II OSK 707/23

II OSK 707/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2024/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 1 i 3, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 29 ust. 4 pkt 5, art. 48 ust. 1 pkt. 1, art. 53a ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 699
art. 3 ust. 1 pkt 25 i pkt 34
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2024/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 r. nr 1246/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2022 r. nr 1246/2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku przeprowadził 11 stycznia 2022 r. czynności kontrolne w sprawie obiektu budowlanego (rampa i kanał wyładowczy) usytuowanego na działce o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] w O. i 20 stycznia 2022 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie tego obiektu. Następnie w pismach z 15 lutego i 3 marca 2022 r. PINB wezwał P. Sp. z o.o. do przedłożenia dokumentu (decyzji lub zgłoszenia wraz z zatwierdzoną dokumentacją projektową), na podstawie którego został wybudowany ww. obiekt. W odpowiedziach na te wezwania, inwestor wskazał, że nie wymagały one pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: p.b.)
Postanowieniem z 20 maja 2022 r. nr 111/2022, PINB – działając na podstawie art. 123 K.p.a. i art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 p.b. – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie punktu przeładunkowego usytuowanego na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...] w O., informując inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o jego legalizacji.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 1350/2021 z 27 października 2021 r.
Organ ustalił w toku czynności kontrolnych, że "teren przeładunkowy na przedmiotowej nieruchomości jest utwardzony kostką brukową (...). Punkt przeładunkowy jest wygrodzony murem wykonanym z prefabrykatów żelbetowych. Taki mur wycisza pracę sprzętu i ogranicza rozwiewanie śmieci przez wiatr. Wysokość muru od 2,40 m do 4,00 m. Wymiar podstawowy prefabrykatu: 1,60 m x 0,80 m x 0,80 m. Znajdują się także tzw. połówki. Odległość od strony zachodniej od 3,20 m do 2,10 od strony północnej są działki firmy P. Sp. z o. o." W protokole kontroli nie zawarto informacji aby przedmiotowy obiekt zagrażał bezpieczeństwu zdrowia, życia i mienia.
PINB podał, że mimo, że w obecnym stanie prawnym utwardzenie terenu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to prowadzenie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu oraz ich wykonanie, winno być zgodne z przepisami prawa. Ponadto WINB w uzasadnieniu swojej decyzji nr 1350/2021 z dnia 27 października 2021 r. podkreślił, że "utwardzona częściowo przestrzeń, na której znajdują się tzw. "boksy", tj. ściany betonowe, na fundamentach betonowych, gdzie segregowane są odpady może być w istocie placem składowym (...). Plac składowy stanowi niewątpliwie budowlę, budowa która nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę". PINB podkreślił, że zgodnie z informacjami zawartymi w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych 11 stycznia 2022 r., na dz. nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w O. znajduje się teren przeładunkowy składający się z powierzchni utwardzonej kostką brukową częściowo wygrodzonej murem, znajdują się na nim odpady przeznaczone do przeładowania oraz liczne kontenery, widoczne na dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych. Jest to teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do przeładowywania odpadów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Zdaniem organu I instancji, nie można mieć zatem wątpliwości, że utwardzony teren na którym znajdują się odpady oraz kontenery wraz ze ścianami znajdującymi się od północnej strony nieruchomości stanowią całość i są obiektem budowlanym. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponieważ inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu stwierdzono, że powstał on w ramach samowoli budowlanej.
W związku z powyższym, zdaniem PINB, postępowanie administracyjne w sprawie należy przeprowadzić w oparciu o art. 48 p.b., który umożliwia legalizację samowoli budowlanej wybudowanej bez pozwolenia na budowę, pod warunkiem, iż jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
W zażaleniu na to postanowienie, inwestor wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie jego wykonania do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Organowi I instancji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że prowadzone prace nosiły znamiona samowoli budowlanej i wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Inwestor wyjaśnił, że na ww. działce wykonano następujące prace:
– ustawienie bloczków betonowych układanych na pióro-wpust, niezwiązanych trwale z gruntem, które nie wymagają pozwolenia na budowę (dowód: oferta producenta, dokumentacja fotograficzna "przed" i "po"); wygrodzenie jest tymczasowe i ustawione dla potrzeb zabezpieczenia odpadów przed przemieszczaniem się. Ich konstrukcja umożliwia zmianę lokalizacji, ułożenia czy wielkości wygrodzenia. Jako, że takiego obiektu nie można zakwalifikować jako placu składowego, a jedynie jako instalacja w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b., nie wymaga ono pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia;
– remont (naprawa) nawierzchni betonowej kanału rozładunkowego; nawierzchnia w postaci kostki brukowej była już wcześniej urządzona (dowód: dokumentacja fotograficzna). Spółka nie wykonywała prac polegających na utwardzaniu nawierzchni gruntu.
Postanowieniem z 26 lipca 2022 r. nr 1246/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać należy, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, że ww. utwardzona, wygrodzona przestrzeń, na której znajdują się "boksy", tj. ściany betonowe, na fundamentach betonowych oraz ustawione są kontenery, gdzie segregowane i następnie dalej przewożone są odpady stanowi w istocie plac składowy/przeładunkowy. W omawianej sprawie zrealizowane utwardzenie gruntu pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, przeładunkowy (nie zaś służebną). Wykonane roboty budowlane niewątpliwie należy ocenić jako całość techniczno-użytkową (wykonane utwardzenie wraz z murem). Zrealizowany punkt przeładunkowy stanowi niewątpliwie budowlę, budowa której nie została zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takiej zgody nie uzyskano. Zdaniem WINB, sentencja postanowienia PINB nr 111/2022 odpowiada dyspozycji art. 48 p.b. Organ I instancji prawidłowo poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, właściwie wskazując zasady jej obliczenia.
Odnośnie do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, WINB pouczył inwestora o treści art. 48a ust. 3 p.b. Odnośnie zaś do przedstawionych przez inwestora decyzji Starosty Otwockiego nr 765P/04 z 20 września 2004 r. oraz decyzji PINB nr 17/05 z 18 stycznia 2005 r. WINB wskazał, że dotyczą one wyłącznie "utwardzonej powierzchni dróg i placów na terenie bazy transportowej", a nie budowli – punktu przeładunkowego na potrzeby działalności związanej ze zbieraniem, przetwarzaniem, unieszkodliwianiem odpadów oraz odzyskiem surowców, który nie składa się wyłącznie z utwardzenia terenu. Zatem w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał słuszność postanowienia PINB. Podkreślił przy tym, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 p.b. nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Wyjaśnił również, że aktualna procedura zmierza do legalizacji samowolnie budowanego obiektu, a dopiero niewykonanie obowiązków prowadzi do nakazania rozbiórki.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł inwestor podnosząc zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że strona skarżąca prowadzi na ww. nieruchomości działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami dokonując przeładunku odpadów na większe środki transportu. W ramach tej działalności skarżąca uzyskała wymagane prawem zezwolenie na zbieranie odpadów na ww. nieruchomości, która jest wyposażona w utwardzone drogi wewnętrzne oraz place, stanowiące całość techniczno-użytkową przeznaczoną do ruchu lub parkowania pojazdów a także, zgodnie z posiadanymi decyzjami, do magazynowania odpadów. Wykonanie wspomnianych utwardzeń dróg i placów zostało poprzedzone uzyskanym 20 września 2004 r. pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę Otwockiego. Skarżąca Spółka korzysta z wykonanych utwardzeń do dnia dzisiejszego bez żadnych modyfikacji, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. Na przełomie 2020 r. oraz 2021 r. skarżąca prowadziła na terenie nieruchomości prace remontowe nawierzchni utwardzenia w kanałach załadowczych oraz na rampie. Zdaniem skarżącej, wykazała ona, że utwardzenia znajdujące się na nieruchomości użytkowanej przez skarżącą, w tym w obszarze placu przeładunkowego, zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z 20 września 2004 r. Zdaniem skarżącej, wskazane pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie utwardzeń ze wskazaniem ich przeznaczenia na drogi oraz place, a prawo budowlane nie wymaga dokładnego precyzowania nazw obiektów budowlanych w pozwoleniach na budowę. Brak jest zatem przesłanek aby uznać, iż przedmiotowa decyzja nie obejmuje dróg dla pojazdów oraz placów magazynowych czy przeładunkowych. Utwardzenie nie wymaga pozwolenia na budowę i może mieć różne zastosowanie. Jeżeli jednak prowadzą do powstania obiektu budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a w przeciwnym razie nie. W skardze podniesiono, że nie można nie zauważyć, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie placów na terenie bazy transportowej. Charakter obiektu skarżącej wskazuje również na przeznaczenie owych dróg i placów jako związanych z jej działalnością logistyczną. Ich przeznaczenie obejmuje zatem magazynowanie i przeładunek odpadów. Punkt przeładunkowy nie stanowi szczególnej kategorii obiektu budowlanego, a jego charakter wynika z cech które posiada dana przestrzeń. Niektóre rodzaje placów magazynowych bądź przeładunkowych, wymagają utwardzenia podłoża z punktu widzenia chociażby ochrony środowiska – tak było w przypadku skarżącej. Założenie z góry, iż utwardzenie terenu nie może stanowić placu przeładunkowego nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Skarżąca dodała, że może się jedynie domyślać, iż de facto elementem, który organ uznaje za samowolę budowlaną są pionowe przegrody z bloczków betonowych ustawionych na placu przeładunkowym. Błędnie zatem przyjęto, iż każda pionowa przegroda wymaga pozwolenia na budowę, a ułożenie pionowych przegród było zainstalowaniem urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 p.b. i nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lipca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego
w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W ust. 5 ww. przepisu przewidziano, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Zdaniem Sądu, treść postanowienia PINB utrzymanego w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, spełnia wymagania wynikające z ww. przepisu.
Uregulowane w art. 48 p.b. postępowanie legalizacyjne poprzedza wydanie nakazu rozbiórki, a skorzystanie z możliwości legalizacji obiektu jest prawem inwestora. Jeżeli inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków w toku postępowania legalizacyjnego, przyjmuje się, że rezygnuje z możliwości legalizacji obiektu, co skutkuje wówczas wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3608/18). Wskazuje się przy tym, że organ powinien stosować najwzględniejszy (najmniej restrykcyjny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem – w tym trybie nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie p.b., lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 4/20).
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia miało rozstrzygnięcie sporu, czy sporny punkt przeładunkowy usytuowany na dz. nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...] w O., stanowi samowolę budowlaną. Strona skarżąca wskazywała bowiem, że nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę tego obiektu ani też zgłoszenia jego budowy z uwagi na treść art. 29 ust. 4 pkt 3 i 4 p.b. Przepisy te przewidują, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na:
– instalowaniu: a) na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, b) krat na obiektach budowlanych, z wyłączeniem instalowania krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, c) pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW z zastrzeżeniem, że do urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 6,5 kW stosuje się obowiązek uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a, d) wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych (pkt 3);
– utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (pkt 4).
WINB ustalił i ocenił, że utwardzona wygrodzona przestrzeń, na której znajdują się "boksy", tj. ściany betonowe, na fundamentach betonowych oraz ustawione są kontenery, gdzie segregowane i następnie dalej przewożone są odpady stanowi w istocie plac składowy/przeładunkowy. W omawianej sprawie zrealizowane utwardzenie gruntu pełni samodzielną funkcję jako plac składowy, przeładunkowy (nie zaś służebną). Wykonane roboty budowlane niewątpliwie należy ocenić jako całość techniczno-użytkową (wykonane utwardzenie wraz z murem). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotem kontrolowanego postępowania nie były zlokalizowane na działce nr ew. [...] obr. [...] wygrodzenia typu "klocki betonowe układane na pióro-wpust", lecz całość techniczno-użytkowa składająca się z utwardzonej wygrodzonej przestrzeni, na której znajdują się "boksy" skonstruowane ze wspomnianych klocków betonowych. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w tym zakresie czytelne i pozwala na identyfikację przedmiotu postępowania. Wobec powyższego strona skarżąca nie miała racji, gdy na obronę legalności wspomnianych wygrodzeń betonowych powoływała art. 29 ust. 4 pkt 3 p.b., skoro nie one były przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie
Strona skarżąca wskazywała ponadto, że sporny obiekt stanowi utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej. W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych (taka sytuacja niewątpliwie nie zachodzi w niniejszej sprawie) nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyroki NSA z: 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13). W wyroku NSA z 14 września 2022 r. (sygn. akt II OSK 2242/19) podkreślono, że dokonując klasyfikacji obiektów wprost niewymienionych w p.b. należy kierować się takimi kryteriami jak: wielkość obiektu, podobieństwo do obiektu wymienionego w przepisie, rodzaj konstrukcji, jego przeznaczenie oraz sposób, w jaki obiekt ten jest wykorzystywany. W aktualnym orzecznictwie sądowym słusznie przyjmuje się, że z art. 29 ust. 4 pkt 5 p.b. wynika, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są tylko roboty budowlane, których wyłącznym skutkiem jest utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego, tzn. utwardzenie pełni funkcje samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wtedy zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. jest wyłączone (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 747/21).
W ocenie Sądu, WINB prawidłowo uznał, że sporny obiekt stanowi w istocie plac składowy/przeładunkowy, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Posługując się definicją słownikową należy stwierdzić, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (tak: Mały słownik języka polskiego pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996). Wobec braku definicji ustawowej, definicja wspomnianego obiektu została wypracowana przez orzecznictwo, zgodnie z którym plac składowy to teren przystosowany przez odpowiednie utwardzenie nawierzchni do przechowywania towarów (np. materiałów budowlanych) i umożliwiające ich przeładunek tj. transportowanie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 250/13, wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 990/21, wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 424/16). Obiekt taki pełni samodzielną funkcję (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18). W wyroku WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn.. akt II SA/Kr 1658/11 podkreślono, że plac składowy wybrukowany kostką jest obiektem budowlanym – budowlą. Tym samym w ocenie Sądu w orzecznictwie kładzie się wyraźny akcent, że aby mówić placu składowym jako budowli, muszą wystąpić roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni tego placu celem umożliwienia składowania określonych towarów.
Sąd wskazał, że sposób użytkowania spornego obiektu nie pozwala uznać, że jest to tylko utwardzenie gruntu. Przedmiotowy obiekt nie jest ściśle powiązany z konkretnym obiektem budowlanym, a powstał w celu umożliwienia tymczasowego składowania i przeładunku odpadów, co stanowi przedmiot działalności gospodarczej skarżącego inwestora. Tym samym, zdaniem Sądu, zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy pozwalające na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji ww. obiektu jako budowli. Powyższe okoliczności faktyczne świadczą o tym, że organy przeprowadziły postępowanie w zakresie ustalenia funkcji tego obiektu. Ustalenie samodzielnej funkcji tego obiektu, doprowadziło organy do słusznego wniosku, że jest to budowla. Prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowego spornego obiektu do obiektów budowlanych znajduje potwierdzenie w treści załącznika do ustawy – Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. "e" p.b., określając obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi (por. wyroki z WSA: w Rzeszowie z 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1621/21 i w Łodzi z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 417/20).
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze WSA stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w oparciu o założenie, że "utwardzenie terenu nie może stanowić placu przeładunkowego". Sąd nie ma wątpliwości, że utwardzenie terenu może być wykorzystywane jako plac przeładunkowy. Niemniej jednak, jeżeli obiekt taki stanowi punkt przeładunkowy, to znaczy, że nie jest powiązany z innym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną, skoro sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję. Ponadto, w ocenie Sądu, o legalności spornego obiektu nie świadczy również przedłożona przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego decyzja Starosty Otwockiego z 20 września 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. WINB prawidłowo wyjaśnił, że ww. decyzja nie dotyczy budowli, która stanowi przedmiot kontrolowanego postępowania, tj. punktu przeładunkowego wykorzystywanego na potrzeby prowadzonej przez inwestora działalności związanej ze zbieraniem, przetwarzaniem, unieszkodliwianiem odpadów oraz odzyskiem surowców. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że obiekt ten nie składa się wyłącznie z utwardzenia terenu, o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Przedmiotem tego postępowania jest bowiem całość techniczno-użytkowa, tj. utwardzona i wygrodzona przestrzeń, na której znajdują się "boksy", tj. ściany betonowe, na fundamentach betonowych oraz ustawione są kontenery, gdzie segregowane i następnie dalej przewożone są odpady. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, czynności kontrolne przeprowadzone na ww. nieruchomości przez PINB w 2021 r. nie potwierdziły legalności spornego obiektu, skoro ze znajdujących się w aktach sprawy ostatecznej decyzji WINB z 27 października 2021 r. nr 1350/2021 wynika, że ostatecznie, przyczyną umorzenia postępowania w tamtej sprawie było wszczęcie tego postępowania na wniosek, nie zaś z urzędu, tj. z naruszeniem art. 53a ust. 1 p.b.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca Spółka prowadziła roboty budowlane polegające na budowie budowli, to jest placu składowego podczas gdy roboty te polegały jedynie na wykonaniu naprawy istniejącego uprzednio utwardzenia powierzchni gruntu;
2. art. 3 ust. 1 pkt 25 i pkt 34 ustawy o odpadach, definiujących pojęcie składowiska odpadów oraz zbierania odpadów poprzez bezpodstawne niezastosowanie tych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten zawiera definicję budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i prawidłowo go zastosował. W uzasadnieniu wyroku przedstawiona została szczegółowa argumentacja w tej kwestii. Argumentację tę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 25 i pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić tylko przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że na trenie, działki której dotyczy zaskarżona decyzja nie prowadzi działalności w postaci składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach) oraz nie prowadzi działalności w postaci zbierania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw wydanych przez organy administracji oraz Sąd I instancji rozstrzygnięć. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może nastąpić tylko poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przez organ art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz poprzez naruszenie art. 80 K.p.a. wyrażające się w nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego. Tego rodzaju zarzuty nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zasadnie uznał, że w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych powstało składowisko odpadów. Okoliczność, że składowisko to służy do tymczasowego składowania i przeładunku odpadów nie oznacza, że nie spełnia ono wymogów definicji składowiska zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.