzierżawienie projektowanej działki nr [...], która miałaby stanowić część pałacowo-parkową. Wnioskodawca planowaną dzierżawę określił jako długoletnią, oczekując poprawy stanu utrzymania budynku pałacu, który obecnie nieużytkowany został zabezpieczony przez Spółkę przed zniszczeniem. W zarządzie właściciela zabytku miałaby pozostać działka [...] i [...], jako części użytkowane przez [...] Sp. z o.o. Jednakże w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. Spółka oświadcza, iż przewiduje sprzedaż projektowanej do wydzielenia działki nr [...] innemu podmiotowi na cele hotelarskie.
Zdaniem Ministra, planowany podział prowadzi do sytuacji, gdy różnymi częściami jednego zabytku będą niezależnie zarządzać dwa podmioty. W tym kontekście organ odwoławczy uznał, że wnioskowany podział działki nr [...] stanowi zagrożenie dla zachowania integralności zabytkowego założenia pałacowo-parkowo-folwarcznego w Golejewku bowiem za podziałem geodezyjnym idzie także rozdrobnienie struktury zarządu zabytkiem nieruchomym. Ponadto, nawet deklarowana we wniosku długoletnia dzierżawa niesie ze sobą realną możliwość chęci zbycia jednej z części zabytkowego założenia, tj. projektowanej działki nr [...], ponieważ obecny właściciel nieruchomości nie widzi celowości utrzymywania budynku pałacu na własne potrzeby, a przyszły dzierżawca inwestując i ponosząc wysokie koszty remontu pałacu może się stać jego faktycznym właścicielem. Okoliczność ta zdaje się być potwierdzona oświadczeniem strony z dnia 19 stycznia 2011 r.
Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy ochrony zabytków obu instancji, właśnie w sprzedaży oraz niekontrolowanym zagospodarowaniu tej części przedmiotowego założenia widzą działanie, które może utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, który uniemożliwi zachowanie zespołu pałacowo-parkowego w Golejewku w pełni jego walorów zabytkowych. Stanowisko tych organów wypływa z ustawowego obowiązku zawartego w treści przepisu art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na zadania związane z ochroną zabytków sprawowaną przez organy administracji publicznej, tj. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Zdaniem Ministra, takie właśnie zagrożenie występuje w omawianej sprawie. Dotychczas zespół pałacowo-parkowo-folwarczny w G. stanowi całość, pozostającą w rękach jednego użytkownika. Jest to sytuacja optymalna z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Przy wielości bowiem podmiotów posiadających tytuł prawny do zabytku trudne będzie stworzenie warunków do całościowego opracowywania programów prac konserwatorskich i remontowych dla przedmiotowego zespołu. W konsekwencji, jak pokazuje praktyka konserwatorska, różnice sposobu zagospodarowania i eksploatacji poszczególnych części założenia pałacowo-parkowo-folwarcznego w G. będą skutkować dezintegracją tego zespołu.
Stanowisko organów ochrony zabytków wobec najnowszej deklaracji strony sprzedaży wydzielonej nieruchomości, wynika wprost z czynności podejmowanych przez organy w toku prowadzonego postępowania przed pierwszą i drugą instancją. Organ odwoławczy podkreślił, że słuszny interes strony w tej sprawie, jedynie z pozoru jest zbieżny z interesem społecznym bowiem w imię zapewnienia utrzymania i remontu wnętrz w budynku pałacu (jedynie jeden z elementów całości zabytku) dąży się do rozbicia struktury przestrzenno-architektonicznej całego założenia, którego integralność stanowi jedną z zasadniczych wartości zabytkowych, będących podstawą wpisu do rejestru zabytków omawianego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w G. [...] Sp. z o.o. jako podmiot reprezentujący interes państwa winna dążyć do rozwiązań zapewniających możliwość wywiązania się z ustawowego obowiązku opieki właściciela nad zabytkiem, lecz nie kosztem obniżenia jego wartości (także rynkowej).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w G.
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. I SA/Wa 1061/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę [...] Sp. z o.o.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż organ zobowiązany był do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1184/09.
Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w powyższym wyroku. W uzasadnieniu swej decyzji Minister wskazał dlaczego nie wyraża zgody na zaproponowany przez wnioskodawcę podział działki nr [...]. Zastrzeżenia organu budzi przede wszystkim wydzielenie w ramach części reprezentacyjnej Zespołu dwóch nieruchomości, z których jedna (działka nr [...]) miałaby być przeznaczona na sprzedaż lub oddana w długoletnią dzierżawę osobie trzeciej na cele hotelarskie (pałac, większa część parku i domek ogrodnika), natomiast druga (działka nr [...] wraz z budynkiem bramnym i mniejszą częścią parku) miałaby wraz z częścią gospodarczą (działka nr [...]) służyć działalności [...] w celach administracyjnych i gospodarczych. Minister – powołując się na wnioski zawarte w sporządzonej na swe zlecenie opinii KOBiDZ z września 2010 r. – stwierdził, że skutkiem zaproponowanego podziału będzie zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, co spowoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem, ponieważ Spółka nie widzi możliwości utrzymywania budynku pałacu na własne potrzeby. Minister wskazał, że powodem odmowy wyrażenia zgody jest zagrożenie dla integralności zabytku wynikające z dążenia wnioskodawcy do sprzedaży jego części, co pociąga za sobą zagrożenie w niekontrolowanym zagospodarowaniu tej części przedmiotowego założenia. Zdaniem Ministra, takie działanie może utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym zabytkowym układzie przestrzenno-architektonicznym. Minister wskazał, że z punktu widzenia konserwatorskiego zagrożenie w przyszłości dla integralności całego zespołu (jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu zabytku do rejestru) prowadzi do takiej sytuacji, gdzie różnymi częściami zabytku będzie gospodarować kilku użytkowników z różnymi programami użytkowymi. Minister zwrócił też uwagę na to, że taka sytuacja utrudni kontrolę konserwatorską, ponieważ korzystanie z podzielonego zabytku prowadzić będzie do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji wyodrębnionych części zabytku, co spowoduje jego dezintegrację. Pozbawi to organy możliwości spójnego koordynowania prac remontowych budynków i prac pielęgnacyjnych zieleni. Trudne też będzie stworzenie warunków do całościowego opracowywania programów prac konserwatorskich i remontowych dla przedmiotowego Zespołu. Organ odwoławczy zaznaczył, że na takie działanie wnioskodawcy nie może być zgody, ponieważ do ustawowych obowiązków organów ochrony zabytków należy zapewnienie warunków, także i prawnych, umożliwiających trwałe zachowanie zabytków ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy).
Stanowisko organu ma swe odzwierciedlenie w opinii KOBiDZ, gdzie jej autorki wskazały na to, że zespół pałacowo-parkowo-folwarczny to przykład unikalnego zespołu architektonicznego, a zaproponowany podział spowoduje zatarcie historycznej i – jedynej tego typu w Wielkopolsce – zachowanej kompozycji przestrzennej, zatrze znaczenie i symbolikę wieży warownej, zniekształci dziedziniec reprezentacyjny.
Zdaniem Sądu Minister prawidłowo uznał, że Zespół Pałacowo-Parkowy w Golejewku stanowi zabytek, o którym mowa w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec tego, że jest to historyczny zespół budowlany ochronie konserwatorskiej poza obiektami budowlanymi i ich wzajemnymi relacjami przestrzennymi podlega także układ kompozycyjny zespołu i parku oraz podział funkcjonalny założenia na część reprezentacyjną (pałac, park i budynek bramny) oraz część gospodarczą (dawny folwark). Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu, co do tego, że o wartości zabytkowej przedmiotowego zespołu w znacznym stopniu przesądza integralność tego obiektu bowiem został on wpisany do rejestru zabytków jako całość, a poszczególne jego elementy o odmiennych funkcjach i zróżnicowanym stopniu walorów artystycznych w równym stopniu kształtują jego wartość.
W uzasadnieniu decyzji Minister – stosownie do wytycznych WSA w Warszawie – odniósł się do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić dowolności stanowisku Ministra, który twierdzi, że zamiar remontu jednego z elementów części zabytku nie może uzasadniać podziału, który stwarza warunki do naruszenia integralności całego zabytku poprzez rozbicie jego struktury przestrzenno-architektonicznej.
Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy. Z przepisu tego nie wynika jakimi przesłankami winien kierować się organ ochrony zabytków przy ocenie wniosku o wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego. Przepisów w tym zakresie nie zawierało obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych. (Dz.U. Nr 1150, poz. 1579). Ocena zasadności wniosku o wydanie pozwolenia na podział zabytku nieruchomego dokonywana jest zatem przez organ w ramach swobodnego uznania administracyjnego, gdzie organ rozpatruje sprawę w jej całokształcie faktyczno-prawnym. W tego rodzaju sprawie organ ochrony konserwatorskiej ocenia wniosek o wydanie pozwolenia, mając na uwadze, z jednej strony, treść wniosku strony o wydanie pozwolenia oraz wiedzę specjalną z zakresu ochrony zabytków, a z drugiej strony przepisy definiujące zabytek (art. 3 pkt 1 ustawy), o który w sprawie chodzi (art. 3 pkt 1, 2 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/–d/ i g/ ustawy) oraz przepisy nakładające na organ obowiązki z zakresu ochrony zabytków (np. art. 4 pkt 1–3 ustawy). W tej sytuacji prewencyjna rola organów ochrony konserwatorskiej przejawia się w udaremnieniu niewłaściwego korzystania z zabytku i w zapobieżeniu zagrożeniu mogącemu spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy), co konkretyzuje w sensie formalnym decyzja administracyjna odmawiająca udzielenia pozwolenia na podział zabytku nieruchomego (w ten sposób organ stwarza warunki prawne umożliwiające trwałe zachowanie zabytku – art. 4 pkt 1 ustawy).
Sąd podniósł, że [...] w G. nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym żadnego przeciwdowodu (np. prywatnej specjalistycznej ekspertyzy), z którego wynikałoby, że zaproponowany podział nie niesie zagrożeń dla wartości zabytkowych Zespołu Pałacowo-Parkowego w G. i nie wpłynie negatywnie na sposób korzystania z zabytku. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi dowolności w ustaleniach popartych opinią KOBiDZ jako jednostki organizacyjnej, fachowej w dziedzinie ochrony zabytków, do której zadań należy wydawanie ekspertyz na rzecz organów ochrony zabytków w tego typu sprawach (§ 3 ust. 2 pkt 1, 10 i 16 statutu KOBiDZ nadanego zarządzeniem Nr 39 MKiDN z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie nadania statutu KOBiDZ – Dz.Urz. MKiDN Nr 8, poz. 67 ze zm.), skoro opinia ta zawiera uzasadnienie, a wnioski w niej zawarte są spójne i logiczne.
Sąd nie podzielił argumentu skarżącej Spółki, że KOBiDZ podlegał w niniejszej sprawie wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. Uszło uwadze Spółki, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest w niniejszej sprawie organem odwoławczym. Nie jest więc jedną ze stron postępowania, którą wiąże z tym Ośrodkiem relacja nadrzędności służbowej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 4 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmową zgody na podział ewidencyjny zabytkowej nieruchomości organ administracji:
a) zapewnia warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie,
b) zapobiega zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zbytków,
c) udaremnia niszczenie zabytku,
podczas gdy sam podział nie może mieć żadnego wpływu na zachowanie wartości zabytku. Na zachowanie wartości zabytku może mieć wpływ na przykład planowany sposób jego modernizacji, czy zagospodarowania, ale w takim przypadku to od konserwatora zależy czy i jakie określi w swej decyzji warunki w tym zakresie oraz czy będzie je egzekwował,
2) art. 5 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie. Przepis ten nakazuje właścicielom i posiadaczom zabytku do utrzymania zabytku wraz z jego otoczeniem w jak najlepszym stanie oraz do korzystania z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Tym samym wbrew stanowisku WSA, podział ewidencyjny zabytkowej nieruchomości i ewentualne wydzierżawienie lub sprzedaż jej części, nie niesie zagrożenia niejednolitego sposobu gospodarowania wydzielonymi częściami zabytku, gdyż w wymienionym art. 5 ustawy ustanowienie zostały określone obowiązki w tym zakresie,
3) art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym artykułem organ może wydać zgodę na podział działki zabudowanej, ale z zastrzeżeniem warunków, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu tego zabytku. Przyznana organowi w tym artykule kompetencja do możliwości udzielenia zgody na podział przedmiotowej działki nie może się sprowadzać do niczym nie skrępowanej uznaniowości organu. W związku z tym, wobec nie wykazania w dostateczny sposób w przedmiotowej sprawie przez organy braku podstaw do odmowy udzielenia skarżącej zgody na podział przedmiotowej działki, powinny one takiej zgody udzielić zastrzegając określone warunki związane z ewentualnym sposobem zagospodarowania podzielonych działek. Doprowadziło to jednocześnie do naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w braku wyczerpującego uzasadnienia z jakich konkretnie powodów nadzór konserwatorski byłby utrudniony w przypadku podziału przedmiotowej działki.
Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 21 lutego 2012 r.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż w istocie stanowi polemikę z zaskarżonym rozstrzygnięciem Sądu I instancji i merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że [...] Sp. z o.o. jako właściciela zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego w G., nie stać na remont i utrzymanie tego obiektu. Również w przyszłości Spółka z całą pewnością nie będzie dysponować środkami pozwalającymi jej chociażby na utrzymanie części pałacowej zabytku w obecnym stanie. Stan techniczny tego obiektu wymaga natychmiastowego remontu a dla realizacji tego projektu, podział nieruchomości (działka nr [...]) staje się koniecznością. Jedynym rozwiązaniem pozwalającym uchronić zespół zabytkowy przed popadnięciem w ruinę, byłoby zdaniem skarżącej Spółki znalezienie inwestora, który byłby gotów ponieść koszty niezbędnych prac remontowo-budowlanych, do czego konieczne jest ewidencyjne wydzielenie działki.
Ponieważ organy ochrony zabytków konsekwentnie odmawiają udzielenia pozwolenia na dokonanie wnioskowanego podziału zabytkowej nieruchomości (działki nr ewid. [...] w ., to odpowiedzialność za popadanie w ruinę zabytkowego pałacu ponoszą te organy (czytaj: państwo).
Tak w skrócie przedstawia się stanowisko skarżącej, w oparciu o które zostały sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 4 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest trafny, ani przez jego błędną wykładnię, ani też niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Trudno bowiem przyjąć, tak jak przedstawia się w skardze kasacyjnej, że organy ochrony zabytków odmawiając skarżącej udzielenia pozwolenia na dokonanie wnioskowanego podziału zabytkowej nieruchomości, nie podejmują działań jakie wynikają z art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, akceptującego uzasadnienie stanowiska organów ochrony zabytków, odmowa udzielenia pozwolenia wynika właśnie ze względu na cele, jakie ustawodawca wskazał w przepisach art. 4 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że odmowa udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości w tej sprawie ma na celu w szczególności:
– zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku,
– udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku w przypadku jego podziału i oddania we władanie kilku właścicieli, co utrudni kontrolę organów konserwatorskich i może prowadzić do odmiennego sposobu zagospodarowania i eksploatacji wyodrębnionych części zabytku. Trudne też będzie stworzenie warunków do całościowego opracowania programów prac konserwatorskich i remontowych dla przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowo-folwarcznego. O wartości zabytkowej tego zespołu w znacznym stopniu przesądza jego integralność, ponieważ został wpisany do rejestru zabytków jako całość, a poszczególne jego elementy o odmiennych funkcjach i zróżnicowanym stopniu walorów artystycznych w równym stopniu kształtują jego wartość.
W świetle szczegółowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku i argumentacji uzasadniającej stanowisko organów, nie można powiedzieć, że podział działki nie może mieć żadnego wpływu na zachowanie wartości zabytku, tak jak przyjmuje się w skardze kasacyjnej. Natomiast nadzór konserwatorski, wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej, nie polega tylko na kierowaniu korespondencji do właścicieli zabytków.
W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 5 ustawy o ochronie przyrody, podobnie na s. 4 tego pisma, chociaż treści przepisu tam omawiane wskazują raczej, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niezastosowanie, jest mimo wszystko chyba błędnie w tej sprawie podniesiony. Gdyż jak wynika z jego brzmienia ustawodawca określa w nim na czym powinna polegać opieka nad zabytkami sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza.
Przepis ten obliguje właściciela obiektu zabytkowego między innymi do:
– prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (pkt 2),
– zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3),
– korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (pkt 4).
W związku z powyższym, Sąd zaskarżonym wyrokiem akceptującym stanowisko organów ochrony zabytków, nie mógł naruszyć art. 5 omawianej ustawy. Powyższy przepis, jako że jest adresowany do właściciela lub posiadacza zabytku, nie zabrania podziału ewidencyjnego zabytkowej nieruchomości, ani jej wydzierżawienia lub sprzedaży jej części, gdyż to zależy od woli właściciela i uzyskania odpowiedniego pozwolenia (zgody) właściwego organu ochrony zabytków. Jednak należy zauważyć, że zakres opieki właściciela nad zabytkiem, nie jest uzależniony od tego, czy uzyska on pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Nie można więc realizacji obowiązków właściciela zabytku, wynikających z art. 5 ustawy uzależniać od tego, czy wojewódzki konserwator zabytków zezwoli na podział nieruchomości. Podziału nieruchomości, wydzierżawienia lub sprzedaży jej części nie można traktować jako jedynego rozwiązania problemu. Należy zauważyć, że organy ochrony konserwatorskiej odmówiły udzielenia pozwolenia na podział zabytkowej nieruchomości według przedstawionego przez stronę projektu podziału, co nie oznacza, że taki podział nie jest w ogóle możliwy.
Zarzut naruszenia przepisów art. 5 omawianej ustawy mogłyby postawić właścicielowi zabytku organy ochrony konserwatorskiej ale nie odwrotnie, jak w tym przypadku.
W rozpoznawanej sprawie nie został też naruszony art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego niezastosowanie, gdyż realizacja kompetencji organu w tym zakresie zależy od jego uznania, co nie oznacza dowolności. Udzielając pozwolenia na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, wojewódzki konserwator zabytków musi mieć przede wszystkim na uwadze ustawowe cele ochrony zabytków wynikające z art. 4 omawianej ustawy. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie można w tym przypadku mówić o "niczym nieskrępowanej uznaniowości organu". W ocenie Sądu, organy ochrony konserwatorskiej dostatecznie uzasadniły swoje stanowisko przedstawiając wszechstronną argumentację popartą opinią specjalistyczną, z czym należy się zgodzić. Interes strony kierującej się wyłącznie względami finansowo-gospodarczymi, nie mogącej sobie poradzić z zadaniami wynikającymi z przepisów art. 5 ustawy o ochronie zabytków... nie może być uznany za ważniejszy od celów nakreślonych ustawą. Nie można uzależniać wykonania zadań określonych w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami od tego, czy właściwy organ pozwoli na podział zabytkowej nieruchomości według projektu podziału przedstawionego we wniosku. Organy ochrony konserwatorskiej nie mogą wyrażać zgody na taki podział (według takiego projektu), jeżeli mogłoby to zagrozić integralności zabytku, czy obniżeniu jego wartości i możliwość określenia warunków mogących zapobiec uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku, o której mowa w ust. 3 art. 36 ustawy, nie daje dostatecznych gwarancji w realiach tej sprawy.
Stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organy nie wykazały dostatecznie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na podział zabytkowej nieruchomości, jest całkowicie nieuzasadniona i subiektywna. To raczej należałoby powiedzieć, że strona skarżąca nie wykazała, że podział przedmiotowej nieruchomości, według przedstawionego projektu, jest koniecznością i jedynym rozwiązaniem.
Nie można mówić również w tej sprawie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku wyczerpującego uzasadnienia z jakich konkretnie powodów nadzór konserwatorski byłby utrudniony w przypadku podziału przedmiotowej działki, gdyż ten argument nie był jedynym i najważniejszym powodem odmowy wydania pozwolenia, nie mogło więc to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Podsumowując powyższe rozważania, ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.