II OSK 706/24

II OSK 706/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1103/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 182 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2, art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/23 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lipca 2023 r. znak: Wl-I.7840.2.22.2023.SM w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 31 października 2023 r., II SA/Kr 1103/23, oddalił skargę T. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 6 lipca 2023 r. znak: Wl- I.7840.2.22.2023.SM utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 23 lutego 2023 r. znak: AU-01-1.6740.1.12.2023.EKO w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 11 stycznia 2022 r. nr 53/670.1/2022, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodną, kanalizację deszczową i sanitarną, gazową, wentylacyjną, klimatyzacją) oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." zmienioną następnie decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr 632/6740.1/2022.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia zasadnie uznał, że w pełni odpowiada ono prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozostaje zatem w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwiony. Wyjaśnić należy, że norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a.) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Wskazania wymaga również, że naruszenie powyższych przepisów skarżący upatruje w tym, że decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego w sprawie. W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli było postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o jej wznowienie. Podstawą tego postanowienia jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest zatem dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, co oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu. Dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest bowiem wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji i uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej, bez względu na jego stopień. Zatem argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Jeżeli organ stwierdza istnienie tej przesłanki, a nie ma przeszkód do wstrzymania wykonania, ma obowiązek takiego wstrzymania. Przy czym organ jest zobligowany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne (por. wyrok NSA z 10 października 2019 r., II GSK 674/19). Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe lub nie, jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz [w:] Komentarz, 2015, s. 768). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie można jednak badać zgodności z prawem decyzji ostatecznej, stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania i rozważać, ani też ustalać, czy zachodzą przesłanki skutkujące koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Te czynności w postępowaniu zastrzeżone są bowiem dla postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 20 października 2017 r., II OSK 308/16; z 18 października 2017 r., II OSK 2716/16; z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10). W związku z tym, na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona (por. wyrok NSA z 30 października 2017 r., II OSK 308/16). Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (zob. wyrok NSA: z 2 września 1998 r., IV SA 2311/96; z 20 listopada 2020 r., II OSK 1966/20; z 24 stycznia 2023 r., I GSK 588/22). Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Dodać również należy, że wstępna ocena winna dotyczyć kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania przez stronę terminów z art. 148 k.p.a. oraz wystąpienia podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zasadnie podniósł, że wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. organy zobowiązane są zbadać rzetelnie przesłanki wznowienia, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a. W przypadku zaś uchybienia terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji, skoro postępowanie o wznowienie nie powinno być wszczęte, a wszczęte błędnie podlega umorzeniu.
W niniejszej sprawie w związku z wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 11 stycznia 2022 r. zmienioną decyzją z 29 kwietnia 2022 r., organ I instancji postanowieniem z 22 lutego 2023 r. wznowił postępowanie, uznając 16 grudnia 2022 r. za datę dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu decyzji, a postanowieniem z 23 lutego 2023 r. odmówił wstrzymania jej wykonania. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącego zażalenia Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z 6 lipca 2023 r., uwzględniając okoliczności podane przez inwestora w piśmie z 14 marca 2023 r., utrzymał w mocy postanowienie z 23 lutego 2023 r., jednocześnie wskazując, że organ I instancji powinien ponownie dokładnie i wnikliwie zbadać termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. jednomiesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Początek biegu terminu jest wyznaczony przez dowiedzenie się o decyzji. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz może pochodzić z innych źródeł, byleby wskazywała na organ, który wydał decyzję i treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ponieważ art. 148 § 2 k.p.a. dotyczy instytucji wznowienia postępowania, to zasadnie zwraca się uwagę, że przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 148 i powołane tam orzecznictwo). Wiedza o wydaniu decyzji w postępowaniu toczącym się bez udziału strony nie musi ponadto mieć charakteru "urzędowego", tj. pochodzić od organu administracji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że skarżący nie ma racji podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się do jego twierdzeń, że wiedza o planowanej budowie i prowadzonych pracach przygotowawczych nie jest tożsama z wiedzą o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podobnie jak organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, opierając się na zgromadzonym w przedmiotowej sprawie materiale dowodowym (pismo inwestora z 14 marca 2023 r. wraz z załącznikami), wskazał bowiem m.in., że: w dniu 1 kwietnia 2022 r. skarżący otrzymał mailem dokumentację w postaci projektu zagospodarowania terenu (stanowiącego załącznik do wydanej decyzji) wraz z częścią rysunkową; w dniu 24 marca 2022 r. odbyło się spotkanie na terenie budowy ze skarżącym, podczas którego inwestor poinformował skarżącego o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę; w dniu 1 kwietnia 2022 r. skarżący otrzymał kolejną wiadomość mailową o treści: "(...) przesyłam skany z pozwolenia na budowę dla budynku przy ul. [...] w K." oraz dołączoną dokumentację w postaci projektu zagospodarowania terenu wraz z częścią rysunkową (k-37 akt adm.), na skanie projektu zagospodarowania terenu widnieje pieczątka o treści: "Urząd Miasta Krakowa Wydział Architektury i Urbanistyki projekt zagospodarowania terenu zatwierdził dnia 11 stycznia 2022 r. nr decyzji" (k-42 akt adm.). Sąd I instancji słusznie stwierdził zatem, że przedstawiona przez inwestora chronologia zdarzeń i wydruki z korespondencji mailowej prowadzonej ze skarżącym świadczą o tym, że ustalenie Wojewody jest prawidłowe, a przyjęcie przez ten organ, że skarżący wiedzę o decyzji uzyskał w dniu 1 kwietnia 2022 r. nie nastąpiło z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ ma ono oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. W realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z 11 stycznia 2022 r. została częściowo zmieniona decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 29 kwietnia 2022 r. Podstawowe znaczenia dla zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma bowiem dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a więc o decyzji z 11 stycznia 2022 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda, na podstawie zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, stwierdził uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co z kolei stanowiąc przesłankę negatywną do wszczęcia postępowania wznowieniowego, powoduje, że okoliczności sprawy nie tyle nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, lecz wręcz uniemożliwiają jej uchylenie.
Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.