II OSK 71/05

II OSK 71/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 1042/03 - Wyrok WSA w Lublinie z 2004-06-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ parafia, jako jednostka terytorialna kościoła jest osobą prawną, a jej organem jest proboszcz lub administrator.
2. Tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ chociaż nie jest ani budowlą definiowaną w art. 3 pkt 3 przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie. Ustawowe cechy budynku i tymczasowego obiektu budowlanego tak dalece upodobniają te kategorie obiektów że trudno byłoby znaleźć racjonalne powody wyłączenia tymczasowego obiektu budowlanego spod działania przepisów wspomnianego rozporządzenia. W szczególności względy porządku architektonicznego przemawiają za tym by analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne.
3. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, w tym przypadku konkretnie budynek, a co za tym idzie zastosowanie przez organy administracyjne przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ było zasadne.
Sentencja
. Sygn. akt II OSK 71/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 października 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Lu 1042/03 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...] Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania Proboszcza Parafii Rzymsko Katolickiej Rozesłania Świętych Apostołów od decyzji Prezydenta Miasta Chełma z dnia [...] maja 2001 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę K. i H. D. kiosku handlowego, na czas określony do dnia 1 lipca 2006 r., przy ul. [...] w Chełmie na działce nr [...] - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę tego kiosku.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż projekt budowlany drewnianego kiosku handlowego z czterospadowym dachem przy ul. [...] w Chełmie przewidywał, że od strony posesji Parafii Rzymsko Katolickiej [...] okap dachu zaprojektowany został nad nieruchomością o nr ewid. [...] położoną przy ul.[...], a będącą własnością wspomnianej Parafii.
Wobec powyższego, zgodnie z wymogami art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Jak zaznaczył organ odwoławczy małżonkowie do dnia wydania decyzji drugoinstancyjnej nie uzyskali zgody Parafii na wybudowanie kiosku. Tym samym już tylko z tych względów należało decyzję I instancji uchylić, jako niezgodną z przepisami prawa.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż zgodnie z zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta Chełm projektem, sporny kiosk usytuowany został od jednej z granic strony odwołującej się w odległościach 101 cm i 131 cm, a przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które obowiązywały w niniejszej sprawie, nie znają takich odległości od granic.
Końcowo organ odwoławczy podniósł, iż wprawdzie w toku postępowania odwoławczego inwestor dostarczył zmieniony projekt architektoniczno - budowlany przedmiotowego kiosku dostosowany do obowiązujących warunków technicznych, jednakże nie uzyskał on akceptacji służb Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dlatego też powyższy projekt nie został uwzględniony przy podejmowaniu decyzji odwoławczej.
Na decyzję organu II instancji H. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie.
W jej sentencji wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności:
- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zarówno prawa procesowego, jak i materialnego;
- art. 8 oraz art. 64 § 2 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony w szczególności przez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia wniosku;
- art. 10 w zw. z art. 28 kpa poprzez uznanie za stronę postępowania Proboszcza Parafii [...] i jednocześnie nie uznania za stronę tej Parafii;
- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji;
- art. 89 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy w sytuacji wystąpienia przesłanek obligujących organ administracji do jej przeprowadzenia (przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego a w konsekwencji uzgodnienia interesów stron).
Ponadto podniósł, iż zaskarżona decyzja wydana została także z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie skarżącego przepisy rozporządzenia nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdyż jego regulacje dotyczą, jak sama nazwa wskazuje, jedynie budynków, a kiosk będący przedmiotem sporu nie jest budynkiem w znaczeniu przepisów Prawa budowlanego - art.3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz tymczasowym obiektem budowlanym w znaczeniu przepisu art. 3 pkt 5 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Kierownik Delegatury Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Chełmie, działając z upoważnienia Wojewody Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania wyjaśnił, że za stronę postępowania uznano Parafię, reprezentowaną przez jej Proboszcza, który złożył w sprawie odwołanie oraz uczestniczył w dalszych czynnościach procesowych. Wobec tego, że w ciągu całego postępowania odwoławczego znane było organowi administracyjnemu stanowisko Proboszcza Parafii w przedmiotowej sprawie, toteż nie było podstaw zarówno obligatoryjnych ani fakultatywnych do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, tym bardziej, że zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy był, w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego, wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Lu 1042/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. D. na przedstawioną wcześniej decyzję ostateczną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w ocenie strony skarżącej już sama nazwa cytowanego rozporządzenia wskazuje, iż jego regulacje odnoszą się tylko do budynków a nie tymczasowych obiektów budowlanych, jakim jest sporny kiosk handlowy.
Definicje obu tych pojęć (budynku i tymczasowego obiektu budowlanego) zawiera art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ). Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast tymczasowy obiekt budowlany to taki obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Zgodnie z powyższym i w oparciu o projekt budowlany spornego kiosku (budynek o konstrukcji drewnianej ... nie związany trwale z gruntem - fundament stanowią klocki ceglane murowane na istniejącym podłożu, ew. betonowa podwalina wylewana na istniejącym podłożu - k. 12 akt I instancji) należy przyznać rację skarżącemu, iż sporny kiosk jest tymczasowym obiektem budowlanym.
Jednakże zauważyć należy, iż jak wynika z przytoczonej wyżej definicji, tymczasowy obiekt budowlany to nic innego, jak obiekt budowlany, a więc budynek, budowla czy obiekt małej architektury (zob. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), posiadający dodatkowe szczególne cechy (przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki czy też nie połączony trwale z gruntem). Skoro zatem posiadanie tych szczególnych cech nie zmienia faktu, że zawsze mamy do czynienia z obiektem budowlanym w naszym przypadku konkretnie z budynkiem, to zastosowanie przez organy administracji przepisów cytowanego rozporządzenia było jak najbardziej prawidłowe i zarzut strony w tym względzie nie może zostać uwzględniony.
Zgodnie z § 12 ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie a nie mających w sprawie zastosowania, powinna w przypadku budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi wynosić co najmniej 4 m , a okapy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m.
Usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy jest dopuszczalne ( po spełnieniu warunku z § 270 ust.2 tego rozporządzenia, który stanowi, iż budynek taki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej o odpowiednich parametrach), jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela.
Bezspornym jest, iż kiosk handlowy o którym w sprawie mowa usytuowany został z jednej strony w odległości 101 cm i 131 cm od granicy z działką będącą własnością Parafii [...], a więc wbrew wszystkim dopuszczalnym normom, a z drugiej strony okap dachu tego kiosku zaprojektowano nad nieruchomością również będącą w posiadaniu Parafii. Nie budzi wątpliwości, że inwestor na takie rozmieszczenie budynku zgody właściciela nieruchomości nie uzyskał. Nie spełnił tym samym także wymagań z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bo nie wykazał posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (której granice przekracza dach) na cele budowlane, co oznacza, że taki projekt budowlany nie mógł zostać zatwierdzony i decyzję organu I instancji, jako sprzeczną z prawem należało uchylić.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż skarżący zarzucił organowi administracji, iż wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 8 oraz 64 § 2 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony a w szczególności poprzez zaniechanie wezwania strony do dołączenia dowodu posiadania prawa dysponowania nieruchomością, nad którą zaprojektowana została część dachu na cele budowlane, jak to miało miejsce w przypadku działki nr ewid [...], na której usytuowano kiosk a będącej w Zarządzie Dróg Miejskich w Chełmie.
Odnosząc się do tego zarzutu po pierwsze wskazać należy, iż organ II instancji bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zgodnie z dyspozycją art. 136 kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że istota postępowania odwoławczego polega na tym, iż stan faktyczny sprawy organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te , które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne (zob. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2004, str. 588 ). Jeżeli organ administracyjny II instancji stwierdzi istotne braki w postępowaniu dowodowym to powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa), bo sam takiej wadliwości postępowania konwalidować nie może.
W tym miejscu nie należy również zapominać o jednej z podstawowych zasad postępowania dowodowego, iż ciężar dowodu spoczywa na tym , kto wywodzi z tego faktu skutki prawne. Prawdą jest, iż zgodnie z zasadami z art. 7 i 77 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, jednakże nie zwalnia to strony od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. także wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/05, ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).
Analizując akta sprawy niniejszej skład orzekający wyraża przekonanie, że materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Ewidentne naruszenie nałożonych przepisami odległości od granicy spowodowało wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej i nawet gdyby (co nie było koniecznością) wezwano stronę do wykazania prawa dysponowania nieruchomością będącą we władaniu Parafii i znając od początku niezmienne w swojej treści jej stanowisko, jako strony odwołującej się nie wpłynęłoby to w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia.
Podnieść należy, iż organ odwoławczy wziął pod uwagę nowe okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie (czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji), że na etapie postępowania odwoławczego skarżący dołączył projekt budowlany spornego kiosku handlowego odpowiadający obowiązującym warunkom technicznym, jednakże nie mógł on zostać uwzględniony z uwagi na brak zgody Lubelskiego Konserwatora Zabytków, co w sprawie niniejszej było konieczne ( k. 53-61 i k. 71-73 akt Wojewody Lubelskiego).
Tym samym przytoczone powyżej zasady postępowania administracyjnego nie zostały naruszone i wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ odwoławczy uczynił również zadość wymaganiom przewidzianym w § 3 art. 107 kpa, odnośnie uzasadnienia swojej decyzji.
Nie można, zdaniem Sądu, zgodzić się z kolejnym zarzutem skarżącego co do naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nie uznanie za stronę Parafii [...] a jedynie jej Proboszcza (art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa) oraz naruszenia art. 89 kpa przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy.
Zasadą jest, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 kpa), a zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Przepis art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93 z późn. zm.) stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie.
Zgodnie zaś z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. O stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. NR 29, poz.154 z póżn. zm.) parafia, jako jednostka terytorialna Kościoła jest osobą prawną, a jej organem jest proboszcz lub administrator parafii. Skoro tak, to prawidłowo organ administracji II instancji kierował korespondencję do Proboszcza parafii [...], jako jej przedstawiciela, co nie zmieniło faktu, że stroną cały czas pozostawała Parafia.
Obowiązek przeprowadzenia przez organ administracji rozprawy zachodzi w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo wymaga tego przepis prawa oraz powinien ją przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § i 2 kpa).
Wobec takiego sformułowania przepisu, należy wyrazić pogląd, iż poza wypadkami, gdy przeprowadzenia rozprawy wymagają przepisy prawa, to do organu administracji należy ocena przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie.
W sprawie niniejszej, w ocenie organu odwoławczego, nie zachodziły ani obligatoryjne ani fakultatywne przesłanki do przeprowadzenia rozprawy, a Sąd uznaje tę ocenę za w pełni prawidłową.
Reasumując stwierdzić należy, iż skoro zaskarżona decyzja nie narusza w żaden sposób przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego, to skargę H. D. jako pozbawioną podstaw prawnych, zgodnie z dyspozycją art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik H. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r Nr 106, poz. 1126, ze zm.);
2. art. 3 pkt. 2 i pkt. 5 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 i § 12 ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr l5, poz. 140 ze zm.).
Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 pkt. 2 i art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 i § 12 ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 8, 10 § 1, 11, 28, 64 § 2, 89 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego w sytuacji, gdy wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku.
Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem ponownego rozpoznania.
Pierwszy zarzut dotyczy uznania, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to wydane na podstawie delegacji z ustawy Prawo budowlane dotyczy, jak sama nazwa wskazuje jedynie budynków, a dodatkowo § 2 ust. 1 określający zakres przedmiotowy tego aktu prawnego stanowi, iż "przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych". Budynek natomiast, zgodnie z art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego "to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Kiosk będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest budynkiem w znaczeniu przepisów budowlanych lecz tymczasowym obiektem budowlanym według legalnej definicji art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego. Rozporządzenie dotyczy wyłącznie budynków, które są rodzajem obiektu budowlanego, a nie dotyczy tymczasowych obiektów budowlanych.
Z powyższych względów Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt. 2 i 5 Prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a także niewłaściwie zastosował przepis § 12 ust. 4, 5, 6 rozporządzenia. Przy prawidłowej wykładni art. 3 pkt. 2 i 5 Prawa budowlanego i § 2 ust. 1 rozporządzenia należy dojść do jednoznacznego wniosku, iż przepisy rozporządzenia nie mają w sprawie w ogóle zastosowania.
Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu II instancji wskazując m.in. na fakt, iż skarżący nie wykazał prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością, która stanowi działkę gruntu nr [...], a zatem nie został spełniony wymóg z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. Pomijając w tym miejscu brak wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku wskazać należy, iż skarżący nie musi dysponować prawem do przedmiotowej działki. Działka ta stanowi nieruchomość sąsiednią w stosunku do nieruchomości, na której miał być posadowiony kiosk. Według zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta projektu dach kiosku miał w nieznaczny, niezauważalny sposób zwisać nad ogrodzeniem sąsiedniej działki. W ten sposób nie kolidowałby w ogóle z jakimkolwiek atrybutem prawa własność działki sąsiedniej. Skarżący nie musiał "wykazywać prawa dysponowania tą sąsiednią nieruchomością na cele budowlane, gdyż w żaden sposób kiosk nie byłby posadowiony na sąsiednim gruncie i nie ingerowałby w najmniejszym stopniu w prawo własności, a takie jest niewątpliwie ratio legis omawianego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż mimo oczywistego naruszenia prawa materialnego przez organ administracji, które to naruszenie powielił Sąd I instancji, nie uchylił decyzji Wojewody Lubelskiego.
Sąd I instancji naruszył też w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 8, 10 § 1, 11, 28, 64 § 2, 89 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo faktu oczywistego naruszenia prawa procesowego przez organ administracji. Naruszenie reguł postępowania w toku postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy naruszył zasadę praworządności, gdyż wydał zaskarżoną decyzję z oczywistym naruszeniem prawa. Przejawia się to zwłaszcza w trzech kwestiach. Pierwsza to brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie decyzji. Druga to błąd w zakresie ustalenia stron postępowania. Trzecia to nieuprawnione zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bliższe uzasadnienie tych zarzutów zostanie przedstawione poniżej.
Jednym z dwóch argumentów przedstawionych przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji było stwierdzenie braku w aktach sprawy dowodu dysponowania przez wnioskodawcę na cele budowlane działką gruntu nr [...]. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie zawiera braki formalne, organ administracji winien wezwać stronę do ich uzupełnienia w terminie siedmiu dni z pouczeniem, iż w przeciwnym przypadku podanie nie zostanie rozpatrzone. Takim brakiem formalnym jest bezsprzecznie właśnie dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z treści art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego. Zresztą takie stanowisko prezentował też w toku postępowania Organ II instancji, gdyż postanowieniem z dnia 10 lipca 200lr. wezwał wnioskodawcę m.in. do przedstawienia dowodu prawa dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiąca działkę gruntu nr [...]. Organ odwoławczy natomiast nigdy nie wzywał skarżącego do przedstawienia takiego dowodu w zakresie działki nr [...]. W ten sposób rażąco naruszony został przepis art. 64 § 2 K.p.a. oraz pogwałcono zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji - art. 8 K.p.a. nie mają w tym miejscu znaczenia rozważania Sądu w zakresie ciężaru dowodu, gdyż czym innym jest brak formalny, a czym innym brak udowodnienia danej okoliczności.
W toku całego postępowania korespondencję, w tym również zaskarżoną decyzję kierowano do ks. J. P. Proboszcza Parafii [...]. Nie kierowano natomiast do samej Parafii. Poza sporem jest, iż parafie Kościoła Rzymsko - Katolickiego posiadają osobowość prawną. W takiej sytuacji to właśnie Parafia winna być uznana za stronę postępowania w znaczeniu art. 28 K.p.a., gdyż jest ona właścicielem działki sąsiedniej. Interes prawny ma parafia a nie jej Proboszcz. W ten sposób oczywiście naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 § 1 K.p.a. Nie ma znaczenia, iż J. P. był Proboszczem parafii, gdyż probostwo jest okresowe.
Organ II instancji naruszył również zasadę przekonywania - art. 11 K.p.a., gdyż nie uzasadnił dostatecznie zaskarżonej decyzji. W szczególności w ogóle nie wskazał, dlaczego jego zdaniem w sprawie mają mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie uzasadnił też w ogóle stanowiska, dlaczego skarżący winien dysponować nieruchomością sąsiednią dla celów budowlanych, w sytuacji, gdy nie następuje przekroczenie granicy gruntu, a jedynie w minimalnym stopniu dach planowanego kiosku zwisać miał nad ogrodzeniem.
Przepis art. 89 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia rozprawy, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego, natomiast § 2 K.p.a, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. W sprawie niniejszej przesłanki określone w powołanych przepisach zostały niewątpliwie spełnione. Otóż bowiem faktycznym problemem jest spór tzw. sąsiedzki. W drodze rozprawy możliwe było przyspieszenie i uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego i w konsekwencji uzgodnienie interesów stron. Oczywistym wydaje się być przy tym, iż bezpośrednie spotkanie stron z udziałem organu administracji mogłoby doprowadzić do ugodowego między stronami zakończenia.
Zaskarżony wyrok, nie zawiera dostatecznego uzasadnienia - nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd Wojewódzki również nie rozpatrzył dostatecznie wszystkich zarzutów skargi. Ten zarzut może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyż lakoniczne uzasadnienie wyroku nie pozwala na ocenę jego poprawności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Pogląd skarżącego bowiem o ograniczonym zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wyłączeniu jego regulującej mocy względem takich obiektów jak projektowany w niniejszym przypadku nie jest trafny. Spór w gruncie rzeczy sprowadza się do tego czy jeśli projekt skarżącego jest tymczasowym obiektem budowlanym, powinien sprostać takim samym wymaganiom jak budynek.
W aktach sprawy jednakże obiekt ten jest przedstawiony jako budynek o konstrukcji drewnianej szkieletowej opartej na słupkach o przekroju 15 cm x 15 cm. Niezwiązany trwale w gruntem fundament stanowiący klocki ceglane murowane na istniejącym podłożu, ewentualnie betonowa podwalina wylewana na istniejącym podłożu. Na długości budynku – spadek terenu około 20 cm /.../. Budynek licowany deskami frezowanymi układanymi w pionie na cokole, w poziomie na ścianach. Kompozycja budynku podkreślona listwami gzymsowymi /.../. Budynek w kolorze ciemnobrązowym. Dach czterospadowy kryty dachówką bitumiczną. /załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2001r. Nr [...] – k. 12 akt administracyjnych/.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ w art. 3 stanowi, iż budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi wchodzi w zakres pojęciowy obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach. Cytowana ustawa definiuje także tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przywidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: studnia, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.
Nie ulega więc wątpliwości, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego chociaż nie jest ani budowlą definiowaną w art. 3, pkt 3 przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie. Ustawowe cechy budynku i tymczasowego obiektu budowlanego tak dalece upodobniają te kategorie obiektów że trudno byłoby znaleźć racjonalne powody wyłączenia tymczasowego obiektu budowlanego spod działania przepisów wspomnianego rozporządzenia. W szczególności względy porządku architektonicznego przemawiają za tym by analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne.
Zasadnie więc konkluduje Sąd I instancji, że szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, w tym przypadku konkretnie budynek, a co za tym idzie zastosowanie przez organy administracyjne przepisów rozporządzenia było zasadne. Nie można więc skutecznie zarzucać, że przepisy § 12 ust. 4 – 6 tego aktu prawnego nie mogły stanowić podstawy orzekania w sprawie.
Przepisy te określają odległości zabudowy od granic działki co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m /§ 12 ust. 4/; okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m /.../ /§ 12 ust. 5/; dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu /działki budowlanej / zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Tymczasem projekt obiektu skarżącego zakłada jego posadowienie w odległości 101 cm i 131 cm od granicy działki sąsiedniej a dach spornego obiektu miałby pomniejszać odległość od granicy działki budowlanej bardziej niż to określa § 12 ust. 5 rozporządzenia. Niewątpliwie zamierzenie budowlane skarżącego stoi w sprzeczności z przepisami § 12 ust. 4 i ust. 5 wspomnianego rozporządzenia, a w takiej sytuacji bezprzedmiotową się staje zgoda o jakiej mowa w § 12 ust. 6, czy rozważania w kwestii dysponowania przez skarżącego prawem do nieruchomości sąsiedniej, nad którą "nieznacznie , niezauważalnie" – jak to określa, miałby znajdować się dach projektowanego obiektu. Zgoda taka bowiem nie znosi przepisu obowiązującego prawa. W takiej sytuacji też drugorzędną się staje kwestia formy postępowania administracyjnego: postępowanie gabinetowe, czy rozprawa.
Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w szczególności tego, że decyzja winna być skierowania do parafii [...], a nie do jej proboszcza, stwierdzić należy jego bezzasadność przez to, że nie wpływa ono na wynik sprawy, a tylko związek naruszenia przepisu postępowania i jego wyniku warunkuje usunięcie orzeczenia z obrotu prawnego. W końcu nie można Sądowi I instancji czynić skutecznie zarzutu lakoniczności uzasadnienia wyroku o czym przekonuje jego odniesienie się do wszystkich istotnych kwestii przedstawionych w skardze. Na poparcie tego przytoczono treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w całości /część wstępna wyroku/.
Z tych względów skargę kasacyjną pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.