II OSK 716/11

II OSK 716/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 43/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-07-07
II OZ 938/10 - Postanowienie NSA z 2010-10-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 12 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/09 w sprawie ze skargi B. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce na rzecz B. P. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych poniesionych w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/09, oddalił skargę B. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Boguty-Pianki z [...] października 2008 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej [...] p.n. "[...]" na terenie oznaczonym jako działka nr [...], położonym we wsi Andrzejewo, gmina Andrzejewo. Postępowanie to toczyło się na wniosek inwestora - [...] Spółki z o.o. w Warszawie z 3 kwietnia 2008 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wójt Gminy Boguty - Pianki trzykrotnie wydawał decyzję w pierwszej instancji. Decyzje tego organu: z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] sierpnia 2008 r. zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - odpowiednio decyzją z [...] lipca 2008 r. oraz decyzją z [...] września 2008 r. (powinno być 26 września 2008 r.).
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołujący się mieszkańcy wsi Andrzejewo – R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P., sprzeciwili się realizacji planowanej inwestycji, wskazując, że wpływ tej inwestycji będzie wykraczać poza granice działki, tj. inwestycja ta będzie uciążliwa dla otoczenia i będzie stanowiła zagrożenie dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby oraz promieniowanie. Podnieśli też, że nie wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się ze stosownym w sprawie obwieszczeniem, ponieważ tablica ogłoszeń znajduje się u sołtysa na krańcu Andrzejewa, do którego mieszkańcy udają się tylko w dniach płatności poszczególnych rat podatku.
Następnie SKO podniosło, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie, jest ustalenie i zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. Ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest więc posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na której rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 dalej zwanej "u.p.z.p."). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach uzgadniających, jak również o decyzji kończącej postępowanie strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Andrzejewo oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla miejscowości Andrzejewo - na tablicy ogłoszeń Sołtysa wsi Andrzejewo, a także poprzez ogłoszenie zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Andrzejewo na stronie internetowej Gminy. Inwestora, właściciela działki, na której będzie realizowana inwestycja, a także bezpośredniego sąsiada - właściciela działki nr ew. 538 - zawiadomiono pisemnie.
Zarzuty odnoszące się do uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia i zagrożeniu dla środowiska poprzez zanieczyszczenie gleby i promieniowanie organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Wymagania dla zagospodarowania terenu inwestycji zostały ustalone na podstawie analizy funkcji zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. Inwestycja polega na budowie wieży kratowej o wysokości 51,5 m, zawieszeniu anten sektorowych i radiofonii, kontenera, wykonaniu złącz i przyłącza energetycznego, ogrodzenia oraz drogi dojazdowej. Na podstawie załączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia dla stacji bazowej [...] p.n. "[...]" ustalono, iż promieniowanie występuje wzdłuż głównych anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz na wysokości 33,3 m oraz 41,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Pod wymienionym osiami znajdują się tereny upraw rolnych i lokalna droga. Zatem nieruchomości należące do osób składających odwołanie znajdują się poza osiami głównymi anten sektorowych.
Na koniec SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w nawiązaniu do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia i zawiera ustalenia wynikające z przepisu art. 54 tej ustawy.
R. J., J. K., P. C., J. P. i B. P. w skardze na powyższą decyzję podnieśli, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 539/01 prowadzona jest hodowla bydła mlecznego, zaś w odległości do 150 m od tej działki umiejscowione są obiekty budowlane, w których przebywają ludzie. Do planowanej inwestycji nie ma lokalnej drogi dojazdowej, a istniejąca "dróżka polna" stanowi własność właścicieli gruntów przylegających do niej i tylko przez nich może być użytkowana. Skarżący podnieśli również, że na działce nr 539/01 istnieje już stacja bazowa oraz, że pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego nikt nie przybył na miejsce "sprawdzić warunki oraz rozmawiać z mieszkańcami występującymi jako strony postępowania".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 2 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi R. J., J. K. i P. C. z uwagi na nieuiszczenie wpisu od skargi w zakreślonym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Na podstawie ust. 3 ww. artykułu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych oraz - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 u.p.z.p.).
Zgodnie z treścią art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
1) rodzaj inwestycji;
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z powołanymi przepisami prawa materialnego i są prawnie uzasadnione.
Sąd I instancji wskazał, że Gmina Andrzejewo nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy stacji bazowej Centertel pod nazwą "[...]" w miejscowości Andrzejewo na działce nr ew. [...]. Określił, że inwestycja ta polega na budowie wieży kratowej o wysokości 51,5 m, zawieszeniu anten sektorowych i radiofonii, kontenera konstrukcji stalowej, wykonaniu złącza i przyłącza energetycznego, ogrodzenia i drogi dojazdowej. W zakresie wpływu tej inwestycji na środowisko wyjaśnił, że wzdłuż głównej osi anten w odległości do 150 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności oraz, że planowana inwestycja nie oddziałuje na siedliska przyrodnicze, gatunki roślin czy zwierząt, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000. W toku postępowania inwestor załączył do wniosku klasyfikację planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mając na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.
Zdaniem Sądu strony o postępowaniu w kontrolowanej sprawie zostały prawidłowo powiadomione z zachowaniem trybu określonego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. – tj. w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Andrzejewo oraz w sposób zwyczajowo przyjęty dla miejscowości Andrzejewo – na tablicy ogłoszeń Sołtysa wsi Andrzejewo, a także poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznych Gminy Andrzejewo na stronie internetowej Gminy. Inwestora, właściciela działki nr ew. [...] oraz bezpośredniego sąsiada – właściciela działki nr ew. 538 zawiadomiono pisemnie.
Przed wydaniem decyzji I instancji Wójt Gminy Boguty-Pionki uzyskał też wszystkie wymagane w tym przypadku uzgodnienia właściwych organów, w trybie przewidzianym w art. 106 K.p.a.
Organy obu instancji - analizując sprawę niniejszą - uwzględniły też przepisy dotyczące ochrony środowiska - tj. ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.), badając kwestię zasadności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji środowiskowej.
Na podstawie dokumentacji przedstawionej przez inwestora ustalono, że przy tego rodzaju inwestycji zagrożeniem jest promieniowanie, przy czym w tym przypadku promieniowanie występować będzie wzdłuż głównych anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz na wysokości powyżej 33,3 m i 41,7 m n.p.t., a więc w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wskazując na powyższe dane organy zauważyły, że pod wymienionymi osiami znajdują się tereny upraw rolnych i lokalna droga, jednocześnie słusznie zaznaczyły, iż wymienione nieruchomości znajdują się poza osiami głównymi anten sektorowych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowo uznano, że inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na elementy środowiska naturalnego, nie wymaga zatem dodatkowych zabezpieczeń chroniących środowisko i zdrowie ludzi. Jedynym zagrożeniem dla środowiska są tutaj pola elektromagnetyczne niejonizujące, wytwarzane przez anteny, jednak nie jest wymagane stosowanie dodatkowych środków technicznych mających na celu ograniczenie emisji promieniowania elektromagnetycznego, gdyż obszary pola elektromagnetycznego przekraczającego dopuszczalne normy koncentrują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi sprowadzających się do wykazania, iż planowana inwestycja będzie szkodliwa dla ludzi i zwierząt – tj. dla osób pracujących w rolnictwie oraz dla wypasanego na pobliskich łąkach bydła.
Nadto, Sąd zaznaczył, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ww. ustawy). Zgodnie z regulacją ustawową decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Skarżący nie powołali żadnej podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie skarżonego orzeczenia i - w konsekwencji - wydanie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia w sprawie.
Z tych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
B. P. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) zarzuciła:
1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy rozstrzygające w tej sprawie przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 106 §1 K.p.a. poprzez uznanie, że dokonano wymaganych prawem uzgodnień, pomimo, że przedmiotem części tychże uzgodnień był projekt decyzji odbiegający w swej treści od wydanej następnie decyzji Wójta Gminy Boguty-Pianki o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie oceny i nieustosunkowanie się do materiału dowodowego w postaci "Kwalifikacji Przedsięwzięcia", w szczególności pod względem jego kompletności i zarzutów skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mając na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę okoliczność, iż przedmiotem części uzgodnień dokonanych z właściwymi organami w przedmiotowej sprawie był projekt decyzji różniący się w swej treści od decyzji Wójta Gminy Boguty-Pianki z dnia 31.10.2008 r. Przedmiotem uzgodnień z Marszałkiem Województwa Mazowieckiego, Starostą Powiatu w Ostrowi Mazowieckiej i Wojewodą Mazowieckim był projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego datowany na dzień 12.05.2008 r., opracowany przez mgr Mariannę Malinowską.
Z porównania uzgadnianego projektu decyzji z dnia 12.05.2008 r. z decyzją Wójta Gminy Boguty-Pianki z dnia 31.10.2008 r. wynika, że te dwa dokumenty różnią się w swej treści. W projekcie decyzji, w pkt 2. Warunki urbanistyczno-architektoniczne i w uzasadnieniu brak jest informacji, że przedmiotowa inwestycja polega m.in. na zawieszeniu dziewięciu anten sektorowych oraz dwóch anten radiolinii. Dalej, w projekcie decyzji, w pkt 4 Wymagania dotyczące ochrony środowiska i wartości kulturowych i w uzasadnieniu przewidziano, że inwestycja wymaga opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, podczas gdy, decyzja z dnia 31.10.2008 r. takiego wymogu nie zawiera. W decyzji ustalono, że na podstawie "Klasyfikacji Przedsięwzięcia" przedsięwzięcie nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji środowiskowej.
Decyzja Wójta Gminy Boguty-Pianki z dnia 31.10.2008 r. przywołuje w uzasadnieniu decyzji w/w uzgodnienia jako uzgodnienia projektu tej decyzji, pomimo, że dotyczyły one projektu różniącego się treścią. Jedynie uzgodnienie decyzji poczynione z Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w zakresie melioracji wodnych odnosiło się do takiego projektu decyzji (bez daty), którego treść była tożsama z treścią decyzji z dnia 31.10.2008r.
Z tych względów stwierdzić należy, iż przedmiotowa decyzja z dnia 31.10.2008 r. utrzymana w mocy decyzją SKO w Ostrołęce z dnia 5.12.2008 r., w powyższym zakresie nie podlegała uzgodnieniom wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w trybie art. 106 K.p.a. Tego rodzaju uchybienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, stanowią zaś podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.. W tej sytuacji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Sąd Wojewódzki winien uwzględnić skargę na w/w decyzję SKO i uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok wskazał, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji publicznej orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził takich uchybień i uznał, że decyzja SKO była prawidłowa, argumenty przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty nieuzasadnione. Zdaniem skarżącej trudno się zgodzić z takim stanowiskiem z uwagi na fakt, że zarówno organy obu instancji, jak i Sąd Wojewódzki wydawały rozstrzygnięcia w oparciu m.in. o ustalenia zawarte w treści "Kwalifikacja przedsięwzięcia", Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej, bez dokonania szczegółowej oceny tego dokumentu, tak pod względem jego kompletności, jak i w kontekście okoliczności podnoszonych w postępowaniu odwoławczym i skardze. Przedmiotem przedstawionego przez inwestora opracowania była kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mająca na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne uzyskanie w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analizując ten dokument dochodzi się do wniosku, że przygotowany on został w taki sposób, żeby wykazać, iż planowane przez [...] przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mających znacząco oddziaływać na środowisko zarówno tych, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane, jak i tych, dla których taki raport może być wymagany (w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływanie na środowisko - Dz. U Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.).
W przedmiotowej "Kwalifikacji" przyjęto od razu parametry wymagane w/w rozporządzeniem, bez wskazania jak w istocie pole magnetyczne rozchodzi się z poszczególnych anten w określonej przestrzeni. Wiadomo przecież, iż promieniowanie nie rozchodzi się jedynie w linii prostej, wzdłuż której rozpatruje się położenie miejsc dostępnych dla ludności. W tabelach zawarto też pewne oznaczenia i ich wielkości, bez dokładnego wyjaśnienia co one określają i dlaczego przyjęto je w danej wysokości do obliczeń (np. TILT). Ponadto, analizując "Kwalifikację" odnosi się wrażenie, że przedsięwzięcie zostało zlokalizowane w przestrzeni, w której nie przebywają ludzie i brak jest zabudowań, a wiadomo, że na tej samej działce znajduje się już inna stacja bazowa telefonii komórkowej, a w bezpośrednim sąsiedztwie z jednej i drugiej strony działki nr [...] właściciele użytków rolnych prowadzą hodowlę bydła mlecznego. Ponadto w odległości do 150 m od planowanego przedsięwzięcia występują obiekty budowlane, w których przebywają ludzie a także powstało centrum handlowe.
Wszystkie te w/w okoliczności winny być zatem brane pod uwagę w kwalifikowaniu danego przedsięwzięcia, tak aby organ administracyjny rzeczowo mógł ocenić wpływ planowanego przedsięwzięcia na istniejące środowisko w kontekście wymagań przewidzianych w/w rozporządzeniem co do konieczności bądź możliwości lub braku potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W przedmiotowej sprawie w "Kwalifikacji Przedsięwzięcia" tych elementów zabrakło, a organy i Sąd nie widziały potrzeby ich uwzględnienia. Na podstawie dokumentacji przedstawionej przez Inwestora ustalono więc tylko, że przy tego typu inwestycji promieniowanie występować będzie wzdłuż głównych osi anten sektorowych w azymucie 40, 175 i 285 stopni na odległość do 150 m od środka elektrycznego anten oraz w miejscach niedostępnych dla ludzi.
A przecież, organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, (art. 7 K.p.a.). Są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy, przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jako całkowicie uzasadniony należało uznać zarzut kasacyjny, że Sąd Wojewódzki z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. zaakceptował poczynione przez organy obu instancji ustalenia dotyczące charakterystyki planowanego obiektu i jego kwalifikacji pod względem wymogu opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Należy zwrócić uwagę, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tj.: budowy stacji bazowej [...] wskazano, iż działka - na której projektowana jest inwestycja – położona jest na ternie nie podlegającym ochronie środowiska, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W szczególności – na podstawie opracowanej przez inwestora klasyfikacji przedsięwzięcia – stwierdzono, że nie wymaga ono opracowania raportu oddziaływania na środowisko oraz wydania decyzji środowiskowej. Powyższe ustalenia potwierdzone zostały w decyzji organu odwoławczego, który uznał za niezasadne zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla otoczenia, czy zagrożeń dla środowiska.
Jednocześnie w aktach administracyjnych znajduje się, uzgodniony przez właściwe organy, projekt decyzji z 12 maja 2008 r., w którym wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pkt. 4). Warunek ten nie został jednak zamieszczony w decyzji z [...] października 2008 r., przy czym w pkt.1 tiret czwarte decyzji podano jedynie, że realizacja zamierzenia wymaga spełnienia m.in. warunków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).
W wydanych decyzjach organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego przy ustalaniu warunków lokalizacyjnych odstąpiono od wymogu określonego w pkt. 4 projektu decyzji zwłaszcza, że sporządzony przez uprawnionego architekta projekt pochodził z późniejszej daty, niż oświadczenie inwestora i przedłożona przez niego kwalifikacja przedsięwzięcia z marca 2008 r.
Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że organy orzekające w sprawie nie przedstawiły żadnej argumentacji, z której wynikałyby kryteria oceny złożonego przez inwestora dokumentu p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i chociaż zasadnicze ustalenia zawarte w decyzjach oparte zostały na omawianym dokumencie, to brak jest oceny co do jego kompletności w kontekście całokształtu materiału dowodowego, jak też w aspekcie zarzutów podnoszonych w odwołaniu.
W takim stanie sprawy trudno zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organy orzekające dokonały właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Sąd Wojewódzki, tak jak wcześniej organy w postępowaniu administracyjnym, ograniczył weryfikację ustaleń faktycznych do powołania w uzasadnieniu wyroku dokumentów złożonych przez inwestora, a "mających na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". Mimo, że organy w wydanych decyzjach nie przedstawiły samodzielnej oceny w tym przedmiocie, to Sąd Wojewódzki stwierdził, że "organy obu instancji – analizując sprawę niniejszą – uwzględniły przepisu dotyczące ochrony środowiska tj. ustawę z 27.04.2001 Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 9.11.2004 (...) badając kwestię zasadności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji środowiskowej". Tymczasem zarówno z decyzji, jak i uzasadnienia wyroku, nie wynika jakie konkretne przepisy obu wymienionych wyżej aktów prawnych determinowały kierunek i zakres ustaleń faktycznych oraz dokonywanej subsumcji w zakresie prawnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Mało wnikliwa analiza stanu prawnego skutkowała tym, że poza zakresem rozważań Sądu pozostały okoliczności istotne dla charakterystyki, a w konsekwencji i kwalifikacji planowanej inwestycji, jak chociażby kwestia kumulacji oddziaływań przedsięwzięcia w związku ze wskazywanym istnieniem na tej nieruchomości stacji bazowej telefonii cyfrowej.
W rezultacie należało stwierdzić, że brak pełnej weryfikacji stanu faktycznego sprawy czynił przedwczesną ocenę Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, a zwłaszcza w zakresie ochrony interesów osób trzecich.
Jako uzasadniony częściowo należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do określonych niezgodności pomiędzy wydaną decyzją lokalizacyjną a treścią projektu decyzji, poddanego procedurze uzgodnienia. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, czy Sąd dokonał analizy materiału dowodowego w tym aspekcie i jakimi względami kierował się dochodząc do wniosku, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia właściwych organów. Zauważyć trzeba, że wprawdzie słusznie strona skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu Wojewódzkiego tego dotyczącą, to jednak nietrafnie wskazała, że w sprawie doszło do naruszenia postępowania, co powinno być uwzględnione przy rozstrzyganiu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Należało natomiast przyjąć, że również w omawianym zakresie materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych wymaga bardziej wnikliwej analizy, celem stwierdzenia zachowania w sprawie wymogów ustanowionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., czego Sąd Wojewódzki w ramach przeprowadzonej kontroli sądowej nie uczynił.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ocena zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.