II OSK 708/23

II OSK 708/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 833/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-11
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 31 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. G., E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 833/22 w sprawie ze skargi U. G., E. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 grudnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.834.2020.KS w przedmiocie wszczęcia postępowania w spawie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 833/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. G. i E. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 grudnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.834.2020.KS, którym na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: DZ.R.5140.25.2.2019/2020.AR (o odmowie wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków parku dworskiego położonego na działce nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], gm. [...]., pow. [...]), i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 31 K.p.a., która zawiera przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej. Jednak postanowienie organu I instancji zawiera ocenę co do meritum, a mianowicie, że brak jest dowodów potwierdzających, że przedmiotem wniosku jest zabytkowy park. W tych warunkach organ I instancji nie zawarł oceny, czy wniosek ww. Stowarzyszenia wiąże się z istnieniem interesu społecznego. A to oznacza, że z perspektywy treści art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. nie została wyjaśniona podstawowa kwestia dotycząca losów wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę WKZ na wypowiedź Stowarzyszenia, w której wskazano, że przedmiotowy park był przez wiele lat miejscem wypoczynku i rekreacji dla miejscowej ludności. Stowarzyszenie podniosło, że przez ponad 60 lat teren parkowy był ogólnodostępny. Zdaniem Stowarzyszenia, wszczęcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru założenia parkowego leży w interesie społecznym, gdyż uniemożliwi przekształcenie sprzedanego w 2004 r. prywatnemu inwestorowi terenu parkowego w tereny pod zabudowę mieszkaniową. Stowarzyszenie podniosło także, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione tym, że wartość historyczna obiektu nie została do tej pory właściwie rozpoznana. W związku z tym, Minister zasadnie polecił organowi I instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę odniósł się do tych okoliczności i argumentów zgłaszanych przez Stowarzyszenie.
Jako oczywiście i zupełnie bezzasadne Sąd ocenił tę część argumentacji skargi, w której strona skarżąca usiłuje wykazać, że organ I instancji działał zgodnie z prawem, przytaczając cytaty z rozstrzygnięć obu instancji, z których wynika, że WKZ "wskazał, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka interesu społecznego". Przede wszystkim, już na poziomie językowym, istnieje różnica między sformułowaniem "wskazał", a choćby "wykazał". Nie ma przecież sporu co do tego, co legło u podstaw wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Spór dotyczy tego, czy argumentacja przywołana w tym zakresie przez WKZ była wystarczająca i adekwatna. Sąd rozstrzygnął ten spór na korzyść organu odwoławczego. Ponadto Sąd nie podzielił argumentacji skargi co do tego, że warunkiem wystąpienia interesu społecznego we wszczęciu postępowania na wniosek organizacji społecznej w sprawie jest dysponowanie przez tę organizację wiedzą merytoryczną i odpowiednim rozeznaniem. Wiedzą merytoryczną mogą dysponować członkowie organizacji społecznej, zaś struktura personalna organizacji społecznych może podlegać częstym zmianom. W postępowaniu administracyjnym, gdy organ uznaje, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nie można zatem ograniczać udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych z ww. powodu.
Ponadto, zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Nawet gdyby z art. 144 K.p.a. wynikało, że do postępowania zażaleniowego art. 138 § 2 K.p.a. miałby być stosowany wprost, to należy pamiętać, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy, organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak występowania interesu prawnego. Organ odwoławczy ocenił, że WKZ nieprawidłowo zweryfikował występowanie w sprawie tego interesu. Skoro warunkiem wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, w świetle art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym, a organ odwoławczy nie zaakceptował ustaleń w żadnym z tych aspektów (w odniesieniu do celów statutowych, organ I instancji się nie wypowiedział), to prawidłowo orzekł w trybie kasacyjnym. Wskazał przy tym organowi I instancji wprost, do jakich wypowiedzi Stowarzyszenia powinien się odnieść przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Dlatego zarzuty skargi "zwykłej" okazały się niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyli U. G. i E. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że WKZ zbadał okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygniecie sprawy co do istoty, w sytuacji gdy WKZ stwierdził, że nie spełniono przesłanki istnienia interesu społecznego, która jest konieczna do wszczęcia postępowania przez organizację społeczną i poddał ocenie okoliczności dotyczące wystąpienia interesu społecznego w omawianej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.;
- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i wydanie orzeczenia kasatoryjnego, podczas gdy nie było ku temu podstaw, gdyż postanowienie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy z uwagi na brak wykazania, że postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, który zasadnie uznał, że z perspektywy przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. warunkujących wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, wymagane było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. skoro w istocie organ I instancji nie odniósł się do argumentacji Stowarzyszenia [...] wskazującej w jego ocenie na istnienie interesu społecznego, w tym, że wartość historyczna obiektu nie została do tej pory właściwie rozpoznana; jak i w odniesieniu do celów statutowych, organ I instancji się nie wypowiedział. Zamiast tego organ I instancji stwierdził, że skoro nie mamy do czynienia z zabytkiem (bo nie jest to park) to nie ma w sprawie interesu społecznego warunkującego wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Tymczasem ww. Stowarzyszenie argumentowało, że za istnieniem interesu społecznego przemawia to, że przedmiotem postępowania jest park ogólnodostępny; że pełni funkcję wypoczynkową dla mieszkańców od kilku dekad; że zachodzi możliwość przekształcenia parku w teren zabudowy mieszkaniowej (a więc bezpowrotna utrata dotychczasowej funkcji terenu); oraz że wartość historyczna parku nie została właściwie rozpoznana. Przy ocenie tej argumentacji wymagane jest uwzględnienie, że pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że jego określenie może zostać dokonane wyłącznie na użytek konkretnej sprawy administracyjnej, w której jej uwarunkowania faktyczne i prawne decydują o tym, czy stan rzeczy, który może zostać osiągnięty w drodze wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, jest użyteczny z punktu widzenia realizacji legitymowanych interesów ogółu (społeczeństwa) i wartości, które są wspólne i ważne dla niego. Dokonywana w tym przedmiocie ocena powinna mieć charakter zobiektywizowany. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (por. Z. R. Kmiecik, M. Grzeszczuk, E. Streit-Browarna: Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) zauważa się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. W takiej sytuacji zachodzą warunki, by uznać, że korzyść wynikająca z udziału w postępowaniu organizacji społecznej faktycznie zaistnieje (por. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., II OSK 1556/22). Jest również oczywiste, że wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, czy też udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., III OSK 3386/23); a przecież ochrona zabytków ze swej istoty dotyczy interesu społecznego, co chociażby wynika z definicji "zabytku" (patrz: art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Oznacza to, że rzeczywiście jeżeli nie mamy do czynienia z zabytkiem to trudno w tym zakresie mówić o interesie społecznym, z tym że tego rodzaju teza posiada usprawiedliwione podstawy jeżeli z oczywistych względów wynika, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. W okolicznościach niniejszej sprawy WKZ zaś pomimo stosownej argumentacji ww. Stowarzyszenia, nie odniósł do niej w szczególności co do kontestowania dotychczasowego ustalenia, że wskazywany "park" nie jest zabytkiem.
A zatem mając na względzie powyższy wywód należy stwierdzić, że na wstępnym (formalnym) etapie badania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra, że WKZ zamiast dokonać wyjaśnienia sprawy z perspektywy treści art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego tym, że nie mamy do czynienia z zabytkiem. Jest to zaś kwestia ocenna, ponieważ z postanowienia organu I instancji nie wynikają konkretne przesłanki, które miałyby decydować, że przedmiot wniosku nie jest zabytkowym parkiem bo nie jest to park. Co do zasady organ I instancji mógł dokonać takiej oceny dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego, zebraniu dowodów i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Natomiast tylko z oczywistych względów możliwe jest dokonanie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego i w takiej sytuacji posiada usprawiedliwione podstawy pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym niewątpliwie w interesie społecznym jest zachowanie zabytków, ale jeżeli dany obiekt nie jest zabytkiem i taką wiedzę posiada organ właściwy ds. ochrony zabytków, to wszczynanie postępowania celem dokonania wpisu do rejestru zabytków nie stanowi ochrony interesu społecznego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 2851/16). Jednak przywołane argumenty – co do oceny, że nie mamy do czynienia zabytkiem – muszą być przekonujące, czego w niniejszej sprawie zabrakło w kontekście wskazanych przez ww. Stowarzyszenie motywów, co do istnienia interesu społecznego. Organ I instancji swoje twierdzenia oparł, co prawda, na dwóch opracowaniach, jednak nie wyjaśnił z jakich względów wynika z nich, że w sposób oczywisty nie mamy do czynienia z parkiem zabytkowym. Takie zaś okoliczności uprawniają do stwierdzenia, że Minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ, co do istnienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, organ I instancji nie dokonał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy z perspektywy treści art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tych warunkach Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i skargę "zwykłą" oddalił.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 p 1 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.