II OSK 715/25

II OSK 715/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2020/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2020/24 w sprawie ze skarg T.S. i K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 29 października 2020 r., znak: SKO.4000-944/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. S.A. z siedzibą w S. na rzecz K.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2020/24, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T.S. oraz K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 29 października 2020 r., znak SKO.4000-944/2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z 19 maja 2020 r., znak PB-RUB.6730.21.2019 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz T.S. kwotę 500 (pięćset) złotych i K.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 2 maja 2019 r. B. S.A. z siedzibą w S. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, budowie dróg wewnętrznych, parkingu na samochody osobowe, zbiornika retencyjnego na wody opadowe i roztopowe oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek ew. o nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonych w S. w rejonie ul. M. Wniosek ten został następnie uzupełniony pismem przy piśmie inwestora z 27 maja 2019 r.
27 marca 2020 r. Prezydent Miasta Siedlce przedłożył projekt decyzji, informując jednocześnie strony o możliwości zapoznania się z tym projektem.
Pismem z 2 kwietnia 2020 r. inwestor wniósł o dokonanie zmian w projekcie decyzji w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy.
15 maja 2020 r. Prezydent Miasta Siedlce przedłożył kolejny projekt decyzji.
Następnie decyzją z 19 maja 2020 r. Prezydent Miasta Siedlce ustalił warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku.
Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez P.W., K.W. i T.S. decyzją z 29 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli: T.S. oraz K.W.
T.S. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), gdyż organ uniemożliwił stronom wzięcie udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach sprawy, a w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję; podjęcie decyzji bez uzyskania wyczerpujących wyjaśnień od wnioskodawcy.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 i art. 64 u.p.z.p., gdyż wniosek nie spełnia wymagań ustalonych przepisami prawa, organ nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia braków, a organ odwoławczy w zaistniałej sytuacji utrzymał decyzję.
K.W. zaskarżonej decyzji zarzucił z kolei naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., polegające na niedopełnieniu obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezapewnienie stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez strony, sporządzenie uzasadnienia z pominięciem zasad wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., niezasadne utrzymanie wadliwej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
II. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
– art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię w postaci uznania, iż zostały spełnione warunki do wydania decyzji takie jak dostęp do drogi publicznej i wystarczająca infrastruktura techniczna,
– art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska,
– art. 9 ust. 5 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który nie jest przepisem prawa miejscowego,
– art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie prawa skarżącego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób,
– art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez wyznaczenie linii zabudowy niezgodnie z tym przepisem,
– § 3, 4, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia planistycznego przez ustalenie warunków zabudowy odbiegających od średnich wskaźników z obszaru analizowanego bez wykazania, że wynika to z analizy urbanistycznej,
– art. 74 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") przez jego niezastosowanie, to jest pominięcie wymogu oszczędnego gospodarowania terenem.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania zgodnie obowiązującymi przepisami.
Pismem z 2 lutego 2021 r. K.W. uzupełnił złożoną skargę, przedkładając następujące dowody:
1. fragment rysunku projektu nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce wyłożonego do publicznego względu w okresie od 18 grudnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r.
2. ogłoszenie z 3 grudnia 2020 r. o wyłożeniu studium,
3. fragment rysunku aktualnie obowiązującego studium,
4. uchwałę nr X/110/2019 Rady Miasta Siedlce z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi przy ul. M. w S. na działkach [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] wraz z uzasadnieniem i wykazaniem uzgodnień,
5. odpowiedź Prezydenta Miasta Siedlce na skargę na uchwałę nr X/110/2019 Rady Miasta Siedlce z dnia 27 czerwca 2019 r.,
oraz wniósł o ich przeprowadzenie i uwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2752/20) oddalił powyższe skargi. Został on jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r. (sygn. akt II OSK 1958/21), w którym stwierdzono, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w obu wniesionych w sprawie skargach.
Pismem z 4 października 2024 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania B. S.A., wywodząc niezasadność złożonych w skargach zarzutów oraz wskazując, że realizacja inwestycji osiągnęła etap ok. 25 %.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Sądu wątpliwości nasuwa to, który wniosek inwestora faktycznie rozpoznawały organy i w oparciu, o który wniosek zostały ustalone w sprawie warunki zabudowy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pierwszy wniosek o wydanie decyzji o warunki zabudowy złożony w sprawie nosi datę 2 maja 2019 r. Na wezwanie Prezydenta Miasta Siedlce o uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, przy piśmie ww. spółki z 27 maja 2019 r. przedłożono formularz zatytułowany "uzupełnienie do wniosku z dn. 2.05.19 r.", które nie zostało jednak podpisane. Organ nie wzywał przy tym inwestora do jego podpisania, błędnie przyjmując, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione, czym dopuścił się do naruszenia art. 64 § 2 k.p.a.
Następnie Sąd zauważył, że w toku postępowania administracyjnego, po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz sporządzeniu pierwszego projektu decyzji z 27 marca 2020 r. spółka pismem z 2 kwietnia 2020 r. wystąpiła o zmianę zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zmiany te dotyczyły wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości głównej kalenicy, a więc zasadniczych elementów decyzji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy z 19 maja 2020 r., Prezydent Miasta Siedlce w treści rozstrzygnięcia nie wskazał, że doszło do zmiany pierwotnego wniosku, ale że rozpatrywał wniosek z 2 maja 2019 r., uzupełniony 27 maja 2019 r. w związku z okresami zawieszenia postępowania. Co prawda, organ I instancji wskazywał w uzasadnieniu swojej decyzji na fakt złożenia w dniu 7 kwietnia 2020 r. przez inwestora wniosku o zamianę ustaleń dla planowanej inwestycji, podobnie jak organ odwoławczy, to jednak takie działanie organu nie usuwa wątpliwości, który wniosek stał się podstawą do ustalenia warunków zabudowy tym bardziej, że pierwotny wniosek zawierał braki formalne, które nie zostały usunięte w toku postępowania. Z tego też względu Sąd uznał, że prowadząc postępowanie w oparciu o tak złożony wniosek o wydanie decyzji o warunków zabudowy organy naruszyły art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., co podnosiła skarżąca T.S., formułując zarzuty naruszenia tych przepisów.
Przechodząc do oceny kolejnych elementów prowadzonego postępowania, Sąd stwierdził, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również projekty decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2020 r. i 15 maja 2020 r., zostały sporządzone przez mgr inż. M.W. (podinspektora). W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że ww. osoba jest uprawniona do sporządzenia analizy urbanistycznej lub projektów decyzji o warunkach zabudowy, a więc że spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Uchybienie temu przepisowi skutkowało z kolei koniecznością zakwestionowania kontrolowanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji ich uchyleniem.
Niezależnie od stwierdzonej wadliwości formalnej sporządzonej analizy w ocenie Sądu w świetle wytycznych zawartych w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1958/21, zachodziła również konieczność poddania merytorycznej ocenie sporządzonej w sprawie analizy, na podstawie której ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W tym też zakresie Sąd stwierdził, prawidłowe określenie szerokości frontu działki oraz wyznaczenie obszaru analizowanego, a także wypełnienie wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych). Z tego też względu niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze K.W. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia planistycznego.
Następnie Sąd pozytywnie ocenił określenie obowiązującej linii zabudowy, znajdującej się w odległości 7,7 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami A-B-C-D dla budowy trzech z czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz w tej samej odległości od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami E-F dla budowy jednego budynku. Ustalenie tej linii dokonano w odniesieniu do budynku znajdującego się na działkach nr [...], [...] i [...] z obr. [...], a więc jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.
Drugą – nieprzekraczalną linię zabudowy określono w odległości 20 m od osi podstawowego układu ulic oznaczonego symbolem "kZ(20)" zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce. Taki sposób ustalenia tej linii – zdaniem Sądu – został słusznie zakwestionowany przez skarżącego, bowiem w obrocie prawnym ani nie istnieje żaden dokument określający przebieg drogi, ani jej parametrów, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie umiejscowienia "osi podstawowego układu ulic". Za nieprawidłowe w tym zakresie Sąd uznał odwołanie się do ustaleń studium, które jest aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu planu miejscowego. Ponadto, jak słusznie podnosi skarżący, art. 43 u.d.p. przy ustalaniu linii zabudowy odwołuje się do zewnętrznej krawędzi jezdni a nie jej osi.
Odnosząc się zaś do wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu planistycznym Sąd stwierdził, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki dla projektowanej inwestycji nie są wskaźnikami charakterystycznymi dla obszaru analizowanego. Zarówno wartość wskaźnika zabudowy i jak szerokości elewacji frontowej przyjęta w analizie jako średnia zostały w decyzji o warunkach zabudowy określone jako wartości minimalne, zaś wartości maksymalne ustalono w odniesieniu do trzech budynków posadowionych na działce nr [...].
Według Sądu słusznie podniósł w swojej skardze K.W., że Prezydent Miasta Siedlce nie zaprezentował kompleksowej analizy zabudowy na obszarze analizowanym, nie wskazał dominujących tendencji, cech i parametrów zabudowy. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach nie odniosło się kompleksowo do powyższej kwestii, powielając w tym zakresie argumentację organu I instancji. Organy obu instancji nie uzasadniły kryteriów wyboru poszczególnych działek, do których odniesiono wskaźniki ustalone dla projektowanych budynków ani powodów pominięcia pozostałej zabudowy. W tym też zakresie brakuje czytelnego, porównawczego zestawienia cech, funkcji i wskaźników i parametrów działek, a przede wszystkim pominięto podstawą dla niniejszej sprawy kwestię, a mianowicie położenie terenu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej na terenie słabo rozwiniętym urbanistycznie.
W ocenie Sądu z tej też przyczyny nie można było przyjąć, że organ w sposób uprawniony dopuścił inne wskaźniki wielkości nowej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej niż średni i że taki sposób ich ustalenia wynika z analizy. Tak ustalone parametry proponowanej inwestycji nie wpisują się w ład urbanistyczny w obszarze analizowanym. Określenie parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, nie jest uznawany za wystarczający i zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego.
Sąd uznał też, że odstąpienie od zasady według, której wyznacza się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wymaga szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu takiego uzasadnienia nie może stanowić twierdzenie organu I instancji, że wnioskowana przez inwestora wartość wraz z tolerancją nie narusza skrajnych wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk występujących na obszarze analizowanym dla wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym, z tożsamą pod względem funkcji zabudową jak ta planowana. Podobnie nie stanowi takiego uzasadnienia odwołanie się przez Kolegium do wielkości charakterystycznych dla obszaru analizowanego. Odniesienie się wyłącznie do parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym, powoduje bowiem, że planowane budynki będą dominować nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Stąd też istnieje konieczność takiego ustalenia wskaźnika, aby wynikał on z analizy zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej z pominięciem budynków gospodarczych.
Odnosząc się zaś do ustalenia geometrii dachu Sąd uznał, że o ile przy ustalaniu kąta nachylenia dachu nawiązano do kątów nachylenia innych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w obszarze analizowanym, o tyle jednak organy wskazując, że wysokość kalenic budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiorowego zamieszkania mieszczą się w przedziale od 6,5 m do 15,6 m, średnia wysokości 11,3 m w żaden sposób nie wykazały, dlaczego przyjęły dla planowanej inwestycji wysokość kalenicy 13,6 (+/- 10 %) jako "odpowiednią" zgodnie z wymogami § 8 rozporządzenia planistycznego. Zauważyć również należy, że określenie wysokości głównej kalenicy musi nawiązywać do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Z tego też względu Sąd podzielił zarzuty podniesione w skardze K.W. naruszenia art. 9 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 43 u.d.p. i § 4-8 rozporządzenia planistycznego oraz w skardze T.S. naruszenia § 5-7 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a.
Natomiast za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące braku odpowiedniego uzbrojenia terenu i odpowiedniej infrastruktury technicznej oraz określenia liczby miejsc parkingowych.
Odnosząc się z kolei do podniesionych zarzutów, dotyczących ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "min. 25 % powierzchni terenu inwestycji", Sąd stwierdził, że ustalenie to z uwagi na jego nieobligatoryjny charakter nie czyni kontrolowanej decyzji wadliwą.
Z tego też względu jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty skargi K.W. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz skargi T.S. naruszenia art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd nie podzielił też zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 74 p.o.ś., bowiem wymóg zapewnienia oszczędnego korzystania z terenu w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji nie odnosi się do konkretnych elementów stanu faktycznego sprawy.
Niezasadny okazał się też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uchybienie temu przepisowi może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a czego w obu skargach nie wykazano.
Z kolei w ocenie Sądu zarzuty K.W. naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 78 art. 80 i art. 81 k.p.a. okazały się zasadne, w zakresie w jakim czynności podjęte przez organy administracyjne okazały się być wadliwe, gdyż nie doprowadziły do prawidłowego ustalenia parametrów przedmiotowej inwestycji, a więc ustalenia warunków zabudowy. Tak też Sąd ocenił zarzuty T.S. naruszenia art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 138 k.p.a.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, zaś merytoryczna poprawność stanowiska prezentowanego przez organ wykracza poza zakres tego przepisu.
Ponadto Sąd uznał, że wskazane przez K.W. takie okoliczności jak przystąpienie do uchwalenia nowego studium oraz podjęcie przez Radę Miasta Siedlce uchwały z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy.
Sąd nakazał, by organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił wskazania i oceny prawne wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, w tym uzupełnił braki formalne samego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z powyższymi wywodami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. S.A. z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w:
I. przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj.: naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nasuwają się wątpliwości, który wniosek inwestora – spółki B. – faktycznie rozpoznawały organy i w oparciu, o który wniosek zostały ustalone w sprawie warunki zabudowy, jak również przez przyjęcie, iż organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. albowiem nie wzywał inwestora do podpisania formularza zatytułowanego "uzupełnienie do wniosku z dn. 2.05.19 r." błędnie przyjmując, że braki formalne wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały uzupełnione – w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż pierwotny wniosek z 2 maja 2019 r. uzupełniony pismem z 27 maja 2019 r. został następnie pismem z 2 kwietnia 2020 r. (data wpływu: 7 kwietnia 2020 r.) zmieniony w zakresie ustaleń wskaźnika zabudowy na terenie inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (dla każdego z budynków), wysokości głównej kalenicy (dla każdego z budynków) i w tym kształcie był rozpatrywany przez organ w przedmiotowym postępowaniu, ponadto pierwotny wniosek nie był dotknięty brakami formalnymi, albowiem formularz zatytułowany "uzupełnienie do wniosku z dn. 2.05.19 r." stanowił jedynie załącznik do pisma z 27 maja 2019 r. uzupełniającego wniosek, a nadto został podpisany przez Prezesa Zarządu inwestora w górnej części formularza;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że mgr inż. M.W. (podinspektor) jest uprawniony do sporządzenia analizy urbanistycznej lub projektów decyzji o warunkach zabudowy, a więc że spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. co w ocenie Sądu I instancji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji – w sytuacji, gdy z ww. przepisu nie wynika obowiązek przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów wynikających z ww. przepisu przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną lub projekt decyzji o warunkach zabudowy, natomiast mgr inż. M.W. (podinspektor) który sporządził w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu jak również projekty decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2020 r. i 15 maja 2020 r., posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, a zatem spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało zakwestionowaniem kontrolowanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji ich uchyleniem;
II. przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia planistycznego oraz art. 43 u.d.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sposób ustalenia drugiej – nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi podstawowego układu ulic oznaczonego symbolem kZ(20) zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce słusznie został zakwestionowany przez skarżącego, bowiem w obrocie prawnym ani nie istnieje żaden dokument określający przebieg drogi, ani jej parametrów, ale przede wszystkim na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie umiejscowienia "osi podstawowego układu ulic", jak również na przyjęciu, iż za nieprawidłowe należy w tym zakresie uznać odwołanie się do ustaleń studium, które jest aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma natomiast charakteru wiążącego przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy, ponadto art. 43 u.d.p. przy ustalaniu linii zabudowy odwołuje się do zewnętrznej krawędzi jezdni a nie jej osi – w sytuacji, gdy ustalenia studium nie stanowiły podstawy do ustalania warunków zabudowy, zawarty w decyzji organu I instancji w pkt II. I. A. lit. c "linia zabudowy" zapis: "nieprzekraczalna w odległości 20,00 m od osi podstawowego układu ulic oznaczonej symbolem »kZ (20)«" zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Siedlce jest w istocie wyłącznie odniesieniem do symbolu przyjętego w studium dla oznaczenia osi podstawowego układu ulic, a nie ustalaniem linii zabudowy w zależności od ustaleń studium, a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy spełniają wymogi określone w art. 43 u.d.p. odnośnie przedmiotowej inwestycji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż nie można było przyjąć, że organ w sposób uprawniony dopuścił inne wskaźniki wielkości nowej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej niż średni i że taki sposób ich ustalenia wynika z analizy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), tak ustalone parametry proponowanej inwestycji nie wpisują się w ład urbanistyczny w obszarze analizowanym – w sytuacji, gdy ww. wskaźniki zostały wyznaczone prawidłowo i w sposób charakterystyczny dla obszaru analizowanego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 7-8 rozporządzenia planistycznego przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsce szczegółowe uzasadnienie w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających odstąpienia od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, nadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy wskazując, że wysokości kalenic budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiorowego zamieszkania mieszczą się w przedziale od 6,5 m do 15,6 m, średnia wysokości 11,3 m w żaden sposób nie wykazały, dlaczego przyjęły dla planowanej inwestycji wysokość kalenicy 13,6 (+/- 10 %) jako "odpowiednią" zgodnie z wymogami § 8 rozporządzenia planistycznego – w sytuacji, gdy wnioskowana przez inwestora wartość wraz z tolerancją (11,7 m z tolerancją do +/- 10 % nie narusza skrajnych wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk dla zabudowy w obszarze analizowanym dla wszystkich opisanych wyżej budynków, tj. tych z tożsamą pod względem funkcji zabudową jak planowana inwestycja, natomiast przyjęty parametr wysokości kalenicy wpisuje się w stan istniejący w obszarze analizowanym i dla niego charakterystyczny.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skarg K.W. i T.S., ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika B. S.A. z siedzibą w S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Nadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentów, tj.:
1. dyplomu ukończenia przez M.W. studiów pierwszego stopnia na [...] Wydział Geodezji i Kartografii na kierunku Gospodarka Przestrzenna,
2. dyplomu ukończenia przez M.W. studiów drugiego stopnia na [...] Wydział Geodezji i Kartografii na kierunku Gospodarka Przestrzenna,
- na fakt, iż mgr inż. M.W. (podinspektor), który sporządził w niniejszej sprawie analizę urbanistyczną, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu jak również projekty decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2020 r. i z 15 maja 2020 r. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, a zatem spełnia wymogi z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów sądowych, tj. kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były pozbawione podstaw.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.
Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z 2 maja 2019 r. uzupełnionego pismem z 27 maja 2019 r. oraz załączoną do niego dokumentacją (1) złożenie mapą fragmentu terenu dla gminy S.; 2) mapą z czytelnym obrysem garażu i terenu, na którym będzie realizowana planowana inwestycja; 3) informacją o wysokości i kierunku kalenicy; 4) informacją o powierzchni projektowanych garaży i parkingów; 5) pismami zapewniającymi o możliwości "podłączenia planowanej inwestycji"), a także wniosku o zmianę planowanej inwestycji z 7 kwietnia 2020 r.
Po drugie, błędnie Sąd I instancji upatrywał braków formalnych w piśmie z 27 maja 2019 r. i dołączonej do niego dokumentacji złożonej w związku z wezwaniem organu do uzupełnienia wniosku. Pismo to zostało podpisane przez Prezesa Zarządu spółki opatrzony pieczęcią z imieniem i nazwiskiem, natomiast niepodpisany formularz, w którym zamieszczono brakujące dane o wysokości i kierunku kalenicy oraz o powierzchni projektowanych garaży i parkingów, stanowił jeden załączników do tego pisma.
Za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.
Potwierdzeniem wypełnienia wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. jest podpisanie projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, która ten projekt sporządziła oraz potwierdzenie posiadania uprawnień do sporządzenia takich projektów. W orzecznictwie podnosi się, że pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach kopii dokumentu potwierdzającego posiadane przez ich autora uprawnienia do sporządzania powyższej dokumentacji. Przy czym podkreśla się jednocześnie, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy. To zaś prowadzi do wniosku, że w ramach swobodnej oceny dowodów, organ, a następnie sąd administracyjny, może uznać, że brak kopii zaświadczenia kwalifikacyjnego, nie przesądzają jeszcze per se o wadliwości analizy skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyroki NSA z 11.09.2024 r. II OSK 1200/24, LEX nr 3766808 oraz z 7.05.2025 r., II OSK 2420/22, LEX nr 3895235).
Jeżeli całościowa analiza akt administracyjnych nie doprowadzi do jednoznacznej konkluzji, że projekt analizy oraz projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, przewodniczący wydziału (ewentualnie sędzia sprawozdawca), mając na uwadze zasadę skuteczności kontroli sądowej oraz ochronę uzasadnionych interesów inwestora, winien w pierwszej kolejności zażądać uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o stosowne dokumenty (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.). W toku postępowania możliwie jest również wydanie w tej sprawie stosownego postanowienia dowodowego przez sąd (zob. wyrok NSA z 9.01.2024 r., II OSK 1435/21, LEX nr 3755572).
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie podjęto wskazanych wyżej czynności dowodowych dotyczących analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że na etapie postępowania odwoławczego, skarżący nie kwestionowali kwalifikacji autora analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można też wykluczyć, tego co podnosi skarżąca kasacyjnie, iż fakt wypełnienia wymogu, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez autora analizy oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, zatrudnionego w Urzędzie Miasta Siedlce na stanowisku podinspektora, był znany organowi odwoławczemu. Jednak niezależnie od powyższego należało uznać, że w realiach niniejszej sprawy, wskazane wyżej zaniechanie, a następnie przedstawienie przez skarżącą kasacyjnie dokumentacji potwierdzające, że autor analizy i projektu decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymogi określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., z uwagi na wykazane przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (brak kompleksowej analizy, naruszenie § 4-8 rozporządzenia planistycznego i w konsekwencji naruszenie w tym zakresie art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77, art. 78 art. 80 i art. 81 k.p.a., jak też wyżej wskazane naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), nie mogło wpłynąć na treść sentencji zaskarżonego wyroku.
Z kolei nieuzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia planistycznego oraz art. 43 u.d.p.
Określenie drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi podstawowego układu ulic oznaczonego symbolem "kZ(20)" zgodnie z ustaleniami studium należało uznać za błędne, nie tyle z powodu tego, że jest ono aktem o wewnętrznym, a tym samym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych (albowiem jak słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie, w tym przypadku przywołanie ustaleń studium miało na celu jedynie odniesienie do symbolu przyjętego w tym akcie dla oznaczenia osi podstawowego układu ulic), ile ze względu na to że, jak podniósł to Sąd w zaskarżonym wyroku, w obrocie prawnym nie istnieje żaden dokument określający przebieg drogi, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie umiejscowienia "osi podstawowego układu ulic".
W tych okolicznościach ocena trafności podniesionego dodatkowo w tym zarzucie naruszenia art. 43 u.d.p. traci na znaczeniu.
Nie sposób też zgodzić się z pozostałymi zarzutami, a mianowicie zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego oraz zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 7-8 rozporządzenia planistycznego.
Należy podzielić stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odmiennie od podstawowych dyspozycji określonych odpowiednio w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, nie zostało dostatecznie umotywowane ani w analizie architektoniczno-urbanistycznej ani w decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji utrzymującej ją w mocy. Nie można bowiem upatrywać usprawiedliwienia dla odstępowania od wyznaczania wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy na podstawie zasad określonych w wymienionych wyżej przepisów na rzecz dopuszczalnych przez rozporządzenie planistyczne wyjątków, bez merytorycznego wyjaśnienia. Takimi wyjaśnieniami nie są zaś podnoszone w zaskarżonym wyroku wskazania wielkości granicznych dla poszczególnych wskaźników z wymieniem numerów działek, na których znajdują się obiekty o skrajnych parametrach. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na brak uzasadnienia kryteriów wyboru poszczególnych działek, do których odniesiono wskaźniki ustalone dla projektowanych budynków oraz powodów pominięcia pozostałej zabudowy. Odnosząc się zaś do ustalenia wysokości głównej kalenicy zasadnie podniósł bark wykazania przez organy obu instancji powodów, dla których przyjęły że jej wysokość 13,6 m (+/- 10 %) jest odpowiednia w rozumieniu § 8 rozporządzenia planistycznego w sytuacji, w której wysokości kalenic budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zbiorowego zamieszkania mieszczą się w przedziale od 6,5 m do 15,6 m, przy średniej wysokości 11,3 m.
Dodatkowe wątpliwości budzą ustalenia dotyczące wskaźnika zabudowy terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy, z uwagi na ich wyznaczenie w związku z pismem inwestora, w którym wniesiono o zmianę tych parametrów. Pismo to wpłynęło 7 kwietnia 2020 r., zatem już po sporządzeniu analizy, sformułowaniu jej wyników oraz przygotowaniu projektu decyzji, co daje podstawy do uznania, że określenie tychże parametrów zgodnie z tym pismem odbiega od ustaleń przyjętych w konkluzjach wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, które determinują merytoryczne rozstrzygnięcia składające się na treść decyzji o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.