II OSK 71/20

II SAB/Łd 48/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do zakończenia postępowania; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postępowania wszczętego w dniu 13 marca 2023 r. w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Gminie P. decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu z dnia 31 maja 2021 r, znak: PO.ZUZ.5.4210.210.2021.MM na wykonanie urządzenia wodnego.
Autor skargi wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu do natychmiastowego zakończenia postępowania i wydania decyzji z uwagi na fakt, że na nieruchomości skarżącego wciąż zalegają wody gruntowe i opadowe uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, a nadto niszczeniu ulegają ściany budynku. Skarżący wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W treści skargi jej autor wyjaśnił, że pismem z dnia 10 marca 2023 r. zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego celem wyjaśnienia dlaczego na jego nieruchomości (tj. działka nr [...] znajdującej się w miejscowości K. gmina P. obręb [...]) gromadzą się wody opadowe i gruntowe. Sytuacja taka ma miejsce od czasu wydania pozwolenia wodnoprawnego na zarurowanie części rowu odprowadzającego ścieki z drogi wojewódzkiej nr [...], który dotychczas pełnił funkcję rowu melioracyjnego. Doprowadziło to do zaburzenia stosunków wodnogruntowych na nieruchomości skarżącego. Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2023 r., PO.ZUZ.5.4213.1.2023.MM organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu z dnia 31 maja 2021 r., znak: PO.ZUZ.5.4210.210.2021.MM Gminie P. na wykonanie urządzenia wodnego. Zawiadomienie to informowało również, że w dniu 7 czerwca 2023 r. przeprowadzone zostaną czynności w celu sprawdzenia przestrzegania warunków wykonania uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pismem z dnia 18 czerwca 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie niejasności powstałych podczas oględzin w dniu 7 czerwca 2023 r. Tymczasem, organ pismem z dnia 7 lipca 2023 r., nr PO.ZUZ.5.4213.1.2023.MM zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z prośbą o przesłanie operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydane zostało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z drogi wojewódzkiej [...] do rowu, który dotychczas pełnił funkcję rowu melioracyjnego. Od tego momentu - jak wskazał skarżący - w sprawie nic się nie dzieje. Mimo upływu 7 miesięcy skarżący nie otrzymał żadnej informacji w sprawie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie.
Końcowo skarżący wskazał, że pismem z dnia 19 lutego 2023 r. skierował do organu ponaglenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazując skargę R. H. na przewlekłość oraz bezczynność w postępowaniu dotyczącym cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu z dnia 31 maja 2021 r., znak: PO.ZUZ.5.4210.210.2021.MM Gminie P., na wykonanie urządzenia wodnego - polegającą na przebudowie rowu, poprzez wykonanie przepustu biegnącego przez działki ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny [...], gm. P., powiat [...], woj. [...].) o długości 39,80 m, głębokości rowu 1,7 m i spadku przepustu (zarurowania) ok. 0,4 %o rowu rurami żelbetowymi DN 1000 mm, wniósł o oddalenie w całości jako bezzasadnej, ewentualnie z ostrożności procesowej, w razie uwzględnienia zarzutów skargi - o odstąpienie od wymierzania organowi grzywny, względnie odstąpienie od przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Jak wskazał organ, w związku z pismem skarżącego organ, pismem z dnia 17 maja 2023 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego oraz że dnia 7 czerwca 2023 r. przeprowadzone zostaną czynności w celu sprawdzenia przestrzegania warunków wykonania uprawnień określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r. organ zwrócił się z prośbą o przesłanie operatu wodnoprawnego na podstawie którego wydane zostało pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z drogi wojewódzkiej [...] do rowu, który dotychczas pełnił funkcję rowu melioracyjnego, wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: PO.RUZ.421.134.50.2018.WG(JD). W dniu 24 lipca 2023 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu przekazał operat wodnoprawny na podstawie którego wydana została ww. decyzja - pozwolenie wodnoprawne. W dniu 15 listopada 2023 r. dogłębnie i wnikliwie przeanalizowano przekazaną obszerną dokumentację oraz operat wodnoprawny na podstawie, którego organ wydał pozwolenie wodnoprawne, sporządzając notatkę. W grudniu 2023 r. sprawdzono w ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej przez organ czy rów na którym wykonano przepust nie znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz czy w pobliżu nie znajdują się inne urządzenia melioracji wodnych (e-mail z dnia 29 grudnia 2023 r.).
W dniu 22 lutego 2024 r. wpłynęło do organu ponaglenie R. H. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłość, a w dniu 27 lutego 2024 r. wpłynęła skarga Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi domaga się stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązania organu do natychmiastowego zakończenia postępowania i wydania decyzji oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ pismem z dnia 28 lutego 2024 r., na podstawie art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", przesłał wraz z aktami spawy ponaglenie.
Następnie organ, pismem z dnia 1 marca 2024 r. zawiadomił strony, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie, stosownie do unormowań prawnych zawartych w art. 36 k.p.a. zawiadomiono, że postępowanie nie zostanie zakończone w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na umożliwienie stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym wskazano termin załatwienia sprawy do dnia 20 marca 2024 r. We wskazanym terminie z aktami sprawy zapoznał się Zastępca Wójta Gminy P., ale nie wniósł dodatkowych uwag w sprawie. Ponadto, w dniu 18 marca 2024 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, w którym tenże kolejny raz zwrócił uwagę, że nie był stroną postępowania na etapie procedowania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i żąda cofnięcia pozwolenia udzielonego Gminie P. Jak wskazał organ, kwestia ta została wyjaśniona w poprzednim postępowaniu, które zostało zweryfikowane przez organ II instancji, w wyniku odwołania złożonego przez skarżącego (decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z dnia 5 lipca 2021 r., znak; PO.RUZ.4210.218.2021.PKO.1). Natomiast, zdjęcia jakie przesłał skarżący do organu stanowiły materiał dowodowy również w trakcie postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. A ponieważ przesłane materiały nie stanowią nowych przesłanek dlatego alby nie przedłużać toczącego się postępowania organ odstąpił od ponownego zawiadomienia stron o zebranym materiale i kolejnym przedłużeniu terminu do wydania decyzji. Organ w 19 marca 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie.
W odpowiedzi na ponaglenie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem z dnia 14 marca 2024 r. stwierdził, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Sieradzu dopuścił się bezczynności i przewlekłości rozpatrując sprawę dotyczącą cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oraz, że bezczynność i przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa zobowiązując ponadto organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.) i do wyjaśnienia przyczyn i w razie potrzeby ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcia środków zapobiegjących bezczynności w przyszłości.
Organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że rozpatrzenie wniosku wymagało dogłębnej analizy obszernej dokumentacji związanej z układem drogowym wykorzystanej dla potrzeb pozwolenia wodnoprawnego i przeoczył obowiązek poinformowania stron o przedłużeniu toczącego się postępowania. Niemniej jednak organ ustosunkował się do postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 14 marca 2024 r. oraz samego żądania skarżącego, który w piśmie z dnia 22 lutego 2024 r. wniósł o natychmiastowe zakończenie postępowania i wydanie decyzji. Wobec tego organ w dniu 19 marca 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie.
Końcowo organ wskazując, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako iż postępowanie zostało zakończone wydaną decyzją z dnia 19 marca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie zasygnalizowania wymaga, że złożona skarga jest formalnie dopuszczalna spełniając wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, bowiem przed jej złożeniem skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.
Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnił ww. wymóg, bowiem w dniu 19 lutego 2024 r. skierował do organu ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie w dniu 22 lutego 2024 r. składając skargę do Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (zob. wyroki NSA: z dnia 13 października 2020 r., sygn. II OSK 71/20 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1659/18; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przystępując zatem do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. II GSK 2294/14) stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, stwierdzić trzeba, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/13). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, pojęcie "przewlekłości postępowania", obejmujące opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Dlatego też, stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).
W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok WSA W Gdańsku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. II SAB/Gd 25/17).
W ocenie Sądu, analiza chronologii podejmowanych przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w niniejszej sprawie czynności, prowadzi do wniosku, że organ ten dopuścił się zarzucanego mu przez skarżącego przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego.
W kontekście terminu do załatwienia niniejszej sprawy należy wskazać, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Lektura akt administracyjnych pozwala dostrzec, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 10 marca 2023 r., który wpłynął do organu w dniu 13 marca 2023 r. Następnie pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 17 kwietnia 2023 r.) skarżący został zobowiązany do usunięcia - w terminie 7 dni - braków formalnych wniosku z dnia 10 marca 2023 r. Do pisma wzywającego do usunięcia braków wniosku skarżący odniósł się w treści pisma z dnia 19 kwietnia 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 26 kwietnia 2023 r. W dalszej kolejności organ pismem z dnia 17 maja 2023 r. zawiadomił strony postępowania o terminie oględzin zaplanowanych na dzień 7 czerwca 2023 r. oraz że sprawa z uwagi na skomplikowany charakter zostanie zakończona w terminie 2 miesięcy zgodnie z art. 36 k.p.a. Po przeprowadzonych przez organ oględzinach, skarżący w piśmie z dnia 18 czerwca 2023 r. (które wpłynęło do organu dnia 22 czerwca 2023 r.) odniósł się do ustaleń oględzin i załączył dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 7 lipca 2023 r. organ zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przesłanie operatu wodnoprawnego, na podstawie którego zostało wydane pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z drogi wojewódzkiej nr 791 do rowu, który dotychczas pełnił funkcję rowu melioracyjnego w celu wyjaśnienia zaburzenia stosunków wodno-gruntowych na nieruchomości skarżącego. Organ otrzymał operat wodnoprawny w dniu 24 lipca 2023 r. Lektura akt administracyjnych pozwala dostrzec, że kolejną czynnością, jaką podjął organ w sprawie było sporządzenie w dniu 15 listopada 2023 r. notatki z analizy dokumentacji. W dalszej kolejności do akt postępowania dołączono wydruk wiadomości mailowej z dnia 29 grudnia 2023 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym skarżący w dniu 19 lutego 2024 r. skierował do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ponaglenie. Wspomniane ponaglenie organ I instancji przekazał do organu wyższej instancji przy piśmie z dnia 28 lutego 2024 r., po czym pismem z dnia 1 marca 2024 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. jednocześnie informując, na podstawie art. 36 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 marca 2024 r. W końcu organ w dniu 19 marca 2024 r. wydał decyzję o odmowie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Podzielając stanowisko organu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie, czyli w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego może mieć charakter skomplikowany i co do zasady powoduje potrzebę dokonania czynności procesowych, to jednak nie można pomijać tego, że skomplikowany charakter sprawy nie może uzasadniać braku jakiegokolwiek działania organu. Organ chcąc zwalczyć zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania powinien zatem wskazać, że w konkretnej sprawie istniały podstawy do niezałatwienia sprawy w terminie. Przyczynami uzasadniającymi niezałatwienie sprawy nie są zaniechania organu w zakresie przeprowadzenia dowodów, w sytuacji gdy w danej sprawie nie wystąpiły przesłanki uniemożliwiające realizację tych czynności.
Zgodnie z wyżej cytowanym przepisem art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia niniejszej sprawy zakładając, że ma ona charakter szczególnie skomplikowany upływał z dniem 13 maja 2023 r. Jednak termin ten nie został dotrzymany, a organ (ani na etapie postępowania, ani w treści odpowiedzi na skargę) nie wyjaśnił, jakich ustaleń dokonywał, które uzasadniały prowadzenie postępowania w sposób naruszający art. 35 § 3 k.p.a. Lektura akt administracyjnych pozwala dostrzec, że postawa organu w toku postępowania była niemal bierna i to z inicjatywy skarżącego (na skutek wniesienia ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego) doszło do zakończenia postępowania w sprawie. Działania organu były podejmowane z nieuzasadnionym opóźnieniem, bowiem po otrzymaniu operatu wodnoprawnego (co miało miejsce w dniu 24 lipca 2023 r.) do dnia 1 marca 2024 r. w sprawie nic się nie działo. Trudno bowiem uznać, że sporządzenie w dniu 15 listopada 2023 r. notatki z analizy dokumentacji (czyli dokumentu o charakterze wewnętrznym), czy załączenie wydruku maila z dnia 29 grudnia 2023 r. za działania zmierzające w sposób bezpośredni do zakończenia postępowania w sprawie. W konsekwencji trudno jest przyjąć, że przez ten czas organ podejmował jakiekolwiek działania w celu załatwienia sprawy. Chronologia opisanych czynności wskazuje, że organ nie dokonywał czasochłonnych analiz, które uzasadniałyby zwłokę w podjęciu decyzji, lecz podejmował działanie, narzucone aktywnością procesową skarżącego. Uwzględniając okoliczność, że po dacie otrzymania operatu wodnoprawnego (co miało miejsce w dniu 24 lipca 2023 r.) organ nie podjął żadnej czynności dowodowej można przyjąć, że organ mógł wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie znacznie szybciej, niż miało to w istocie miejsce. Organ w niniejszej sprawie nie wskazał, że niezałatwienie sprawy spowodowane było przeszkodami niezależnymi od organu lub z winy strony albo innymi przyczynami.
W konsekwencji należy stwierdzić, że czynności w sprawie podejmowano z nieuzasadnianą zwłoką, a postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły.
Jednocześnie samo zawiadomienie stron postępowania, nawet kilkukrotne, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tego stanu sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. III SAB/Gd 36/21).
Wobec Sąd przyznał rację skarżącemu. Niewątpliwie każde postępowanie administracyjne wiąże się koniecznością wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego. Jednakże w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że podejmowane przez niego czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy lecz ustalono, że podejmował czynności z opóźnieniem, co prowadziło do nadmiernego przedłużania postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., w którym wyrażono zasadę szybkości postępowania. Z przepisu tego wynika obowiązek organów administracji publicznej do podejmowania działań wnikliwie i szybko, przy zastosowaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia. W niniejszej sprawie długość podejmowania czynności nie była uzasadniona koniecznością zachowania dyrektywy wnikliwości postępowania. Jak już wyżej wskazywano nie istniały racjonalne przesłanki do tego aby organ przez kilka miesięcy (między lipcem 2023 r., a marcem 2024 r.) w istocie nie podejmował czynności w sprawie. Zapoznanie się organu z treścią otrzymanego operatu wodnoprawnego, czy ustalenie okoliczności, w żadnym razie nie powinno trwać niemal 8 miesięcy. Zdaniem Sądu, czynności organu w toku postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasu, podczas gdy działanie takie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych. Z przedstawionego w stanie faktycznym sprawy zestawienia wynika, że w toku postępowania nie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a.
Konkludując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wskazane okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jednakże na dzień orzekania przez Sąd organ w dniu 19 marca 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, zatem w rezultacie obowiązek zobowiązania organu do rozpoznania sprawy skarżącego w określonym terminie wynikający z treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy. Uzasadnione było więc umorzenie postępowania w tej części.
W tym miejscu odnosząc się do wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że okoliczność wydania decyzji kończącej postępowanie, po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie stanowi podstawy do odrzucenia takiej skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zakończenie postępowania, po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Wyjaśnienia wymaga, że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma przewlekłość o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia.
Mając na uwadze przedstawione rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" Sąd ocenił, że sytuacja taka w sprawie miała miejsce, ponieważ organ w okresie od lipca 2023 r. do marca 2024 r. w istocie nie podejmował w sprawie czynności. Przedstawiony stan faktyczny sprawy wskazuje, że przewlekłość miała charakter rażący. W ocenie Sądu, w takim przypadku można doszukać się znamion oczywistego zlekceważenia wniosku strony, jak i jawnego braku woli do załatwienia sprawy.
Konkludując Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a wspomniana przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do zakończenia postępowania orzekający w tym zakresie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł.
lp