II SA/Ol 1279/12

II SA/Ol 1279/12 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2012-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Katarzyna Matczak /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 715/13 - Wyrok NSA z 2014-09-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 1 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi C.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
W dniu 13 stycznia 2012 r. C.D. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjno - letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dla nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 711 m². We wniosku określono gabaryty projektowanego obiektu, wyjaśniając jednocześnie, że na nieruchomości obecnie znajduje się budynek drewniany planowany do rozbiórki, w miejsce którego ma zostać wybudowany nowy budynek rekreacyjno - letniskowy.
Po wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, C.D. pismem złożonym w organie w dniu 12 kwietnia 2012 r., zmodyfikował wniosek w zakresie rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego wobec terenu dla którego wymagane jest uzyskanie warunków zabudowy wnosząc obecnie o ustalenie warunków zabudowy dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, celem jego legalizacji.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Zastępca Burmistrza odmówiła ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w obr. wsi Z., gm. P. dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego. W podstawie prawnej przywołano art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm) zwanej dale: u.p.z.p.
W uzasadnieniu wskazano, że aktualnie dla terenu na którym zlokalizowana jest nieruchomość wnioskodawcy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast do końca 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Pisz uchwalony uchwałą Nr XXXV/224/94 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 24 maja 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Suwalskiego Nr 20, poz. 162), zgodnie z którym teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP/RZ stanowiącym teren upraw polowych, łąk i pastwisk. Obecnie dla wskazanego terenu uchwalone zostało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., według którego teren inwestycji położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Akt ten nie stanowi jednak prawa miejscowego. Przytoczono treść art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem dotyczącym nowej zabudowy, wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany. Na tak określonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 6 u.p.z.p. Wyniki tej analizy w formie opisowej i graficznej stanowią załącznik Nr 2 do decyzji.
W ramach charakterystyki obszaru analizowanego stwierdzono, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi, lecz dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez działkę nr [...], która stanowi współwłasność wnioskodawcy. Front działki wynosi 31,5 m, zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 94,5 m i w takim zakresie zostały w każdym kierunku określone granice obszaru analizowanego. W tym obszarze znalazły się działki o nr [...]. Wyjaśniono, że zachodnią granicę obszaru analizowanego wyznacza jezioro S. Od strony wschodniej obszar ten wyznacza droga powiatowa, która od strony wschodniej sąsiaduje z lasem na działce [...]. Północna część obszaru analizowanego tj. działki o nr [...] oraz działki zlokalizowane dalej na północ poza obszarem analizowanym tj. działki o nr [...] oraz [...] stanowią teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. uchwalonym uchwałą Nr L/625/06 Rady Miejskiej w Piszu. Teren ten jest położony na obszarze objętym symbolami dla których przewidziano formy zagospodarowania: 2 UTp i 3 UT - teren usług turystyki, 4 ZE - zieleń ekologiczna i krajobrazowa oraz 1 Uks - teren zabudowy sakralnej. Obecnie teren ten nie jest zainwestowany.
Ustalono dalej, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa zlokalizowana jest na działkach [...]. Są to obiekty parterowe z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej - ryglowej lub szkieletowej, posadowione na fundamencie punktowym - bloczkowym, które zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ w stosunku do żadnego z tych obiektów nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę określająca ich przeznaczenie można jedynie domniemywać, że obiekty te pełnią funkcję letniskową, gdyż wykorzystywane są głównie w okresie letnim, działki te nie są uzbrojone w żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazano, że w stosunku do tych obiektów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej; PINB) prowadzi postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów i dla większości z nich wydane zostały decyzje nakazujące ich rozbiórkę. Zatem działka strony o nr [...] położona jest poza skupioną zabudową wsi Z. i zabudowana jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym i zadaszonym tarasem, wykonanym z płyt warstwowych, posadowionym na bloczkach betonowych. Zgodnie z ewidencją gruntów działka ta sklasyfikowana została jako inne tereny zabudowane Bi o powierzchni 0,0711 ha. Takie przeznaczenie terenu w ewidencji gruntów zostało określone w 2011 r. na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej - gmina P. - obszar wiejski dokonanej przez Starostę, przy czym przed modernizacją ewidencji gruntów tereny te były sklasyfikowane jako użytki rolne. Nieruchomość wnioskodawcy nie jest wyposażona w jakiekolwiek urządzenie infrastruktury technicznej. Teren inwestycji położony jest na obszarze objętym formami ochrony tj. Obszar Chronionego Krajobrazu [...].
Dokonując analizy spełnienia wymagań przez wskazaną we wniosku zabudowę, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że warunek w tym przepisie określony nie został spełniony tzn. co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny. Stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie zabudowa zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, w stosunku do której rozbiórka następuje w trybie postępowanie egzekucyjnego, wobec czego nie można uznać, ze organ ma możliwość ustalenia wskazanych w tym przepisie wymagań, gdyż uczynić to może jedynie w stosunku do zabudowy legalnie istniejącej.
Od decyzji tej odwołał się C.D. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący wyjaśnił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który to przepis ma na celu zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie strony jednak w przypadku braku takiej zabudowy organ winien zastosować rozporządzenie dotyczące nowej zabudowy. Zarzucono, że pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Nadto organ przy wydaniu decyzji naruszył art. 7, 8 i art. 77 § 1 Kpa.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, jak również powołano treść art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniono, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został sporządzony plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna w zakresie wskazanym we wniosku.
Wskazano, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wyznaczony obszar poddany analizie zostały prawidłowo przeprowadzone i ustalone na mapie sytuacyjno – wysokościowej 1:500 - załącznik nr 1 do decyzji. Organ I instancji właściwie ustalił brak spełnienia przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p tj. zasady dobrego sąsiedztwa. Wprawdzie w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, jednak została ona zrealizowana w sposób nielegalny i przeznaczona jest do rozbiórki. Potwierdzeniem tego stanowiska są zgromadzone przez organ I instancji dokumenty sporządzone przez PINB odnośnie orzeczonych nakazów rozbiórki w stosunku do tych obiektów budowlanych. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji, że w obszarze analizowanym w stosunku do którego jest dokonywana analiza funkcji i cech zabudowy winny znajdować się obiekty zrealizowane legalnie - na podstawie odpowiednich decyzji. Wskazano, że takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, oraz z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/10, gdzie wypowiedziano pogląd, że wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuowanie nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele. Jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie miejscowym lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 239/06 NSA stwierdził, że "na równi z działką sąsiednią zabudowaną, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Zatem skoro działki sąsiednie są wprawdzie zabudowane lecz nie na podstawie pozwolenia na budowę czy innej decyzji potwierdzającej legalność tej zabudowy, brak jest podstaw do uznania, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyjaśniono, że w toku prowadzonego postępowania organy działały zgodnie z zasadami postępowania dążąc do wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu sprawy. Brak jest podstaw do powoływania się na naruszenie słusznego interesu jednostki skoro interes faktyczny odwołującego pozostaje sprzeczny z interesem społecznym nakazującym działanie zgodnie z przepisami prawa. Zrealizowane zamierzenie inwestora pozostaje tym czasem sprzeczne z obowiązującymi normami prawnymi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie C.D. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że ustawodawca umożliwił inwestorom, którzy zrealizowali obiekty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę ich legalizację, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm), w którym to przepisie nałożono obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy skoro teren nie posiada planu miejscowego. Interpretacja organów art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (winno być 61) będącego podstawą odmownej decyzji uniemożliwia przeprowadzenie procesu legalizacyjnego i tym samym brak wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zubożenie budżetu Państwa. Ponownie skarżący podniósł, że w przypadku braku zabudowy na sąsiednich nieruchomościach winno mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmując stanowisko organów żadna zabudowa nie może być zrealizowana na wskazanym terenie, bo brak jest odniesienia do istniejącej zabudowy. Naruszono art. 8 Kpa, gdyż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a organy orzekające w sprawie idąc po najmniejszej linii bez przeanalizowania możliwości zabudowy działki wydały decyzję.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 7 i 77 Kpa polegający na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez brak wyjaśnienia z jakiego powodu Starosta teren nieruchomości sklasyfikował w ewidencji gruntów jako inne tereny zabudowane, jak również organy nie odniosły się do kwestii, że działka skarżącego nie spełnia kryterium co do jej wielkości, jako gruntu rolnego, które wynika z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych decyzji administracyjnych.
Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonej decyzji wyłącznie w zakresie jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wzruszenie decyzji może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.
Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.
Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] odmawiającą ustalenia na wniosek C.D. warunków zabudowy dla budynku pełniącego funkcję obiektu letniskowego, na działce nr [...], położonej w obrębie wsi Z., gminie P. Podejmując takie rozstrzygnięcie Kolegium skorzystało z przysługującego uprawnienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeku postępowania administracyjnego (dalej; Kpa).
Istota sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana po prawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczonego prawidłowo w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem dotyczącym nowej zabudowy, w stosunku do nieruchomości na których brak jest legalnej zabudowy, gdyż wszystkie obiekty budowlane zostały wzniesione w ramach samowoli budowlanych, w stosunku do których zostały już orzeczone nakazy rozbiórki.
Podnieść należy, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) zwaną dalej: u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że dla terenu objętego wnioskiem skarżącego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie zaś z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sadu organy obu instancji orzekające w tej sprawie dokonały prawidłowych i zgodnych z ww. przepisem ustaleń i oceny prawnej w zakresie braku spełnienia w rozpoznawanej sprawie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.
Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został powołanym wyżej rozporządzeniem dotyczącym nowej zabudowy. Przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego, po myśli ust. 2 tego przepisu, wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analiza obszar analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego nowej zabudowy.
Nie ulega wątpliwości okoliczność, której nie kwestionuje sam skarżący, że w tej sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia dotyczącego nowej zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Jak wynika z informacji przekazanych przez PINB, znajdująca się na analizowanym obszarze zabudowa letniskowa na działkach nr [...] powstała w warunkach samowoli budowlanych. W stosunku do właścicieli tych nieruchomości organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów, a dla większości z nich zostały już wydane decyzje nakazujące rozbiórkę - por. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] w stosunku do działki nr [...], decyzja WINB z dnia [...]. - działka [...], decyzja PINB z dnia [...] - działka nr [...], decyzja PINB z [...]. - działka nr [...], decyzja PINB z [...]- działka nr [...], decyzja PINB z dnia [...]- działka nr [...]. W odniesieniu do pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizowanym tj. o nr [...] oraz działek znajdujących się dalej na północ poza obszarem analizowanym - o nr [...], które stanowią teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. uchwalonym uchwałą Nr L/625/06 Rady Miejskiej w Piszu przewidziano następujące formy zagospodarowania: 2 UTp i 3 UT - teren usług turystyki, 4 ZE - zieleń ekologiczna i krajobrazowa oraz 1 Uks - teren zabudowy sakralnej. Jednak obecnie teren ten nie jest zainwestowany zatem w oparciu o te działki nie jest możliwa analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010 r. , sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515), że przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy niewątpliwie zabudowy legalnej. Przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Pomimo tego, że zakaz ten nie wynika wprost z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy.
Fakt wybudowania obiektu w danym terenie nie świadczy jeszcze o jego powstaniu zgodnie z przepisami prawa, o czym świadczą stosowne regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm) dalej: p.b., gdzie przewidziano legalizację obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia - art. 48 ust. 2 i 3, art. 49b ust. 2.
W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącemu odnośnie zarzutu zgłoszonego w skardze, że przepis art. 48 p.b. przewiduje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, iż wprawdzie taka możliwość została uregulowana w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. jednakże po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, a jednym z nich jest obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego panu zagospodarowania przestrzennego. Zatem taka decyzja musi być przedłożona, przy czym może być wydana przez właściwy organ jedynie w przypadku, gdy na analizowanym terenie znajduje się zabudowa, która została wzniesiona legalnie. Jeżeli brak jest w terenie analizowanych takiej legalnej zabudowy, gdyż wszystkie budynki zostały wzniesione z naruszeniem prawa bez pozwolenia budowlanego, to sam fakt wszczęcia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 p.b. nie skutkuje koniecznością ustalenia warunków zabudowy, skoro dla nieruchomości nie można określić wskazać, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ponieważ brak jest legalnej zabudowy na analizowanym terenie.
Reasumując organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 p.b. bądź obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.
Nietrafne są też zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, 8 i art. 77 Kpa Rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w sprawie w toku postępowania administracyjnego, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 Kpa. Zgodna z prawem decyzja, poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie narusza art. 8 Kpa. Oba orzekające w sprawie organy wyczerpująco wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, cała zaś istotna sporu sprowadza się do tego, że skarżący kwestionuje trafność przyjętego stanowiska o braku "dobrego sąsiedztwa" dla ustalenia warunków zabudowy.
Niezasadny pozostaje również zarzut strony skarżącej zgłoszony na rozprawie, ze organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły z uwagi na jakie okoliczności teren na którym zlokalizowana jest działka skarżącego został w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2011 r. przez Starostę oznaczony jako teren o symbolu Bi - inne tereny zabudowane. Wyjaśnić należy, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest rozstrzygający zapis w ewidencji gruntów i budynków, gdyż analiza o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi odbywać się nie w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów lecz istniejącą faktycznie legalną zabudowę w sąsiedztwie działki inwestora dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zatem nawet określenie w ewidencji wskazanego terenu, jako inne tereny zabudowane nie skutkuje prawnym przeznaczeniem takiego terenu pod zabudowę. Także bez znaczenia pozostaje zarzut, że organy nie ustaliły na jakiej podstawie dopuszczono do podziału terenu i wydzielenia z niego działki o nr [...] o powierzchni 711 m² , skoro dla nieruchomości rolnych możliwy jest podział na nieruchomości jednak przy zagwarantowaniu większej powierzchni niż to uczyniono w stosunku do nieruchomości skarżącego. Wyjaśnić pozostaje, ze kwestia podziału nieruchomości nie stanowi przedmiotu kontroli Sądu w tej sprawie i wobec powyższego nie jest rzeczą w tym postępowaniu oceniać czy dokonany podział nieruchomości był dopuszczalny, czy też nie. W tym kierunku skarżący ma możliwość podjęcia skutecznych działań i ustalenia, w jaki sposób i na jakiej podstawie doszło do wydzielenia jego nieruchomości, o czym niewątpliwie został powiadomiony stosownym zapisem w akcie notarialnym dotyczącym nabycia wskazanej nieruchomości.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarżona decyzja nie narusza prawa i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.