II OSK 72/13

II OSK 72/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień
Maria Czapska - Górnikiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 626/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-10-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art 141 par 4 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Tezy
Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) i § 5 ust. 1,  § 6 ust. 1 i  § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588 ze zmianami) nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. W pewnych okolicznościach za dopuszczalne uznać należy określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak : „maksymalnie, do, od - do, około”. Jednak luz ten nie może być absolutny i - co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością,  powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy
Sentencja
Dnia 10 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/12 w sprawie ze skargi Z.S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Wa 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]
w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję
oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. (zwanego dalej "burmistrzem") z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. burmistrz
po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w miejscowości B., wskazując na warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego takie jak: nieprzekraczalna linia zabudowy - 16 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ew. [...]) oraz 6 m od krawędzi jezdni drogi oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem maksimum 48 %, wysokości zabudowy maksimum dwie kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe, wysokości elewacji frontowej do gzymsu i attyki od 3 m do 6 m, geometrię dachu o nachyleniu do 45 stopni, wysokość budynku w kalenicy maksimum 9 m, szerokość elewacji frontowej do 20,3 m.
SKO, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Z.S.
i A. S. od powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,
poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] znajdują się na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a z tego względu znalazł zastosowanie
art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp"). Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, zaś szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588
ze zmianami - zwane dalej "rozporządzeniem"), a zgodnie z dyspozycja § 3 ust. 1
i ust. 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu organ administracji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobligowany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek inwestora, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji
oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp. Dalej SKO wyjaśniło, iż analiza urbanistyczna,
sporządzona przez uprawnionego architekta pozwala na pozytywne przesądzenie,
że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie prawem przewidziane przesłanki
(art. 61 ust. 1 upzp) umożliwiające organowi pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. SKO dodało także, iż sposób użytkowania obiektów budowlanych czy też konkretne cechy istniejącej zabudowy (np. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych) winny być analizowane nie tylko
w odniesieniu do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, a w przypadku ustalania warunków zabudowy nie jest istotna wielkość nieruchomości sąsiednich, a sposób ich zagospodarowania i zabudowy, zaś działki skarżących nie są jeszcze zabudowane. Zdaniem SKO rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji spełnia też wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 upzp.
Wnosząc skargę na ww. decyzję SKO Z. S. i A. S. zażądali
jej uchylenia, wskazując, że w 1996 r. zakupili cztery dziatki od Urzędu Gminy B.
z myślą o przeznaczeniu ich na cele mieszkalne dla swoich dzieci, a sąsiednia działka dopiero w 2010 r. została zakupiona przez Z. N., który planuje wybudowanie na niej stacji paliw. Skarżący nie zgodzili się z takim sposobem zagospodarowania i stwierdzili, że w przypadku planowanej inwestycji nie następuje kontynuacja funkcji na zasadzie dobrego sąsiedztwa. Co więcej, skarżący w styczniu 2012 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego "bliźniak" na działkach stanowiących ich własność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko
jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzająca ją decyzję burmistrza WSA wskazał, że nie przesądza, iż dla wnioskowanej inwestycji co do zasady nie może zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy a jedynie stwierdza, że zaproponowane przez inwestora i zatwierdzone przez organ niektóre cechy zabudowy nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenie". Wbrew stanowisku strony skarżącej - wniosek zawarty w analizie, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach dobrego sąsiedztwa, jest usprawiedliwiony. Jako funkcję zabudowy stosownie do § 2 pkt 2) rozporządzenia rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga aby, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ani wykładnia literalna ani celowościowa nie wskazują, że ustawodawca użył wyrażenia "działka sąsiednia" w wąskim znaczeniu odnoszącym się do konieczności sąsiedztwa bezpośredniego opartego na wspólnej granicy pomiędzy działką, na której powstanie inwestycja. Ratio legis art. 61 ustawy, a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu było zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Powyższe stanowisko dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie stanowiska, iż pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego urbanistyczną całość, co winno podlegać indywidualnej ocenie w każdym wypadku (vide cytowany przez SKO wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 582/08, a także przykładowo por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 i wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10). Zaaprobowana przez organy wykładnia pojęcia "działka sąsiednia" uzasadnia proponowaną przez inwestora funkcję planowanego obiektu, która znajduje potwierdzenie w rodzajach obiektów budowlanych występujących w obszarze analizowanym. Na obszarze tym bowiem występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa o szerokim spektrum. Jednocześnie jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2011r. (sygn. akt II OSK 952/10) ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Z tego względu okoliczność, że w sąsiedztwie nie występuje stacja paliw płynnych nie oznacza, że tego rodzaju funkcja nie może zostać ulokowana na działkach objętych wnioskiem.
Niemniej jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, parametry (cechy) wskazane w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z przepisami prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy część tekstowa i graficzna analizy stanowi podstawowy dowód w sprawie. Oznacza to, że organ administracji winien ze szczególną wnikliwością dokonać oceny tego dowodu przy zachowaniu wszelkich reguł wynikających z k.p.a. Nie może zatem w sposób bierny dokonać transkrypcji wskaźników i parametrów wyznaczonych w tej analizie, lecz powinien przy zachowaniu zasady logicznego rozumowania przeanalizować ten dokument co do jego spójności z wymienianym rozporządzeniem. W przypadku podjęcia wątpliwości nie ma przeszkód, aby przeprowadzić uzupełniającą analizę, polegająca na korekcie owych parametrów. Przyjmując natomiast bezkrytycznie, bez dokonania analizy przepisów rozporządzenia, wnioski wynikające z analizy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Co prawda rozporządzenie nie wymienia co dokładnie ma zawierać owa analiza, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, że analiza musi obrazować stan faktyczny z podaniem niezbędnych danych, aby możliwe było sprawdzenie zarówno przez organ wydający decyzję, jak również strony postępowania, prawidłowości wyliczeń poczynionych przez osobę sporządzającą taki dokument. I tak w wypadku linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu analiza powinna wskazywać jakie działki oraz zabudowania zostały wzięte pod uwagę przy wyznaczeniu tych wskaźników. Tymczasem zarówno odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jak również pozostałych parametrów brak tego rodzaju ustaleń.
Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jako obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia warunków zabudowy (§ 2 pkt 4) rozporządzenia). Wokół terenu inwestycyjnego został wyznaczony obszar analizowany, którego granice wyznaczono na kopii mapy według wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli w skali 1:1000. Oznacza to, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustala się w oparciu o wszystkie zabudowane nieruchomości objęte granicami obszaru analizowanego. Według załączonej do akt mapy teren ten został zaznaczony żółtą linią. Natomiast z wyników analizy zagospodarowania obszaru, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki są zróżnicowane i wynoszą od 3% do 48%. Tak samo kształtuje się ten wskaźnik przy nieruchomościach analogicznych do wnioskowanej. Organ w decyzji przyjął wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na maksymalnie 48%, co oznacza, że może on wynieść także docelowe 48%. Tymczasem § 5 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości. W ocenie Sądu należy uznać taki sposób wyznaczania tego wskaźnika za zasadę, od której przewidziany został wyjątek w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Mianowicie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem w analizie nie został wyznaczony średni wskaźnik, a przyjęto maksymalny. Jeżeli już został przyjęty ten maksymalny wskaźnik w analizie musi zostać wyjaśnione z jakich względów autor analizy zdecydował się na zastosowanie odstępstwa przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji powołał się też na przepis § 7 rozporządzenia stanowiący, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innej wartości tego parametru, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej (podobnie jak szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wymaga bowiem konkretnego określenia wysokości przyszłej inwestycji budowlanej. Stąd też za nie odpowiadający prawu Sąd Wojewódzki uznał zabieg organu polegający na nieprecyzyjnym określeniu wysokości elewacji frontowej: 3 m do 6 m. Dopuszczona różnica 3 m to jedna kondygnacja. Rozporządzenie jako zasadę przyjmuje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tożsame kryterium tj. nawiązanie do zabudowy sąsiedniej zostało przyjęte przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy. Natomiast w wypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu rozporządzenie przewiduje odniesienie do średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Pojęciu "obszaru analizowanego" nadano legalną definicję i w § 2 pkt 4 rozporządzenia, określono je jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Oznacza to, że co do części parametrów należy wziąć pod uwagę działki z całego obszaru analizowanego, natomiast w wypadku m. in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie zabudowę w najbliższym sąsiedztwie. Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 611/10) oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 566/10) wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Sąd podzielając przedstawioną wyżej wykładnię, przyjął że przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji należy nawiązać do działek najbliższych, tymczasem z wielkości wskaźnika przyjętego w decyzji (3-6 m) właściwie nie wynika do jakiej zabudowy nawiązano. W analizie twierdzi się, że wysokość elewacji frontowej budynków wynosi od 3m do 8m, ale jakich konkretnie budynków nie jest wiadome. Tymczasem chodzi o to jakiej wielkości jest ten parametr w wypadku zabudowy najbliższej, aby ustalić jaką można dopuścić wysokość górnej krawędzi, aby nawiązywała do istniejącej zabudowy sąsiedniej.
Sąd Wojewódzki stwierdził też, że nie może zostać zaakceptowane nieprecyzyjne określenie szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W analizie została wyliczona ta średnia na poziomie 17 m. Zaproponowany wskaźnik na poziomie 20,5 m mieści się w tej średniej przy przyjęciu tolerancji 20%. Niemniej jednak decyzja organu pierwszej instancji określiła ten wskaźnik na poziomie do 20,3 m. Oznacza to, że będzie się mieścił w tych granicach również wskaźnik na poziomie np. 5 m, a już wówczas nie będzie on zgodny z § 6 ust. 1 rozporządzenia przewidującym ustalenie na podstawie średniej szerokości z tolerancją do 20%. Z tych względów konieczne jest precyzyjne określenie także tego parametru, aby nie było wątpliwości, iż przyjęty w konsekwencji wskaźnik na etapie sporządzania projektu budowlanego będzie zgodny z rozporządzeniem.
Wnosząc skargę kasacyjną Z. N.zaskarżył wskazany wyrok WSA w całości i zażądał jego uchylenia w całości i oddalenia skargi na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2012 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "p.p.s.a.") przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję SKO oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję burmistrza na uznaniu, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane
z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO oraz organu pierwszej instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku przedstawienia wyjaśnienia przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia - braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona; 4) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej
jak i szerokość elewacji frontowej, są parametrami nowej zabudowy, które określane
w decyzjach o warunkach zabudowy powinny mieć konkretną wielkość. W uzasadnieniu podano, że - wbrew twierdzeniom WSA - przepisy upzp oraz § 6 i § 7 rozporządzenia nie tworzą konieczności określenia expressis verbis gabarytów projektowanego budynku, a zatem nie jest sprzecznym z prawem brak określenia dla szerokości elewacji frontowej wartości minimalnych jak również wysokości elewacji
frontowej do gzymsu lub attyki w wielkości od minimalnej do maksymalnej,
gdyż takie rozwiązanie, ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji
o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego,
pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wartości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej określenie wysokości elewacji frontowej do gzymsu lub attyki w zakresie
od 3 m do 6 m oznacza, iż zarówno budynek o wysokości elewacji 3 m
jak i w przedziale do 6 m w tym konkretnym miejscu jest dopuszczalny,
zaś zabudowa o tym parametrze będzie mogła zaistnieć w sposób nienaruszający ładu przestrzennego. W opinii autora skargi kasacyjnej obowiązku ustalenia w decyzji
o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nie można rozumieć jako zobowiązania organu do nadania charakterystyce inwestycji formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne. Według autora skargi kasacyjnej bezpodstawne było również stwierdzenie przez WSA, iż przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd w wyroku
z dnia 4 października 2012 r. nie wskazał, ani też nie uzasadnił jakich to, jego zdaniem, uchybień proceduralnych dopuściły się organy obu instancji w toku prowadzonych
przed nimi postępowań, naruszając tym samym treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
również poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona.
W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r. Z. i A. S. zwrócili się o uchylenie skarżonych decyzji, popierając stanowisko Sądu Wojewódzkiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku, co nie zmienia jednak faktu, że problem zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania– abstrahując od ww. jednoznacznego i kategorycznego rozstrzygnięcia WSA, którego uzasadnienie tylko w części akceptuje NSA – może budzić wątpliwości. NSA wskazuje więc, że nadrzędną wartością stojącą u fundamentów upzp było zachowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Instrumentem, który ustawodawca uznał za najdoskonalszy środek realizacji ww. założeń ustawy jest zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, co zresztą wprost wynika z art. 59 upzp, decyzja o warunkach zabudowy stanowi ekstraordynaryjne i wyjątkowe rozwiązanie stosowane jedynie w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego, że jej wydanie nie jest normą a wyjątkiem od tej normy, postępowanie prowadzące do jej wydania musi być prowadzone szczególnie skrupulatnie. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 upzp według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "ponadprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dla dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp ( patrz wyroki NSA z dnia 20 marca 2012r. II OSK10/11 i z dnia 28 września 2012r. II OSK 1134/11). Podkreślenia również wymaga, że zawarta w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, tego samego rodzaju, wyznaczonych przez stan dotychczasowy, uwzględniając oczywiście przy tym wymogi ładu przestrzennego. Zauważyć również należy, iż stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Trzeba mieć na względzie, że urbanistyczna całość to nie tylko zabudowa znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Zbyt restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i wynikającymi z niego uprawnieniami właścicielskimi, niezależnie jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje też, już ugruntowany pogląd, co do tego, że zbytnio formalistyczna wyłącznie gramatyczna wykładnia przepisów aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłaby nieproporcjonalna do potrzeb interesu publicznego ( np. w wyrokach NSA z dnia 31 maja 2010 r. II OSK 860/09 i z dnia 19 czerwca 2013 r. II OSK 2001/12). Kwestie parametrów planowanej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego niezaprzeczalnie powinny być badane każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Przechodząc zatem na grunt niniejszej sprawy, wskazanym jest przypomnieć, że osią jej sporu jest problem, jak należy rozumieć przepisy upzp i rozporządzenia, w sytuacji gdy prawodawca nie precyzuje jednoznacznie sposobu określania parametrów wnioskowanej inwestycji. Autorka skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że w takim przypadku dopuszczanie przez prawodawcę odstępowania od jasno sprecyzowanych parametrów (por.: § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) jest w zasadzie zawsze możliwe, bowiem uprawnienie do odstępstwa jest wprost wyartykułowane w ww. przepisach prawa. Innego zdania jest WSA, który przyjmuje, że parametry te muszą być sprecyzowane a co do wysokości elewacji frontowej i jej szerokości nawet określone konkretną wielkością, ponadto parametry te powinny wynikać z przeprowadzonej analizy i muszą być szczegółowo uzasadnione, w szczególności w sytuacji odstąpienia od zasad określonych w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. NSA podziela jedynie stanowisko Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej tego, że parametry te muszą wynikać z przeprowadzonej analizy i muszą być szczegółowo uzasadnione w szczególności w sytuacji odstępstwa od zasad określonych w przepisach § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.
Zdaniem NSA zastosowanie prawidłowej wykładni upzp i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że oczywiście ustawodawca nie miał zamiaru zastopowania możliwości inwestowania w Polsce, lecz przeciwnie - chciał ułatwić proces inwestycyjny, zakładając, że na pierwszym miejscu zgoda na inwestycje preferuje najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant zabudowy. Należy pamiętać, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Bowiem określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie. Wobec tego, parametry nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie muszą być określone wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że byłby dla organu wydającego pozwolenie na budowę wiążący. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Pożądana będzie niekiedy konieczność ustalenia także parametrów minimalnych. Przy wybieraniu sposobu określania parametrów należy brać pod uwagę w szczególności charakter inwestycji i jej położenie, w tym atrakcyjność terenu na którym inwestor dążyć zwykle będzie do maksymalnego a nie minimalnego wykorzystania powierzchni działki i przestrzeni nad nią.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około" (por. m. in.: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014r. II OSK 1933/12, wyrok NSA z dnia 6 września 2013r. II OSK 813/12, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r., IV SA/Wa 871/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2010 r., II SA/GL 545/10; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10 - wszystkie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy, iż decyzja warunkach zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, NSA orzekający w niniejszej sprawie powyższe poglądy podziela.
Podsumowując przedstawione wyżej rozważania, NSA wskazuje więc, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) i § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588 ze zmianami) nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. W pewnych okolicznościach za dopuszczalne uznać należy określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około". Jednak luz ten nie może być absolutny i - co najistotniejsze - skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy.
Przekładając ww. wywód na konkretne problemy pojawiające się
w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że co do zasady za dopuszczalne uznać należałoby: ustalenie na podstawie § 5 ust 1 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni na maksymalnie 48%, ustalenie na podstawie § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 m do 6 m oraz ustalenie na podstawie § 6 ust 1 szerokości elewacji frontowej zawierającej się w zakresie od 14,6 m do 20,4 m. Przy czym ustalając ten ostatni parametr, ze względu na wskazaną w tym przepisie dopuszczalną jedynie 20% tolerancję od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, należało określić także szerokość minimalną, jakiej w zaskarżonej decyzji nie ustalono.
Jednakże jak już wyżej wskazano i co zasadnie zarzucił organom administracji Sąd pierwszej instancji, niezależnie od sposobu ustalenia wyżej wskazanych parametrów inwestycji, powinny one wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i w sposób przekonywujący zostać uzasadnione. To samo odnosi się do ewentualnego ich określenia w sposób przewidziany w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Z uzasadnień decyzji organów administracji wynika w sposób oczywisty, że organy administracji z tych wymogów nie wywiązały się. Braki w tym zakresie obszernie wykazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Zatem należało uznać, że organy administracji wydały swoje decyzje z naruszeniem wymogów przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w konsekwencji z naruszeniem § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. W rezultacie słusznie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Z powyższych uwarunkowań wynika, że skoro kontrolowane decyzje organów administracji naruszały prawo materialne i przepisy postępowania, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, to Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił te decyzje, nie naruszając art. 151 p.p.s.a. który miałby zastosowanie w przypadku zgodności z prawem tych decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają jakie błędy popełniły organy administracji i jak trzeba je naprawić, co należy uznać za spełnienie przez Sąd wymogu wynikającego z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. poczynienia wskazań co do dalszego postępowania. Natomiast zarzucany brak wyjaśnienia jednej z podstaw prawnych uchylenia decyzji tj. art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. wobec jej oczywistości wynikającej z treści uzasadnienia wyroku, nie miał wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji nie mógł być przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co wynika wprost z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracyjne winny mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku, w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji.