II OSK 711/22

II OSK 711/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Sygn. powiązane
II OZ 220/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-05
VII SA/Wa 1093/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-14
II OZ 192/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174, art. 250
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11 d ust. 1 pkt 1, art. 11 f ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 4 a, art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1093/21 w sprawie ze skarg A. A., B. B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G.G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 marca 2021 r. znak DLI-II.7621.48.2019.ML.38 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2021 r., VII SA/Wa 1093/21 oddalił skargi A. A.., B. B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: MRPiT) z 23 marca 2021 r. znak DLI-II.7621.48.2019.ML.38 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z 18 czerwca 2018 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od [X.] na [...] do [Y.] - Odcinek "[...]" od [Z.] do [ZZ.] o długości odcinka ok. 6,64 km". Po przeprowadzeniu postępowania w tejże sprawie Wojewoda Mazowiecki decyzją z 7 sierpnia 2019 r. nr 100/SPEC/2019, sprostowaną postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. nr 958/SAAB/2019, zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
MRPiT decyzją z 23 marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołań A. A., B. B., C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., H. H., I. I., J. J., K. K., L. L., M. M., N. N., O. O., P. P., R. R., S. S., T. T., [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., U. U., W. W., X. X., Y. Y., Z. Z., A. B., A. C., Zarządcy Masy Sanacyjnej [...] S.A. w restrukturyzacji z siedzibą w Z. - doradcy restrukturyzacyjnego K. G., B. I. oraz po zapoznaniu się z odwołaniem S. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (pkt I-III decyzji), w pozostałej części (pkt IV decyzji) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 sierpnia 2019 r., umarzając równocześnie postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania złożonego przez S. M.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: specustawa drogowa, do wniosku inwestor załączył mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, inwestor przedstawił analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, dołączył mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określił nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, oraz określił nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, inwestor do wniosku dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne, m.in.: decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) z 22 kwietnia 2011 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowę południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 w kierunku [Y.] według wariantu "II" z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości A. według podwariantu "C", decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 29 stycznia 2015 r. wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji RDOŚ, decyzję GDOŚ z 6 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, zmienionej w części decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, decyzję RDOŚ z 15 grudnia 2018 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: Budowa fragmentów sieci infrastruktury kanalizacyjnej, elektrycznej, energoelektrycznej, drenarskiej, teletechnicznej, wodociągowej, zjazdów, pompowni, ogrodzenia drogi, rowów drogowych, konserwacji i przebudowy rowów melioracyjnych, ściany oporowej, budowy fragmentów nawierzchni łącznic, zbiorników retencyjnych, fragmentu nasypów drogowych, na odcinku [...] od [X.] do węzła [ZZ.] (z [...] o długości odcinka ok. 6,64 km) dla "Projektu i budowy południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od [X.] na [...] do [Y.], postanowienie RDOŚ z 5 czerwca 2019 r. uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji, sprostowane postanowieniem z 31 lipca 2019 r., decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 6 lipca 2018 r., z 20 lipca 2018 r., z 24 sierpnia 2018 r. i z 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a także postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2018 r. i z 14 marca 2019 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do art. 11d ust. 7a specustawy drogowej, inwestor załączył wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p., oraz uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 u.d.p. Analizując złożony przez inwestora wniosek, organ odwoławczy uznał, że zawiera on wszystkie elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Z uwagi na wniosek inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. Organ uzgadniający, działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś., zwrócił się do Wojewody o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a następnie po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, RDOŚ wydał postanowienie uzgadniające z 5 czerwca 2019 r., sprostowane postanowieniem z 31 lipca 2019 r. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda Mazowiecki doręczył wydaną decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. MRPiT stwierdził, że kontrolowana decyzja organu I instancji z zastrzeżeniem uchybień, które wymagały korekty merytoryczno-reformacyjnej, czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.
Skargi na decyzję MRPiT z 23 marca 2021 r. złożyli A. A., B. B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G.
A. A. i B. B. w swoich skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji uzasadnionych interesów skarżących; 2) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję, która w sposób nieproporcjonalny do osiąganego interesu społecznego narusza prawo własności skarżących. C. C., D. D., E. E., F. F. oraz G. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 90 ust. 1 i 8 u.o.o.ś. poprzez niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie może być merytorycznie kontrolowane przez organ odwoławczy ze względu na ograniczoną kompetencję kontrolną organu odwoławczego; 2) art. 88 ust. 1-5 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1-20 u.o.o.ś. w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dokumentu, pomimo iż zawiera braki, uchybienia i błędy merytoryczne; 3) art. 86 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 92 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez brak uwzględnienia w wydanej decyzji istotnych rozstrzygnięć dotyczących ochrony środowiska oraz warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska (zwłaszcza w zakresie przejść dla dużych zwierząt), a tym samym wydanie decyzji sprzecznej z decyzjami określającymi środowiskowe uwarunkowania; 4) art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie kolizji z korytarzami ekologicznymi o priorytetowym znaczeniu dla zachowania łączności siedlisk leśnych; 5) art. 11a ust. 1 i 4 specustawy drogowej w zw. z art. 86 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez zaakceptowanie oraz legitymizowanie rozwiązań projektowych, które w rzeczywistości są sprzeczne z tymi przyjętymi w wydanych rozstrzygnięciach; 6) art. 3 ust. 1 pkt 17 lit. a-c w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 4-8 w zw. z art. 66 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 5 pkt 1 lit. d w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) poprzez dopuszczenie do znaczącego oddziaływania barierowego drogi i fragmentacji siedlisk chronionych gatunków; 7) art. 90 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez wydanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było uprawnione.
W odpowiedzi na skargi MRPiT wniósł o ich oddalenie.
Sprawy ze skarg A. A., B. B., C. C., D. D. i G. G. (sygn. akt VII SA/Wa 1093/21), H. H. (sygn. akt VII SA/Wa 1094/21) i I. I. (sygn. akt VII SA/Wa 1095/21) zostały połączone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniami z 6 września 2021 r.
Uzasadniając oddalenie wniesionych przez skarżących skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym wyroku stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji MRPiT nakazuje uznać, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd I instancji podzielił stanowisko orzekających organów, że postępowanie dotyczące budowy wskazanego odcinka drogi ekspresowej zostało wszczęte na wniosek uprawnionego inwestora. Wniosek ten zawierał wymagane przez art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej elementy, m.in. załączono do niego mapę w odpowiedniej skali, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, a ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, jak i wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne. Sąd I instancji podzielił również ocenę organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Zdaniem Sądu I instancji, MRPiT prawidłowo równocześnie przyjął, że wydana decyzja organu I instancji była zasadna, ale wymagała korekty merytoryczno-reformacyjnej. Szczegółowe powody korekty decyzji organu I instancji zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i Sąd I instancji stwierdził, że podziela przedstawioną argumentację i rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaje za uzasadnione.
Przechodząc od oceny zarzutów skarg wniesionych w tej sprawie, Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku inwestycji liniowych zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany przedmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego.
W odniesieniu do zarzutów skargi złożonej przez A. A. Sąd I instancji stwierdził, że inwestycje realizowane na podstawie przepisów specustawy drogowej mają charakter publiczny i w związku z tym procedura ich realizacji jest szczególna z uwagi na ich rozmiar oraz konieczność szybkiej realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada dlatego kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do zaplanowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę. Sąd zauważył, że w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Ponadto wskazał, że uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć w tym zakresie na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że A. A. wraz ze skarżącą (B. B.) pozostają współwłaścicielami działki nr ew. [...], której część (po podziale – działka nr ew. [...] o powierzchni 121 m2) została przeznaczona na budowę ronda [...] w miejscowości [B.]. (projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji MRPiT, arkusz nr 7 Projektu zagospodarowania terenu, nr rys. PZT-PB-02, s. 7/19). Wbrew stawianemu zarzutowi, organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do zmiany umiejscowienia przedmiotowego ronda. Również Sąd nie jest kompetentny do tego, aby oceniać zasadność lokalizacji tej części inwestycji m.in. na nieruchomości skarżących. W tej sprawie to do inwestora należało wskazanie miejsca przebiegu inwestycji i terenu niezbędnego do przejęcia pod nią. Inwestor w piśmie z 26 lutego 2020 r., jak przypomniał Sąd, wskazał, że lokalizacja ronda ma przede wszystkim zapewnić połączenie drogi ekspresowej S7 z istniejącym układem komunikacyjnym, tj. ul. [C.] i [D.] oraz terenem usytuowanym po wschodniej stronie drogi ekspresowej. Inwestycja w tym zakresie obejmuje też budowę północnego wjazdu na rondo z ul. [D.], budowę chodników zapewniających ciągłość komunikacji pieszej oraz rowów drogowych. Z uwagi na specyfikę i parametry geometryczne ronda zaszła konieczność wyjścia poza istniejący pas drogowy. Inwestor przedstawiał też swoje stanowisko w odniesieniu do zarzutów skarżących w pismach składanych w toku postępowania przed organem I instancji, m.in. w piśmie z 25 lipca 2019 r., na które to pisma powołał się organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Inwestor podniósł, że wskazane rondo było projektowane na etapie Koncepcji Programowej dla tej inwestycji zrealizowanej w latach 2013-2015. Przyjęte rozwiązania były konsultowane społecznie na spotkaniach z mieszkańcami w lutym 2014 r. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy wyjaśnił w swojej decyzji, iż istniejący rów melioracyjny kolidujący z rondem ma zostać zabudowany rurociągiem, który zapewni jego dotychczasowe funkcjonowanie. Rozwiązania projektowe w zakresie przebudowy rowu [...], w tym na odcinku lokalizacji z projektowanym układem drogowym, przyjęte zostały zgodnie z warunkami technicznymi Gminnej Spółki Wodnej ZZ. z 2 października 2017 r. (zakrycie rowu rurą o średnicy 1,0 m po jego śladzie, długości 130 m). MRPiT podzielił stanowisko inwestora, że lokalizacja ronda jest właściwym rozwiązaniem dla połączenia istniejących dróg publicznych z drogą ekspresową S7, zapewni to komfortowe i bezpieczne warunki ruchu na tym terenie. Mając na uwadze tę argumentację, Sąd I instancji uznał, że nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie, jakie przesłanki decydowały o realizacji spornej inwestycji na skrzyżowaniu sąsiadującym z działką skarżących oraz na nieruchomości skarżących nr ew. [...] (przed podziałem). Sąd I instancji uznał, że nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi A. A. również zarzuty dotyczące naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej i art. 7 k.p.a. łączone z nieuwzględnieniem w zaskarżonej decyzji uzasadnionych interesów skarżącego. Interes strony został w tej sprawie naruszony, gdyż część jego nieruchomości (pow. 121 m2) została przejęta na potrzeby realizacji inwestycji, niemniej, jak podkreślił Sąd, nastąpiło to na podstawie przepisów specustawy drogowej. Konstytucyjna ochrona prawa własności przewiduje ograniczenie tego prawa w trybie ustawowym. Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, jego ograniczenie przewiduje sama Konstytucja w art. 64 ust. 3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności, jest specustawa drogowa. Cel, w jakim wprowadzono przepisy tego aktu, tj. szybka realizacja infrastruktury drogowej w kraju, usprawiedliwia ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających inwestycję drogową. Jednocześnie przepisy tejże ustawy przewidują przyznanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości lub ich części przejęte na cel publiczny, jakim jest budowa dróg. Zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jeżeli skarżący uznaje, że jego nieruchomość na skutek podziału i realizacji inwestycji spełnia te warunki, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to może ubiegać się o wykup całości nieruchomości. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie można było uznać, by organy prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem zasady ogólnej wymienionej w art. 8 k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący odnosiły się do wszystkich pism i uwag skarżącego, wyjaśniając podejmowane rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, z przytoczonych względów nie zasługiwała na uwzględnienie skarga B. B. Również zarzuty podniesione w skardze C. C., D. D., E. E., F. F. oraz G. G., zdaniem Sądu, nie mogły rzutować na prawidłowość decyzji MRPiT i w tym zakresie Sąd swoją ocenę szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu wyroku.
A. A. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1) art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi przez Sąd I Instancji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi załączona do wniosku, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, przedstawiała rzeczywisty stan faktyczny;
3) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 3 specustawy drogowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzi sytuacja, w której przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, a właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości;
4) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że odszkodowanie ustalone w decyzji organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest odpowiednio wysokie.
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji w dostatecznym stopniu podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł równocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem złożonym 12 września 2022 r. G. G. przedłożył skierowane do Prokuratury Okręgowej w Warszawie pismo Prokuratury Krajowej z 15 lipca 2022 r. przesyłające pismo C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. zawiadamiające o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 24 sierpnia 2022 r. znak DLI-III.7621.39.2022.AW.1 o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją MRPiT z 23 marca 2021 r. oraz postanowienie tego organu z tego samego dnia znak DLI-III.7621.39.2022.AW.2 o jego zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
B. B., w imieniu której działał na rozprawie ustanowiony pełnomocnik, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynikających z nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu udzielonej stronie skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania prawidłowości przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej, która wskazuje, że zaskarżona decyzja MRPiT zezwalająca na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku od [X.] na [...] do obwodnicy [Y.]. - Odcinek [...] od [Z.] do [ZZ.] odpowiada prawu. W zakresie przysługującego skarżącemu jako współwłaścicielowi działki nr ew. [...], obręb [B.], gmina R. interesu prawnego Sąd przyjął, że weryfikacja podjętego rozstrzygnięcia – wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego - nie potwierdza, by cechowało się ono wadliwością mającą wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że skarga kasacyjna zasadniczo powiela stanowisko skarżącego przedstawione wcześniej w zarzutach skargi i dotyczy kwestii prawnych, do których Sąd I instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając ocenę wyrażoną przez Sąd w zaznaczonej części, nie znajduje podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione.
Odnosząc się do podstaw przyjęcia takiego stanowiska, należy przypomnieć, że szczególność przepisów specustawy drogowej wynika z tego, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Powyższe rozwiązanie jest wyrazem woli ustawodawcy, aby kluczowe z punktu widzenia społecznego inwestycje były przygotowywane i realizowane na określonych zasadach szczególnych, odrębnych od zasad ogólnych dla prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wiążąco wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako "zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego, oprócz przygotowania budowy samej drogi, również realizację infrastruktury drogowej związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia w sprawie art. 7 i art. 77 k.p.a. łączony z niepodjęciem przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W toku postępowania MRPiT jako organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, dokonał weryfikacji przyjętych przez Wojewodę Mazowieckiego ustaleń faktycznych i prawnych. Weryfikacja ta nie miała wyłącznie charakteru formalnego, zważywszy na nadany decyzji z 23 marca 2021 r. charakter rozstrzygnięcia reformatoryjnego. W treści zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez odwołujących, w tym przez skarżącego, zarzutów, wskazując i wyjaśniając znaczenie przepisów regulujących kwestie faktyczne i prawne poruszone w złożonym przez stronę odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja organu odwoławczego zasadnie została przez Sąd I instancji uznana za prawidłową. Rozważania organu zostały przedstawione w formie wyjaśniającej ogólne zasady wynikające z przepisów specustawy drogowej, jak i został im nadany konkretny i indywidualny charakter w stopniu wystarczającym do tego, by skarżący kwestionujący legalność i zasadność wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z 7 sierpnia 2019 r. miał możliwość poznania zasadniczych powodów uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Na gruncie przepisów specustawy drogowej nie może budzić wątpliwości, że to do kompetencji zarządcy drogi należy określenie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku, gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone w p.b., organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrażona w art. 11e specustawy drogowej reguła stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego zresztą trafnie odwołał się MRPiT w swojej decyzji, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań odnoszących się do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż działanie takie miałoby charakter pozaprawny. Skarżący w złożonej skardze podjął próbę podważenia tejże zasady ogólnej, żądając zmiany decyzji Wojewody poprzez wyłączenie spod wywłaszczenia działki nr ew. [...], obręb [B.], jednakże bezskutecznie, albowiem podzielić należy stanowisko organu, zaaprobowane trafnie w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, które wpływają na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Nie oznacza to, że organ całkowicie został pozbawiony kompetencji do rozważenia warunków, w oparciu o które ma być wykonywana inwestycja, w tym oceny zasadności wywłaszczenia terenów pod realizowaną drogę w kontekście reguł oraz celów wyrażonych w przepisach specustawy drogowej. W kontrolowanej sprawie w tym kontekście zwrócić należy uwagę na to, że MRPiT jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, które powinno mieć na uwadze wiążący charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasadę brania pod uwagę słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zdecydował o potrzebie zbadania zasadności tych rozwiązań, które prowadziły do przejęcia części nieruchomości skarżącego pod inwestycję. Potwierdza to wystąpienie do inwestora o wypowiedzenie się odnośnie do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego i poddanie przedstawionej argumentacji merytorycznej ocenie (uzasadnienie decyzji MRPiT, s. 55), która prowadziła organ do wniosku, że odrzucenia wymaga zarzut skarżącego, iż przyjęcie części działki nr ew. [...], obręb [B.] miałoby nastąpić nie dla realizacji celu publicznego polegającego na realizacji inwestycji drogowej objętej wnioskiem GDDKiA. Zasadnie w sprawie przyjęto, że zaskarżona decyzja uwzględniająca wniosek zarządcy drogi nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a przez to nieuzasadnioną ingerencję w prawo współwłasności przysługujące skarżącemu, gdyż ingerencja we współwłasność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Nie ma podstaw do podważenia tego poglądu, jeżeli Sąd I instancji, odwołując się do dołączonej do akt dokumentacji (projektu zagospodarowania terenu) prawidłowo przyjął, że działka nr ew. [...], obręb [B.], o powierzchni 121 m2 (powstała z podziału działki nr ew. [...]) została przeznaczona pod inwestycję, albowiem była niezbędna do budowy ronda [...] w miejscowości [B.] (łączącego budowaną drogę ekspresową z drogami lokalnymi, w szczególności ulicą [D.]) i koniecznością zlokalizowania infrastruktury drogowej. Powyższe nie pozwala podzielić sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej wskutek pominięcia przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Kwestionując wniosek Sądu, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, skarżący kasacyjnie powinien wskazać, który konkretnie przepis kształtujący sytuację prawną skarżącego doznaje naruszenia wskutek wydania decyzji. Tego wymagania w sprawie autor skargi kasacyjnej nie dopełnił, ponieważ swoje zastrzeżenia względem spornej inwestycji sprowadził wyłącznie do wyjaśnienia, że roboty budowlane prowadzone w obrębie działki skarżącego są niezwykle uciążliwe. Odnośnie do tego argumentu akcentowanego w skardze należy mieć na względzie, iż inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza tego interesu w sposób niezgodny z prawem. Tego rodzaju sytuacja w sprawie jednakże nie występuje. W przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że budowa dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest ona konieczna zarówno z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jest więc kwestią dobra wspólnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej za uzasadniony. Przepis ten wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Mapę taką w skali 1:1000 GDDKiA wraz z przedstawionymi informacjami załączył do wniosku. Obejmuje ona między innymi tę część terenu z zaznaczonym proponowanym przebiegiem drogi, na którym znajduje się nieruchomość należąca do skarżącego (nr rys. PZT-PB-02, s. 5/11). Skarżący nie wyjaśnił w skardze kasacyjnej powodów uznawania, że mapa ta nie przedstawia rzeczywistego stanu faktycznego.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 3 specustawy drogowej wymaga wyjaśnienia, że okoliczność, iż w ocenie skarżącego jako współwłaściciela część należącej do niego nieruchomości pozostała po przejęciu nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, daje mu roszczenie w odniesieniu do tej części nieruchomości. Roszczenie to jest adresowane do zarządcy drogi, ma ono jednak charakter cywilnoprawny i nie dotyczy materii, której analiza może prowadzić do podważenia legalności decyzji. Roszczenie to powinno być bowiem realizowane w drodze umowy pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem wykonującym funkcję zarządcy drogi publicznej. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawie postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko takie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie cechuje się ono jakąkolwiek wadliwością, która uzasadniałaby przypisywanie Sądowi dopuszczenia się naruszenia ww. przepisu prawa materialnego.
W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przyjętą nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzut kasacyjny naruszenia ww. przepisu poprzez błędne jego zastosowanie jest w całości nieuprawniony. Przepisy specustawy drogowej rozdzielają etap wywłaszczenia od etapu ustalenia odszkodowania. Jakkolwiek zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy drogowej), która stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej), o tyle ustalenie odszkodowania stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją, którą właściwy organ jest zobowiązany wydać w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). Zastrzeżenia względem tego, czy przyznane skarżącemu odszkodowanie jest "odpowiednio wysokie", a to akcentuje skarga kasacyjna, nie mogą być w tych warunkach zgłaszane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją MRPiT i w konsekwencji nie mogą decydować o jej prawidłowości.
Kierując się powyższymi względami prowadzącymi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.