II OSK 709/23

II OSK 709/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1657/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Myślenice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1657/22 w sprawie ze skargi Gminy Myślenice na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 maja 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.1002.2021.AB w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. r., VII SA/Wa 1657/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy Myślenice na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 25 maja 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1002.2021.AB, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Gmina Myślenice w 2016 r. dokonała samowolnej rozbiórki części budynku dawnej szkoły w K.. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) wstrzymał ww. roboty rozbiórkowe oraz wszczął postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków pozostałej części obiektu – budynku tzw. "starej" szkoły w K.. Postępowanie to zakończyło się decyzją z 15 czerwca 2016 r., o wpisie do rejestru zabytków pozostałej części tzw. "starej" szkoły w K., pod nr rejestru [...]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z księgą wieczystą [...], stanowi własność Gminy Myślenice.
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1657/22 kolejno wskazano, że 7 czerwca 2019 r. MWKZ przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości z udziałem przedstawicieli Gminy Myślenice. W protokole kontroli wskazano na następujące nieprawidłowości związane ze stanem zachowania budynku: obiekt jest nieużytkowany i pozostawiony bez zapewnienia dozoru i opieki; w sąsiedztwie budynku składowane są materiały budowlane, głównie belki z rozebranych stropów, cegły, folia budowlana oraz ziemia; pozostawione materiały budowlane są porośnięte krzewami i trawą; zachowana część budynku znajduje się w bardzo złym stanie technicznym; ściana wschodnia ryzalitu, granicząca z rozebraną częścią parterową jest odsłonięta, pozbawiona tynku i niezabezpieczona; nad ryzalitem pokrycie dachu zostało zdemontowane, a folia zabezpieczająca została całkowicie uszkodzona; uległy uszkodzeniu obróbki blacharskie; tynki na elewacji tylnej oraz w obrębie ściany szczytowej ryzalitu zostały zniszczone do połowy wysokości ścian; stropy wewnątrz zostały uszkodzone, zawilgocone, zagrzybione i odspojenia tynków; w pomieszczeniach zalegały śmieci oraz złom; wody opadowe spowodowały, że nieosłonięte ceglane ściany uległy zwietrzeniu; na ścianie wschodniej widoczne jest pęknięcie na całej wysokości; w elewacji frontowej gzymsy zostały uszkodzone; stolarka okienna została zniszczona. Do protokołu Gmina Myślenice zgłosiła zastrzeżenie, że nie posiada środków finansowych i zamierza zwrócić się o wyrażenie zgody na skreślenie zabytku z rejestru oraz na rozbiórkę zabytku.
2.3. Dalej w wyroku podano, że 25 czerwca 2019 r. MWKZ wydał zalecenia pokontrolne, w których zobowiązał Gminę Myślenice do wykonania następujących prac przy zabytku: 1. uzupełnienia korony murów wraz z odtworzeniem brakującej partii gzymsu koronującego nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 2. odtworzenia rozebranego szczytu w elewacji tylnej, przemurowania szczytu elewacji frontowej nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 3. wykonania więźby dachowej i pokrycia dachu nad piętrowym ryzalitem części środkowej; 4. naprawy rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich nad całością zachowanej części budynku; 5. uprzątnięcia otoczenia budynku z pozostałego po rozbiórce gruzu i drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej i stropów z rozebranej części budynku; 6. zabezpieczenia otworów okiennych na piętrze poprzez ich oszklenie; 7. uprzątnięcia wnętrza budynku z zalegających śmieci i materiałów budowlanych; 8. przemurowania elewacji tylnej poprzez wzmocnienie ceglanej struktury murów i uzupełnienie ubytków cegieł, wykonanie izolacji poziomej; 9. demontażu konstrukcji sufitu podwieszanego i wykonanie nowych stropów; 10. usunięcia warstwy termomodernizacji i położenie nowych tynków wapiennych na wszystkich elewacjach; 11. odtworzenia otworów okiennych i gzymsów nadokiennych; 12. wykonania nowych tynków wewnętrznych. Organ konserwatorski wyznaczył termin realizacji zaleceń określonych w pkt 1-7 do 31 grudnia 2019 r., pozostałe prace miały zostać wykonane do 31 grudnia 2020 r. Ponadto MWKZ wskazał, że zgodnie z wcześniejszym pismem Gmina powinna dokonać rekonstrukcji rozebranej części budynku również do 31 grudnia 2020 r. Gmina wniosła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, jej zdaniem terminy wykonania zaleceń są zbyt krótkie, biorąc pod uwagę m.in. konieczność wyłonienia wykonawcy robót w drodze przetargu publicznego oraz brak zabezpieczenia środków w budżecie na zrealizowanie prac w 2019 r. W odpowiedzi na ww. pismo MWKZ wskazał, że nie może się zgodzić na zmianę terminów realizacji zaleceń ze względu na zły stan techniczny budynku, o którym Gmina miała świadomość od wielu lat i nie podjęła starań w celu przeprowadzenia niezbędnych prac remontowych. Zdaniem MWKZ przedłużenie terminów na wykonanie zaleceń wpłynie negatywnie na substancję zabytkową.
2.4. W wyroku ustalono, ze 13 grudnia 2019 r. Gmina zwróciła się do MWKZ o udzielenie zaleceń konserwatorskich w przedmiocie koncepcji odbudowy i przebudowy "starej" szkoły w K., a w kolejnym piśmie z 18 grudnia 2019 r. powtórzyła prośbę o zmianę terminów na wykonanie zaleceń wskazując, że należy zmienić założenia projektowanej koncepcji remontu budynku szkoły. Podniosła, że konieczna jest zmiana terminów realizacji niektórych zaleceń z uwagi na konieczność opracowania nowej ekspertyzy konstruktorskiej i przeprowadzenia dodatkowych badań. Ponadto Gmina wskazała, że zalecenia dotyczące uprzątnięcia otoczenia budynku oraz częściowo jego wnętrza zostały wykonane. W piśmie z 7 lutego 2020 r. MWKZ poinformował Gminę, że wyraża zgodę na przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przedstawioną koncepcją architektoniczną, w odpowiedzi zaś na pismo z 18 grudnia 2019 r. MWKZ poinformował Gminę, że zmiana terminów realizacji zaleceń jest uzależniona od działań, które powinna uczynić Gmina w celu zgromadzenia niezbędnej dokumentacji oraz stopnia zaawansowania prowadzonych prac, najistotniejszymi pracami, które należy wykonać, jest przeprowadzenie kompleksowego remontu budynku z rekonstrukcją samowolnie rozebranej części.
2.5. Następnie ustalono, że Gmina Myślenice zwróciła się do MWKZ o wyrażenie zgody na rozbiórkę pozostałej części budynku oraz jego odbudowę (tj. na przywrócenie budynku szkoły do pierwotnej formy z zastosowaniem współczesnych materiałów). W odpowiedzi na ww. prośbę MWKZ wskazał, że rozbiórka budynku jest możliwa po skreśleniu zabytku z rejestru. Pismami z 13 stycznia i 17 stycznia 2021 r. Gmina Myślenice po raz kolejny zwróciła się o zmianę terminu realizacji, motywując prośbę brakiem środków finansowych, trwającą pandemią SARS-Covid 19, która uszczupliła zasoby budżetowe oraz zamiarem wystąpienia o środki finansowe do Instytutu Książki z przeznaczeniem na remont budynku szkoły. MWKZ nie wyraził zgody na proponowany termin realizacji zaleceń i wskazał, że Gmina powinna nie później niż do 30 kwietnia 2021 r. opracować projekt budowlany i uzyskać pozwolenie konserwatorskie na zalecone prace, a prace powinny się rozpocząć do 30 czerwca 2021 r.
2.6. Sąd wskazał dalej w wyroku, że 30 marca 2021 r. MWKZ zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za brak realizacji zaleceń pokontrolnych. 30 kwietnia 2021 r. organ wojewódzki przeprowadził oględziny zabytku, podczas których stwierdził, że poza zaleceniami określającymi obowiązek uprzątnięcia otoczenia oraz wnętrza zabytku prace nie zostały zrealizowane. Przedstawiciel Gminy wskazał w trakcie oględzin, że będzie starał się o środki finansowe w 2022 r., Gmina zamierza zlecić wykonanie projektu architektoniczno-budowlanego, ponadto dodał, że Burmistrz Gminy podjął działania zmierzające do przesunięcia środków na realizację ww. zamierzenia.
2.7. Sąd pierwszej instancji ustalił, że 30 kwietnia 2021 r. MWKZ zawiadomił o zakończeniu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, następnie w dniu 26 maja 2021 r. wydał decyzję, w której nałożył na Gminę Myślenice karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. MWKZ wskazał, że w interesie publicznym jest ochrona zabytku, którego nierozebrana część została wpisana do rejestru zabytków. Gmina nie poczyniła natomiast żadnych działań zmierzających do wykonania zaleceń pokontrolnych, nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel, nie opracowała projektu budowlanego oraz nie uzyskała pozwolenia na roboty przy zabytku. Organ wojewódzki wskazał, że wykonane zalecenie w postaci uporządkowania otoczenia zabytku nie wpływa na poprawę stanu technicznego zabytku.
2.8. Gmina Myślenice złożyła odwołanie od ww. decyzji.
3.1. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1657/22 przywołano, że po rozpoznaniu odwołania powołaną na wstępie decyzję MKiDN, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021, poz. 710 ze zm., Uoz) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.
Minister podkreślił, że w tym postępowaniu organ co do zasady nie przeprowadza analizy prawidłowości wydanych zaleceń pokontrolnych, które doręczone zostały Gminie 1 lipca 2019 r. Strona zgłosiła zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, na które MWKZ odpowiedział, nie zgadzając się na zmianę terminów ich realizacji. Minister wskazał, że Gmina Myślenice nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia skargi do sądu na wydane zalecenia pokontrolne, tym samym brak jest podstaw, aby na tym etapie kwestionować zakres i charakter zaleconych prac, tj. czy w istocie polegały one na bieżącej konserwacji, czy ich przedmiot wykraczał poza ten obszar, a także czy powinny one jednak być przedmiotem nakazu w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 Uoz. Kwestie związane z terminem wykonania zaleceń mogą być natomiast wzięte pod uwagę na etapie miarkowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
3.2. W wyroku przywołano, że organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, bowiem naruszenie, którego dopuściła się Gmina nie ma charakteru znikomego. Wskazał Minister, że określone w zaleceniach konserwatorskich działania są niezbędne ze względu na zachowanie wartości zabytku i utrzymanie go we właściwym stanie. Zalecenia te zostały wykonane w stopniu znikomym. Zdaniem organu brak jest też przesłanek do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 189f § 2 pkt 1 K.p.a., bowiem tą regulacją można posłużyć się w sytuacji, gdy cele kary zostaną spełnione, natomiast rodzaj i charakter naruszenia stwierdzonego w przedmiotowej sprawie nie wskazuje na tę okoliczność.
Odnosząc się do okoliczności naruszenia prawa (art. 189d pkt 1 K.p.a.) organ zauważył, że terminy wyznaczone na wykonanie zaleceń pokontrolnych w istocie były krótkie, jednak od daty wydania zaleceń pokontrolnych upłynęło ponad 2 lata i 7 miesięcy. W tym czasie Gmina oprócz przedłożenia do zaopiniowania organowi konserwatorskiemu koncepcji odbudowy i przebudowy budynku starej szkoły w K. oraz uprzątnięcia otoczenia zabytku oraz wnętrza budynku szkoły nie podjęła działań, które realnie zbliżałyby ją do wykonania spoczywających na niej obowiązków. Organ zwrócił przy tym uwagę na zły stan substancji zabytkowej szkoły - części wpisanej do rejestru zabytków, który istniał już w dniu kontroli, tj. 7 czerwca 2019 r. Z akt postępowania, w tym z wyjaśnień przedłożonych przez Gminę nie wynika natomiast, aby strona zakończyła procedurę choćby pod względem formalnym, tj. aby dysponowała niezbędną dokumentacją, w tym pozwoleniem konserwatorskim, co pozwoliłoby w niedalekiej przyszłości przystąpić choćby do części zaleconych robót budowlanych. Zdaniem Ministra okoliczności powyższe uzasadniają stwierdzenie, że to strona przyczyniła się do stwierdzonego naruszenia (art. 189d pkt 4 K.p.a.). Wprawdzie Gmina podjęła pewne działania zmierzające do zgromadzenia dokumentacji pozwalającej na wykonanie zaleceń, ale nie przełożyły się one na konkretne działania bezpośrednio zmierzające do wykonania zaleconych robót (art. 189d pkt 5). Z zaleconych działań zostały wykonane wyłącznie te, które nakazywały uprzątnięcie budynku i jego otoczenia. Organ wskazał, że Gmina przedstawiła do zaopiniowania koncepcję odbudowy. Nie przeznaczyła jednak środków finansowych na realizację zaleceń pokontrolnych – oprócz wydatkowania środków na opracowanie ww. koncepcji – a tym samym uniknęła większych kosztów związanych z realizacją zaleceń w całości (art. 189d pkt 6 Kpa). Jednocześnie organ wskazał, że art. 189d pkt 7 K.p.a. nakazujący uwzględniać sytuację osobistą strony nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, przesłanka ta dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy karze administracyjnej podlega osoba fizyczna.
Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika, by w przeszłości Gmina dopuściła się niewykonania zaleceń pokontrolnych (art. 189d pkt 2) lub była za to samo zachowanie ukarana w przeszłości (art. 189d pkt 3), niemniej jednak znikomy zakres wykonania zaleceń w połączeniu ze stanem zabytku uzasadnia nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 107e Uoz, należało zatem utrzymać w mocy decyzję MWKZ z 26 maja 2021 r.
4.1. Gmina Myślenice złożyła skargę na w/w decyzję MKiDN zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; 2) art. 189d w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o wymierzeniu Gminie Myślenice kary pieniężnej w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości; 3) art. 107e pkt 1 Uoz w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez wymierzenie kary pieniężnej w nadmiernej wysokości.
4.2. W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie.
5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustalenia dotyczące niewywiązania się właściciela zabytku z zaleceń pokontrolnych, stosownie do regulacji przewidzianej w art. 107e ust. 1 Uoz, uprawniały organ I instancji do nałożenia kary pieniężnej, wbrew poglądowi strony skarżącej nie narusza ona przepisów art. 189d Kpa i jest adekwatna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Przez okres prawie trzech lat od wydania zaleceń pokontrolnych do wydania decyzji odwoławczej przez MKiDN Gmina Myślenice wykonała jedynie znikomą część nakazanych prac, mającą ponadto, z punktu widzenia ochrony zabytku przed dalszym niszczeniem, najmniejsze znaczenie (a które to prace polegały na uprzątnięciu wnętrza budynku i jego otoczenia). Gmina nie zgromadziła nawet niezbędnej do ich realizacji dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę, nie zabezpieczyła także środków na ten cel (również z treści skargi nie wynika, aby pozyskała na moment jej wniesienia niezbędne fundusze). W ocenie sądu pierwszej instancji okoliczności te uzasadniały nałożenie na stronę kary pieniężnej w maksymalnej wysokości 50.000 zł.
6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Myślenice reprezentowana przez Burmistrza i zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
6.2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 107e ust. 1 Uoz w zw. z art. 189d K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie jakoby zasadnym było wymierzenie Gminie Myślenice kary pieniężnej w maksymalnej wysokości, bez uwzględnienia okoliczności łagodzących wysokość kary, a to że:
- Gmina wykonała pkt 5 i 7 zaleceń oraz podjęła szereg czynności bezwzględnie koniecznych do wykonania pozostałych zaleceń, a więc czynności bezpośrednio zmierzających do ich wykonania, a to wykonała ekspertyzę konstrukcyjną, koncepcję odbudowy "Starej Szkoły" w K., która została zaakceptowana przez MWKZ w dniu 28 czerwca 2021 r., podpisała umowę, której przedmiot stanowiło wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla budynku tzw. "Starej Szkoły w K.", w dniu 20 stycznia 2023 r. Gmina uzyskała pozwolenie MWKZ na wykonanie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,
- termin wykonania zaleceń został ustalony w sposób nierealny, bez uwzględnienia czasochłonności, skomplikowania charakteru prac, niezbędności czynności których spełnienia wymaga wykonanie zaleceń pokontrolnych,
- nigdy wcześniej Gmina Myślenice nie była ukarana za tożsame lub podobne naruszenie, do naruszenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania,
- Gmina Myślenice nie przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż niewykonanie w terminie zaleceń było spowodowane okolicznościami od niej niezależnymi, w postaci złożoności procedury uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku prac dotyczących zabytku, przedłużającej się procedurze w tym zakresie.
6.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa w skardze kasacyjnej podniesiono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Pusa), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja została wydana w oparciu o błędne przyjęcie, że Gmina Myślenice nie podjęła działań realnie zbliżających ją do wykonania spoczywających na niej obowiązków, podczas gdy Gmina podjęła szereg czynności koniecznych i niezbędnych do wykonania zaleceń, a tym samym bezpośrednio zmierzających do ich wykonania tj. wykonała ekspertyzę konstrukcyjną, koncepcję odbudowy "Starej Szkoły" w K., która została zaakceptowana przez MWKZ w dniu 28 czerwca 2021r., podpisała umowę, której przedmiot stanowiło wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla budynku tzw. "Starej Szkoły" w K., w dniu 20 stycznia 2023 r. Gmina uzyskała pozwolenie MWKZ na wykonanie robót budowlanych oraz prac konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,
b/ art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 15, 77 w zw. z art. 75, 76 K.p.a., w zw. z art. 38 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 Uoz, wyrażające się w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie, albowiem oparły swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z protokołu kontroli "Starej Szkoły" w K. z 29 kwietnia 2021 r. sporządzonym z naruszeniem prawa, albowiem podpisanym przez osobę nie upoważnioną do reprezentowania Gminy Myślenice w trakcie czynności kontrolnych w dniu 29 kwietnia 2021 r. i do podpisania wskazanego protokołu kontroli,
c/ art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się przez WSA w Warszawie do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących wymierzenia kary Gminie Myślenice w maksymalnej wysokości z pominięciem: znacznego stopnia skomplikowania prac objętych zaleceniami pokontrolnymi, bliskiego sąsiedztwo terenów zielonych, konieczności zharmonizowania remontu zachowanej części obiektu oraz rekonstrukcji rozebranej części, a także przeprowadzenie inwestycji zgodnie z "p.z.p." wymaga czasochłonnego przygotowania, tego że Gmina Myślenice nigdy wcześniej nie dopuściła się tożsamego lub podobnego naruszenia z naruszeniem będącym przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz nie przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż nie wykonanie w terminie zaleceń było spowodowane okolicznościami od niej niezależnymi, takimi jak złożoność procedury uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku prac dotyczących zabytku, przedłużające się procedury w tym zakresie, nierealność terminów wykonania zaleceń pokontrolnych.
6.3. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; 3) ponadto, stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
6.4. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gmina Myślenice nie przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż niewykonanie w terminie zaleceń było spowodowane okolicznościami od niej niezależnymi, w postaci złożoności procedury uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku prac dotyczących zabytku, przedłużającej się procedury w tym zakresie. Wszystkie czynności Gminy o których mowa wyżej były niezbędne do wykonania zaleceń, a więc bezpośrednio zmierzały do ich wykonania. Nie można – jej zdaniem wykonać zaleceń bez uprzedniego zrealizowania takich zadań jak sporządzenie dokumentacji projektowej, uzyskania pozwolenia na budowę, czy zawarcia umowy o roboty budowlane itp.
6.5. W odpowiedzi MKiDN na skargę kasacyjną wniesiono o: oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej kasacyjnie w całości; zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, bowiem naruszenie, którego dopuściła się skarżąca kasacyjnie nie ma charakteru znikomego. Zaznacza się, że słusznym było wymierzenie kary w wskazanej wysokości z uwagi na to, że skarżąca kasacyjnie nie podjęła żadnych działań mających na celu realizację zaleceń, nie wykonała prac konserwatorskich, czy budowlanych, nie zabezpieczyła środków finansowych na ich realizację.
6.6. Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaprzeczyć, aby skarga kasacyjna nie została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
7.2. Nie są usprawiedliwione te zarzuty kasacyjne, w ramach których podnosi się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, odnosząc się do niego wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689 czy wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11, LEX nr 1166035). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09, LEX nr 951904). Uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia wymogi ustawowe, a rozważania dotyczące wyjaśnienia podstawy prawnej odnoszą się do ustalonego przez organy stanu faktycznego, którego skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania sądu pierwszej instancji. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji meriti uznając, iż nie dokonano w wyroku trafnej oceny wszystkich zarzutów skargi, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Odrębną kwestią jest wadliwość przyjętych ustaleń faktycznych i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego.
7.3. Zdaniem Sądu Naczelnego nie są także skuteczne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa. Słusznie wytknięto uchybienie proceduralne w postaci dopuszczenia do udziału w czynności kontrolnej – oględzinach spornego obiektu w dniu 29 kwietnia 2021 r. – osoby, która miała reprezentować Gminę Myślenice, a która nie legitymowała się stosownym upoważnieniem Burmistrza. Niemniej jednak okoliczność ta – zdaniem Sądu Naczelnego – nie podważa ustaleń faktycznych odnośnie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia w sprawie, którym było wymierzenie kary pieniężnej z tytułu braku zrealizowania konserwatorskich zaleceń pokontrolnych.
7.4. Skuteczne okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 107e ust. 1 Uoz w zw. z art. 189d pkt 2 i 3 K.p.a. Stosownie do art. 107e ust. 1 Uoz, "Kto wbrew obowiązkowi nie wykonuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 50 000 zł". Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał zalecenia pokontrolne (art. 107e ust. 2 Uoz). O ile zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że istotnie nie doszło do wykonania przez Gminę w terminie wszystkich zaleceń pokontrolnych MWKZ, o tyle słuszne są zarzuty skargi kasacyjnej, że nie uwzględniono wszystkich dyrektyw wymiaru kary, ujętych w przepisach art. 189d K.p.a. Cyt. przepis określa, że "Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana". Gmina naprowadza, że wymierzając karę pieniężną w maksymalnej wysokości nie uwzględniono braku przesłanek z art. 189d pkt 2 i 3 K.p.a., który miałyby wpływać na wysokość wymierzanej kary i ten zarzut Sąd Naczelny w tym składzie ocenia jako usprawiedliwiony. Nie kwestionował tego sąd pierwszej instancji, jak i Minister, że Gmina wykonała część z zaleceń pokontrolnych, choć ograniczyły się one tylko do czynności o charakterze porządkowym w otoczeniu zabytku i w jego wnętrzu. Niesporne jest ponadto, że Gmina w 2021 r. zawarła umowę na wykonanie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla spornego obiektu. Powyższych okoliczności – wbrew dyspozycji art. 189d K.p.a. ab initio, nie uwzględniono w zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł tego także sąd pierwszej instancji. Ze sformułowania zawartego w cyt. przepisie – ".. organ administracji publicznej bierze pod uwagę..." – wynika, że oznaczonych okoliczności nie sposób pominąć przy wymierzaniu kary pieniężnej, dyrektywy wymiaru kary tam zawarte mają przy tym równorzędny charakter. Wymierzenie w przedmiotowej sprawie kary w maksymalnej wysokości – w ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie – oznacza, że w praktyce pominięto dyrektywy z art. 189d pkt 2 i 3 K.p.a., przy czym nie było kwestionowane tak przez sąd, jak i organy obu instancji, że Gmina w przeszłości nie dopuściła się niewykonania zaleceń pokontrolnych i nie była za to samo zachowanie karana, co w przedmiotowej sprawie.
Wypadnie także dostrzec, że Gmina w swych działaniach podnosiła – w jej ocenie – nierealność terminu wykonania niektórych zaleceń pokontrolnych. Minister w zaskarżonej decyzji wprawdzie zauważył, że kwestie związane z terminem wykonania zaleceń pokontrolnych mogą być wzięte pod uwagę na etapie miarkowania wysokości administracyjnej kary pieniężnej (s. 5 zaskarżonej decyzji), nawet przyznając iż terminy wykonania niektórych zaleceń pokontrolnych były zbyt krótkie (s. 6 zaskarżonej decyzji), to jednak eksponując brak zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jak również upływem ponad 2 la i 7 miesięcy od daty ich wydania (na datę wydania zaskarżonej decyzji), okoliczności te uznał za irrelewantne dla treści podjętego rozstrzygnięcia, a sąd pierwszej instancji nietrafnie zaaprobował to stanowisko. W ocenie Ministra Gminę "obciążał" stan zabytku oraz brak dysponowania przez stronę pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie Sądu Naczelnego w realiach przedmiotowej sprawy trudno zaaprobować jednak pozostawienie w obrocie prawnym decyzji utrzymującej w mocy decyzję wymierzającą karę pieniężną w maksymalnej wysokości, co dowodzi pominięcia niektórych dyrektyw wymiaru kary, jak również braku wzięcia pod rozwagę trafności wyznaczenia przez MWKZ w zaleceniach pokontrolnych obowiązku wykonania niektórych czynności w terminach, które budzą wątpliwość co do ich adekwatności nawet przez Ministra. Nie od rzeczy będzie także zauważyć, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji i wniesieniu na nią skargi, w 2023 r. Gmina uzyskała pozwolenie MWKZ na wykonanie robót budowlanych przy zabytku oraz zadeklarowała zabezpieczenie kwoty 48 tys. zł na sporządzenie projektu odbudowy spornego obiektu.
8.1. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 189d pkt 2) i 3) w zw. z art. 107e pkt 1 Uoz, przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
8.2. Minister raz jeszcze rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając uwagi i wykładnię prawa zawartą w niniejszym wyroku.
8.3. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.