II OSK 721/24

II OSK 721/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1720/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 2- 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1720/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r., znak: DON.7200.23.2023.KAL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 1287 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1720/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanej (dalej: "[...]WINB") z dnia 15 lutego 2022 r. uchylającej w całości decyzję PINB w M. z dnia 22 grudnia 2021 r. i nakazującą rozbiórkę całości ogrodzenia zlokalizowanego przy ul. P. w M. wybudowanego w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 4 października 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że przedmiotowa inwestycja została wykonana z naruszeniem przepisów prawa, tj. niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia 31 sierpnia 2004 r., znaczna część ogrodzonych działek znajdowała się na obszarze oznaczonym 26ZE, tj. terenach zieleni łęgowej, łąk, pastwisk, na którym niedopuszczalne było sytuowane zabudowy. Wykonane ogrodzenie nie mogło też być uznane za dopuszczalne na tym obszarze jako urządzenia infrastruktury technicznej, m.in. z uwagi na brak jego powiązania funkcjonalnego z jakimkolwiek innym obiektem, stanowiąc samodzielny obiekt budowlany. Także ustalenia obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia 30 sierpnia 2016 r. nie umożliwiały zalegalizowania wykonanego ogrodzenia bowiem zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 ww. planu na terenie objętym planem nie dopuszczono sytuowania ogrodzeń o przęsłach z prefabrykowanych elementów betonowych. Tym samym wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: "Pr. bud." nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bowiem organ nie miał żadnej innej możliwości na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, jak jego rozbiórkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uprawniony był wniosek organów o niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami planu miejscowego i konieczności nakazu rozbiórki jako jedynego sposobu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można również równoważyć, jak chce tego skarżąca, braku sprzeciwu z wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do wadliwości wnioskowania o res iudicata wobec przedmiotowej inwestycji, a więc o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 51 ust. 1 i 7 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 51 ust. 2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że nakaz rozbiórki ogrodzenia nie stanowił rażącego naruszenia prawa, bowiem organ nie miał innej możliwości na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy organ mógł nakazać częściową rozbiórkę obiektu tudzież wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem,
- art. 3 pkt 9 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że ogrodzenie postawione przez skarżącą stanowi zabudowę, a w konsekwencji przyjęcie, że inwestycja skarżącej naruszała przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem,
- § 11 ust. 1 uchwały nr p...] Rady Miasta M. z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że budowa ogrodzenia została wykonana niezgodnie z tym przepisem, podczas gdy okoliczność ta nie obciąża strony postępowania działającej w zaufaniu do organów administracji publicznej; zgodnie z art. 30 ust. 6 Pr. bud. organ administracji architektoniczno – budowlanej na podstawie zgłoszenia dokonuje weryfikacji zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ponadto budowa ogrodzenia nie stanowi zabudowy, ale urządzenie techniczne przez fakt funkcjonalnego związania z obiektem budowlanym zabudowań kopalni i stanowiącym przedłużenie grodzenia nieruchomości zakładu górniczego, co więcej dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. zakazywał budowy ogrodzeń betonowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że inwestycja została wykonana z naruszeniem przepisów prawa;
2. Przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i wskazanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, podczas gdy skarżąca zarzucała organowi drugiej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.,
- art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu poprzez jej nieprawidłowe odczytanie i ustalenie, że nie ma on zastosowania do sprawy załatwionej w sposób milczący ze zgłoszenia budowy obiektu posiadającej skutek decyzji ostatecznej, podczas gdy literalna wykładnia przepisu wskazuje, że zakaz res iudicata zachodzi także wobec tożsamości spraw załatwionych w sposób milczący (co do których nie wniesiono sprzeciwu w terminie, jako posiadających przymiot rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania,
- art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zróżnicowaniu skutku prawnego sprawy załatwionej w sposób milczący o skutku decyzji ostatecznej od sprawy załatwionej decyzją ostateczną, podczas gdy konsekwencje prawne dla strony postępowania w zakresie trwałości decyzji ostatecznej powinny być równoważne, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że sprawa ta nie została rozstrzygnięta w sposób dostateczny,
- art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podstawy prawnej decyzji w zakresie przyjęcia, że budowa ogrodzenia na podstawie zgłoszenia została wykonania niezgodnie z przepisami prawa (i którymi), podczas gdy zgodność zgłoszenia z przepisami prawa została zweryfikowana przez PINB w M. w momencie przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu,
- art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i uznanie, że budowa ogrodzenia na działkach podanych w zgłoszeniu stanowiła zabudowę jako samodzielny obiekt budowlany, podczas gdy ogrodzenie to stanowiło kontynuację ogrodzenia nieruchomości we własności skarżącej, na której znajduje się czynna część zakładu górniczego, w tym budynki, wobec czego powiększenie terenu ogrodzenia nieruchomości zakładu i funkcjonalnie związane z obiektami budowlanymi zakładu górniczego oraz planami jego dalszej rozbudowy stanowiło funkcjonalną całość do ochrony kompleksu zakładu górniczego, tym samym posiadało przymiot urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 9 Pr. bud.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji GINB oraz stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.
W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, jednak okoliczność zrealizowania inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyklucza co do zasady zasadności prowadzenia postępowania uregulowanego w przepisach art. 50 i art. 51 Pr. bud. W przypadku dokonania zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, organ nadzoru budowlanego nie jest pozbawiony możliwości jakichkolwiek działań umożliwiających weryfikację, czy realizacja obiektu nie nastąpiła w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 - 4 Pr. bud. Celem postępowania, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niezgodność w tym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia robót budowlanych, jak również faktu wykonania robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu. Stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakaz rozbiórki może zostać wydany, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Pr. bud. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części, a taka sytuacja zachodzi w przypadku sprzeczności wykonanych robót budowlanych z postanowieniami planu miejscowego. Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu.
W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim ocena, co do zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego, a w konsekwencji ocena zaistnienia podstawy do wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia. Zarówno z decyzji rozbiórkowej kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB wynika, że podejmując rozstrzygnięcie organy odwoływały się do pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta M. z dnia 26 listopada 2020 r., przekazującego PINB w M. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wymienionych w nim działek (inwestycyjnych) położonych przy ul. P. Pismo to faktycznie zawiera istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest jednak nieprecyzyjne w zakresie poczynionych w nim ustaleń. Analizując przedmiotowe pismo GINB przyjął, że w dacie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru działki nr [...] objęte były w dalszym ciągu ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy obiektu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia 31 sierpnia 2004 r., podczas gdy dla działek nr [...] obowiązujący był plan miejscowy zatwierdzony uchwałą tejże Rady z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wniosek taki nie wynika jednak wprost z treści pisma z dnia 26 listopada 2020 r., które nie zawiera bezpośredniej informacji odnośnie działek inwestycyjnych objętych planami miejscowymi obowiązującymi w dacie budowy ogrodzenia oraz orzekania o jego rozbiórce przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy zarówno w tym postępowaniu, jak również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce ogrodzenia organ powinien opierać się na nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym i na tej podstawie podjąć rozstrzygnięcie co do ustalenia bądź wykluczenia kwalifikowanej wady materialnoprawnej decyzji kwestionowanej w tym trybie.
Przede wszystkim jednak uwzględnienia wymaga, że jakkolwiek z pisma z dnia 26 listopada 2020 r. wynika, że większość działek inwestycyjnych ulokowana jest na terenie oznaczonym w obowiązującym w planie miejscowym w dacie budowy obiektu jako symbol 26ZE, działki o numerach: [...] tylko częściowo zlokalizowane są na tym terenie, a działkom inwestycyjnym o numerach [...] przypisany został w tym planie inny symbol. Mimo, że zarówno organ nadzoru budowlanego, jak i GINB zdają się dostrzegać fakt, że nie wszystkie działki inwestycyjne znajdowały się na terenie oznaczonym w planie z daty budowy obiektu jako symbol 26ZE, nie dokonały w tym zakresie stosownej oceny prawnej mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane w piśmie z dnia 26 listopada 2020 r. działki inwestycyjne objęte planem z daty budowy ogrodzenia zlokalizowane były na terenach oznaczonych w planie kilkoma symbolami: 26ZE (działki: [...], częściowo działki nr: [...]), K18L1/2 (częściowo działki nr: [...] oraz działki nr: [...]) - przeznaczenie: projektowana droga lokalna, 32P (częściowo działka [...], działki nr [...]) - przeznaczenie: tereny przemysłu (podstawowe użytkowanie: istniejący szyb wentylacyjny KWK "B.", obiekty towarzyszące – adaptacja; dopuszczalne: składy, magazyny (...), obiekty infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową), 32(a)U (częściowo działka [...]) – tereny nieuciążliwych usług komercyjnych; dopuszczalne obiekty infrastruktury technicznej obsługujące funkcję podstawową. Powyższe potwierdza stanowisko GINB, wskazujące, że: "ogrodzenie znajduje się głównie na obszarze oznaczonym 26ZE". Nie jest to stanowisko błędne, ale taka konkluzja nie stanowi podstawy do oceny, czy ogrodzenie jako całość, zlokalizowane także na terenach o innych symbolach, jest niezgodne z postanowieniami planu miejscowego z daty zgłoszenia ogrodzenia.
W odniesieniu do postanowień planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy ogrodzenia, organ nadzoru budowlanego ograniczył się do analizy zgodności lokalizacji tego obiektu z przeznaczeniem terenu o symbolu 26ZE, jako dominującego dla działek inwestycyjnych, a GINB uchybienie to powtórzył. Z decyzji rozbiórkowej wynika ogólna konstatacja, że niemożliwe jest doprowadzenie ogrodzenia betonowego na działkach inwestycyjnych do stanu zgodnego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w odniesieniu do planu obowiązującego w dacie budowy ogrodzenia, taki wniosek organu został poczyniony wskutek odwołania się jedynie do ustaleń obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem 26ZE. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB wynika, że znaczna część ogrodzonych działek znajdowała się w planie obowiązującym w dacie budowy na obszarze oznaczonym symbolem 26ZE i w odniesieniu do tego właśnie symbolu poczynione zostały ustalenia, co do braku zgodności inwestycji z planem miejscowym z daty budowy obiektu. Tymczasem istotne pozostaje, że nawet działki inwestycyjne, których właścicielem pozostaje skarżąca, oznaczone są w planie obowiązującym w dacie budowy ogrodzenia różnymi symbolami, nie tylko symbolem 26ZE. Oprócz symbolu 26ZE, w odniesieniu do działek: o nr [...] plan posługuje się symbolem 32P oraz K18L1/2, o nr [...] symbolem K18L1/2, o nr [...] symbolem 32P oraz K18L1/2, o nr [...] symbolem K18L1/2, o nr [...] symbolem K18L1/2. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy punktem odniesienia ustaleń organu nadzoru budowlanego oraz GINB powinna być treść planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia oraz budowy obiektu w odniesieniu do tych działek, na których faktycznie ogrodzenie zostało zlokalizowane, a nie ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dniu wydania decyzji o rozbiórce. Postanowienia tego planu miałyby znaczenie jedynie w odniesieniu do rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.
W sprawie niniejszej, wobec braku całościowych ustaleń, co do zgodności faktycznej lokalizacji ogrodzenia względem postanowień planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia oraz w dacie budowy obiektu, nie było dopuszczalne zastępowanie tych ustaleń poprzez przystąpienie przez organ nadzoru budowlanego oraz GINB do oceny zgodności wybudowanego obiektu z postanowieniami planu jedynie w zakresie ustaleń planu objętych symbolem 26ZE, jak również w zakresie ustaleń planu miejscowego obowiązującego na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, ocena zgodności wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót budowlanych może odnosić się tylko do ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych, a nie w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Za niedopuszczalną należy uznać możliwość dokonywania ponownej oceny zgodności zgłoszenia robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli inwestor zastosował się do obowiązku dokonania zgłoszenia przed podjęciem zamierzonych robót budowlanych, a organ usankcjonował wykonywanie robót budowlanych wskutek zaniechania wniesienia sprzeciwu. Skutki ewentualnego wadliwego działania organów architektoniczno – budowlanych nie mogą być przerzucane na inwestora i stanowić podstawę do nakazania rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na podstawie dokonanego zgłoszenia. Bezpodstawne są zatem te twierdzenia orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego oraz GINB, które podstaw do orzeczenia rozbiórki oraz odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji upatrują w niezgodności kwestionowanego obiektu z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce ogrodzenia.
Plan obowiązujący dla symbolu 26ZE w dacie budowy obiektu ustalał przeznaczenie terenu: tereny zieleni łęgowej, łąki, pastwiska, bez możliwości zabudowy (a zatem także bez możliwości budowy obiektów z zabudową związanych). Niezgodność lokalizacji kwestionowanego obiektu na tym konkretnym terenie nie budzi wątpliwości. Zasadnicze ustalenia organu, że usytuowanie obiektu jest niezgodne z planem miejscowym z daty jego budowy opierają się na stwierdzeniach odnoszących się do tego jednego symbolu. Nie zostały natomiast poczynione przez organ nadzoru budowlanego oraz GINB jakiekolwiek ustalenia, co do zgodności posadowienia ogrodzenia na pozostałych działkach inwestycyjnych oznaczonych innymi symbolami, w tym należących do skarżącej, w odniesieniu do ustaleń obowiązujących dla tych terenów w planie miejscowym z obowiązującym w dacie zgłoszenia oraz budowy ogrodzenia. Dokonanie tych ustaleń jest niezbędne dla pełnej oceny prawidłowości wydania decyzji o rozbiórce ogrodzenia. Nie można nałożyć na inwestora nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu, jeżeli jest ona na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej szkody dla pozostałej części obiektu budowlanego. Tylko gdy sporne ogrodzenie jako całość znajdowałoby się na terenie, na którym obowiązywał zakaz posadowienia takiego obiektu, wówczas dopuszczalne byłoby orzeczenie o rozbiórce całego ogrodzenia. Jeżeli plan miejscowy z daty zgłoszenia oraz budowy zezwalałby na lokalizację ogrodzenia na niektórych działkach inwestycyjnych, nakazem rozbiórki mogłoby zostać objęte tylko ogrodzenie posadowione na działkach, na których obowiązywał zakaz lokalizacji takiego obiektu. W przypadku natomiast dokonania odstępstwa od objętego zgłoszeniem zakresu robót budowlanych, nakazem rozbiórki może być objęty jedynie zakres robót budowlanych zrealizowanych w ramach tego odstępstwa. Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w ustawie (art. 4 Pr. bud.). Wynika z niej, że organy powinny podejmować jedynie działania niezbędne i konieczne do usunięcia naruszenia prawa. Organ nadzoru budowlanego oraz GINB nie wyjaśniły natomiast, czy postanowienia planu miejscowego obowiązujące w dacie zgłoszenia oraz budowy stanowiły podstawę do wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia w całości, czy też tylko w części.
Domniemana niezgodność inwestycji z planem miejscowym nie może być podstawą wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. We wszczętym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru całkowicie pominął kwestię zgodności faktycznego posadowienia ogrodzenia w odniesieniu do wszystkich działek z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia oraz budowy tego ogrodzenia.
Przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi przede wszystkim w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo przyczyną jej powstania może być także naruszenie niektórych przepisów k.p.a., w szczególności zasad ogólnych oraz innych istotnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że do rażącego naruszenia przepisów procesowych może dojść w sytuacjach kwalifikowanych, wówczas, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenia prawa procesowego mają w szczególności charakter rażący w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji, a w zasadzie ich brak, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w zasadniczej części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 646 i 667). Rażące naruszenie przepisów procesowych powinno polegać na pominięciu przez organy w ogóle postępowania wyjaśniającego albo też prowadzeniu go w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zasadnicza okoliczność pozwalająca na ocenę dopuszczalności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w postępowaniu nieważnościowym na ocenę kwestionowanej decyzji rozbiórkowej z punktu widzenia występowania kwalifikowanej wady materialnoprawnej, nie została należycie wyjaśniona, ponieważ organ nadzoru budowlanego oraz GINB nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że wszystkie działki, na których zbudowano ogrodzenie były położone na terenie, na którym zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym obowiązującym w dacie zgłoszenia oraz budowy obiektu, lokalizowanie tego typu obiektu było zabronione.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ nadzoru powinien dokonać oceny zgodności realizacji przedmiotowego ogrodzenia z przeznaczeniem działek, na których zostało ono zlokalizowane z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia oraz budowy ogrodzenia oraz ocenić, czy w świetle postanowień tego planu dopuszczalna była rozbiórka kwestionowanego ogrodzenia w całości lub części.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.