II OSK 711/24

II OSK 711/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 506/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-10-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4 i 5, art. 10 ust. 2, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 182 § 2, art. 188, art. 200, art. 204 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 506/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO-4212/40/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z 24 stycznia 2023 r. Nr 2/2023 znak: ZP.6730.68.2021.AG, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 506/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO-4212/40/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Dąbrowa Chełmińska.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 6 października 2021 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać za prawidłowe zwolnienie przedmiotowej inwestycji od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Z uwagi na pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy powyższych uwarunkowań organ I instancji wadliwie zastosował art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało nieocenieniem w sprawie wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.
W sprzeciwie do Sądu P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.
Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/21 oddalił powyższy sprzeciw wskazując w uzasadnieniu, że nie można uznać, iż lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji analiza urbanistyczna dotycząca przedmiotowej inwestycji winna zawierać ustalenia w zakresie wymogów zapisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Dąbrowa Chełmińska.
W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie spełniła przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na brak kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, że istniejąca funkcja terenu to zabudowa zagrodowa, grunty rolne, lasy i tereny komunikacji, wobec czego pozostaje ona w kolizji z planowaną funkcją produkcyjną.
Odwołanie od powyższej wniosła P. sp. z o.o. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
─ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w przypadku budowy instalacji odnawialnych źródeł energii nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa;
─ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;
─ art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że studium jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie można wydać decyzję administracyjną;
─ art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 13 marca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącej, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pozostaje w relacjach nie tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, ale także z innymi regulacjami, a zwłaszcza należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Organ odwoławczy podkreślił, że w obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa zagrodowa, które nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, w związku z czym nie została spełniona przesłanka ustalenia warunków zabudowy wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka podniosła zarzut naruszenia:
1. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie (a w przypadku ust. 1 pkt. 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. ich błędne zastosowanie) oraz niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, w tym w szczególności naruszenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie w związku z błędną wykładnią tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie zwalnia z zastosowania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., w tym określonej w tych przepisach zasady tzw. dobrego sąsiedztwa dla ustalenia warunków zabudowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.;
2. art. 61 u.p.z.p poprzez jego nie zastosowanie oraz nie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku gdy zostały spełnione wszelkie przesłanki przemawiające za jej wydaniem; jedyne do czego był zobowiązany organ w rzeczonym stanie faktycznym było zbadanie czy dana lokalizacja spełnia wymogi określone w ww. normie prawnej, a nie do urzeczywistnienia w decyzji odmawiającej abstrakcyjnej polityki gospodarki przestrzennej, pomimo konieczności w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego indywidualnego rozpatrzenia treści wniosku – jedynie pod kątem treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
3. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku instalacji fotowoltaicznych o mocy powyżej 500 kW takie inwestycje mogą być realizowane wyłącznie na podstawie studium przewidującego możliwość lokalizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy większej niż 500 kW, podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie stanowią podstawy odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie;
4. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji odnawialnych źródeł energii nie jest konieczne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. oraz niedopuszczalną, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wyrokiem z dnia 18 października 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 506/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Natomiast w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 określono warunki, które łącznie należy spełnić celem wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Orzekające w sprawie organy uznały, że sporna inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto organy obu instancji stwierdziły, że lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium.
Odnosząc się do istoty sporu powstałego w przedmiotowej sprawie, Sąd ocenił zajęte przez organy stanowisko co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest konieczności oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Sąd wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie do tego rodzaju inwestycji nie było jednolite.
Pierwszy z przyjmowanych dotychczas w judykaturze poglądów wskazywał, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; publ. CBOSA).
Wśród drugiej grupy poglądów wskazywano, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wyjaśniano, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w części orzecznictwa przyjmowano, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; publ. CBOSA).
Sąd stwierdził, że zaakcentowania wymaga, że sprawa zainicjowana wnioskiem spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce numer ewidencyjny [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Dąbrowa Chełmińska była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/21 oddalił sprzeciw skarżącej od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 października 2021 r. W powyższym wyroku tut. Sąd stanął na stanowisku, iż planowana inwestycja nie jest obiektem infrastruktury technicznej, a także instalacją odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, iż powyższe orzeczenie zapadło w okresie, gdy orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie do tego rodzaju inwestycji nie było jednolite, zaś tut. Sąd rozpatrując ww. sprzeciw przyjął dominującą wówczas linię orzeczniczą.
Co prawda Sąd rozpatrując sprzeciw od decyzji kasacyjnej w trybie art. 64a P.p.s.a. ocenia jedynie istnienie przesłanek do jej wydania (art. 64e P.p.s.a.), niemniej jednak Sąd rozpatrując powyższą sprawę wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. rozstrzygnął kwestię kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii, co było nieodzowne celem dokonania merytorycznej oceny, czy istniały podstawy dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1391/22). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego (np. braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego), wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r. II FSK 117/21).
Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że związany jest oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/21. Nie można zatem w niniejszej sprawie przyjąć odrębnej oceny prawnej, nawet jeśli pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach orzecznictwa rozwiniętego po dacie powyższego orzeczenia przybrał inny kierunek, niż w wyroku tut. Sądu z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/21.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione okoliczności, w szczególności związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 26 kwietnia 2022 r., Sąd przyjął zaprezentowany w tym orzeczeniu pogląd. W wyroku powyższym Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii – oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
─ urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
─ obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Z literalnego brzmienia przywołanej ustawy wynika wprost, że po pierwsze elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wnioskować by można, że każda elektrownia fotowoltaiczna – będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1440/21, którego poglądem Sąd w niniejszej sprawie jest związany, dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 (dostępnym na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW (obecnie 500 kW) i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10).
Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).
Podsumowując, na mocy art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy wnioskowana inwestycja musi spełnić przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodzić się zatem należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że skoro nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym znajdują się grunty rolne, lasy oraz zabudowa zagrodowa.
Przedstawione rozważania, zdaniem Sądu, prowadzą do wniosku, że organy obu instancji nie dopuściły się uchybień, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych przez nie decyzji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniosła P. sp. z o.o. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2023 poz. 977 zpóźn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:
─ zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,
─ inwestycje w postaci farm fotowoltaicznych o mocy większej niż 100 kW (a wg stanu prawnego obowiązującego od 30.10.2021 r. - 500 kW) mogą być realizowane wyłącznie na podstawie studium przewidującego możliwość lokalizacji takich inwestycji,
podczas gdy z przepisów art. 9 ust. 4-5 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być wiążące przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samym regulacje art. 10 ust. 2a p.z.u.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. interpretowane w niniejszej sprawie przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w odniesieniu do studium nie stanowią podstawy do wydania lub odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy elektrowni fotowoltaicznej na zawnioskowanym terenie;
2. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnie i bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te wyłączają zastosowanie art. 61 ust. 3 upzp w przypadku farmy fotowoltaicznej o mocy przekraczającej 100 kW (wg stanu prawnego obowiązującego od 30.10.2021 r. - 500 kW), podczas gdy ich treść pozostaje bez wpływu na to, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, bowiem treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do procesu planistycznego przeprowadzanego przez właściwy organ administracji publicznej;
3. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, co zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza obowiązek spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej, określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.p.z.p.;
4. art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że prawidłowa była decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przy uwzględnieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.) dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
5. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku, a nie sugerować się jedynie nieostrą charakterystyką studium nie obligującego wnioskodawcę;
6. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
7. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała:
a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 K.p.a., które polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięciu faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej i bezzasadnym przyjęciu, iż realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100/500 kW na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może się odbyć wyłącznie na obszarach wskazanych w studium, przy całkowitym pominięciu okoliczności, iż powyższe prowadziłoby do faktycznego zablokowania realizacji takich inwestycji, podczas gdy interes społeczny przemawia za realizacją przedsięwzięć związanych z odnawialnymi źródłami energii, gdyż ich rozwój uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, a przyjęcie interpretacji przeciwnej - jest nie tylko sprzeczne z zasadą in dubio pro libértate i z literalnym brzmieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ale również oraz z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. o promowaniu odnawialnych źródeł energii i stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);
b. art. 6 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i oparcie jej na dokumencie niestanowiącym aktu prawnego, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego, nie stanowiącego prawa powszechnego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację, która w jej ocenie uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a żadna ze stron nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. sp. z o.o. w W. ma usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych niezależnie od ich zainstalowanej elektrycznej mocy. Z przepisów tej ustawy wynika, że zagospodarowanie nieruchomości może być dokonywane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bądź też decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjątkowa sytuacja, gdy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie występuje.
Wymogi związane z uchwaleniem studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być stosowane w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mogłoby to mieć miejsce tylko wówczas, gdyby przepis prawa wprost tak stanowił.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma też podstaw do wprowadzania ograniczeń w możliwości realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych pod względem ich mocy elektrycznej w oparciu o wykładnię systemową przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń w możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zastrzeżenie, że instalacja fotowoltaiczna przekraczająca określony poziom mocy elektrycznej ma być realizowana wyłącznie na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (art. 10 ust. 3b u.p.z.p.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/21. Wyrokiem tym Sąd dokonał oceny zasadności wniesionego w sprawie sprzeciwu. Rozpatrując sprzeciw od decyzji kasacyjnej w trybie art. 64a P.p.s.a. sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Związanie wyrokiem wydanym w wyniku sprzeciwu ograniczone jest tylko w odniesieniu do stwierdzenia, że:
─ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że
─ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Związanie to, zdaniem NSA, nie rozciągało się natomiast na wyrażony w uzasadnieniu wyroku pogląd dotyczący kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii i warunków realizacji takiej inwestycji w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 182 2 P.p.s.a., oraz 200 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.