II OSK 706/21

II OSK 706/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 474/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-11-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24, ust. 1-4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
§ 68 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 474/20 w sprawie ze skargi M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Janowiec z dnia 9 października 2002 r. nr XXIX/213/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Janowiec o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 474/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy Janowiec z dnia 9 października 2002 r. nr XXIX/213/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Janowiec.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zaskarżyli uchwałę Rady Gminy Janowiec w zakresie, w jakim obejmuje ich działkę nr [...], obr. [...] i zalicza ją do terenów oznaczonych symbolem "ZL" - terenów lasów i zadrzewień. Podnieśli, że w dacie uchwalania planu działka nie stanowiła lasu, lecz siedlisko, zatem zaliczenie jej do kategorii lasów i zadrzewień stanowiło naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679 ze zm.). Podnieśli także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy z uwagi na to, że grunty rolne zabudowane nie nadawały się do zalesienia zgodnie z tym przepisem. Nie można bowiem zalesić obszarów, na których są zabudowania, oraz obszarów funkcjonalnie z nimi związanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Janowiec podniosła, że działka skarżących posiadała takie samo przeznaczenie zarówno w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że skarżący nie wnosili w toku procedury planistycznej żadnych uwag do projektu planu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia pozwalał na przeznaczenie pod zalesienie gospodarstwa rolnego, a nawet jego części, jeśli było gruntem klasy VI. Działka skarżących była częścią gospodarstwa rolnego, składają się na nią bowiem odłogowane grunty rolne klasy VI, leśne, szopa i budynek mieszkalny (użytki gruntowe), dlatego nie można zarzucić organowi, że przeznaczając tę działkę pod zalesienie, naruszył ww. przepis. Zdaniem Sądu organ gminy miał prawo przeznaczyć działkę skarżących do zagospodarowania w sposób charakterystyczny dla obszarów "ZL", a nie "ZŁ" - oba te obszary są w istocie przeznaczone pod zalesienie.
Skargę kasacyjną złożyli M. W. i M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyprowadzenie wniosków, że działka skarżących stanowiła w dniu 9 października 2002 r. w całości grunt rolny o klasie VI gleby, podczas gdy zgodnie z: decyzją Starosty Puławskiego z 3 lutego 2020 r., wypisem z rejestru gruntów z 4 marca 2011 r., wydrukiem zdjęć lotniczych (stan obrazowania na 1997 r.) oraz oświadczeniem B. M. z 10 maja 2019 r., działka skarżących stanowiła w dniu 9 października 2002 r. w całości użytki rolne zabudowane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że określenie w planie miejscowym "Terenów lasów i zadrzewień" oraz "Terenów rolnych przeznaczonych do zalesienia" było określeniem tego samego przeznaczenia gruntów, w obu przypadkach dotyczyło przeznaczenia gruntów do zalesienia w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, jedynie o zróżnicowanym przez Gminę sposobie zagospodarowania, podczas gdy wykładnia zapisów planu, tj. § 12 I. "Zieleń" pkt 1 i pkt 3, prowadzi do wniosku, że są to inne obszary funkcjonalne - § 12 I. pkt 3 planu określa grunty przeznaczone do zalesienia zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, a więc takie grunty, które w dniu 9 października 2002 r. nie stanowiły lasów, natomiast § 12 I. pkt 1 planu określa zasady gospodarki leśnej na gruntach, które w tym dniu stanowiły lasy;
3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że działka skarżących - wskutek zaliczenia jej do terenów lasów i zadrzewień - została przeznaczona do zalesienia w sytuacji, gdy tylko zapisy § 12 I. pkt 3 planu określają grunty rolne do zalesienia, a działka nr [...] do tych gruntów nie została zaliczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z ust. 1 pkt 5 Załącznika nr 6 do tego rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało brak dostrzeżenia, że Gmina, opracowując i uchwalając plan miejscowy pominęła w ustaleniu rzeczywistego użytku gruntowego na działce skarżących dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi działka stanowiła "użytki rolne zabudowane", co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o lasach oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia poprzez niedostrzeżenie, że Gmina Janowiec, opracowując i uchwalając plan, pominęła, że działka skarżących, biorąc pod uwagę dotyczące jej na dzień 9 października 2002 r. dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi działka stanowiła "użytki rolne zabudowane", nie stanowiła żadnej z kategorii gruntów, które mogły podlegać zalesieniu, zgodnie z przepisami art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o lasach lub przepisami art. 3 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy naruszenia prawa związane z opracowaniem i uchwaleniem planu uzasadniały stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej działki skarżących.
Podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o lasach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) na skutek ich niewłaściwego zastosowania powodującego błędne rozstrzygnięcie, że działka skarżących została przeznaczona do zalesienia, a plan miejscowy nie jest nieważny w części odnoszącej się do tej działki, albowiem przy jego podejmowaniu nie dopuszczono się istotnych naruszeń prawa;
2. art. 2 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w zw. z § 272 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia tego, że przeznaczenie działki skarżących do zalesienia stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia, życia, mienia ludzi oraz środowiska na skutek naruszenia norm zapewniających bezpieczeństwo pożarowe w ramach użytkowania istniejących obiektów budowlanych, co stanowi jednocześnie istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;
3. zapisów uchwały Rady Gminy Janowiec z dnia 9 października 2002 r. nr XXIX/213/02, tj. § 12 I. pkt. 1 i 3 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oba ww. zapisy dotyczą przeznaczenia gruntów do zalesienia w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o lasach, podczas gdy tylko § 12 I. pkt 3 planu określa grunty rolne do zalesienia;
4. art. 2 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 8 oraz art. 14 ust. 3 ustawy o lasach oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do pominięcia tego, że zapisy § 12 I. pkt. 1 i 3 plan wchodzą w materię zastrzeżone w ustawie o lasach, które nie zostały przekazane do kompetencji gminy, co świadczy o działaniu organu bez podstawy prawnej oraz z przekroczeniem władztwa planistycznego przysługującego gminie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zapisów uchwały.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Janowiec wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że uchwała z dnia 9 października 2002 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Janowiec w zakresie, w jakim obejmuje należącą do skarżących działkę nr [...], nie narusza prawa w sposób istotny, a co za tym idzie, nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności w tej części.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), która obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33). Na mocy powołanych przepisów organy gminy zostały zatem upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Podstawowym instrumentem gospodarki przestrzennej gminy był (i jest również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) miejscowy plan. Przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.
W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności polegająca na ustaleniu na całym obszarze należącej do nich działki terenu lasów i zadrzewień (ZL), miała swoje legalne uzasadnienie. Organy gminy jako podstawę zawartych w kwestionowanym planie ustaleń przyjęły dotychczasowe przeznaczenie działki w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Janowiec z 24 sierpnia 1988 r., położenie działki w granicach Kazimierskiego Parku Krajobrazowego, jak też dane z ewidencji gruntów i budynków obrazujące stan faktyczny na gruncie. Działka skarżących określona była w tej ewidencji jako użytek rolny zabudowany - B-LsVI.
Zgodnie z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) użytki rolne stanowią: pkt 5 grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps. W odniesieniu do działki skarżących symbol "B" został połączony z symbolem "Ls", który zgodnie z § 68 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia oznacza lasy, a także z oznaczeniem klasy bonitacyjnej gruntu - "VI". Dopuszczalnym było zatem przyjęcie, że grunt, na którym znajdowały się budynki, miał charakter leśny.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.) podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organy słusznie wzięły pod uwagę dane z tej ewidencji, nie ma zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy decyzja Starosty Puławskiego z 3 lutego 2020 r. zmieniająca te dane, albowiem została wydana już po uchwaleniu planu. Wobec powyższego, również pozostałe powoływane przez stronę dowody - tj. wydruk zdjęć lotniczych oraz oświadczenie B. M. nie mogą mieć znaczenia w sprawie, tym bardziej, że zostały przedstawione w postępowaniu sądowym, organy gminy nie miały o nich wiedzy w toku procedury planistycznej.
Nie są przy tym słuszne twierdzenia strony skarżącej, że teren działki - dotychczas użytkowany jako zabudowa siedliskowa - wyłączono spod takiego przeznaczenia, całkowicie eliminując w jego obrębie możliwość realizacji zabudowy (w tym też budynków mieszkaniowych), w całości przeznaczając go wyłącznie pod lasy (por. treść skargi, k. 5 verte). Zgodnie z § 12 I. pkt 1 ppkt 5 planu, na terenach lasów i zadrzewień ustalono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 20 m od krawędzi lasu, z wyjątkiem obiektów bezpośrednio związanych z gospodarką leśną oraz obsługą turystyki oraz - co istotne w niniejszej sprawie - z wyjątkiem przypadku, gdy wymóg ten uniemożliwiałby uzupełnianie zabudowy na działkach zabudowanych. W kwestionowanym planie dopuszczono zatem możliwość utrzymania dotychczasowej zabudowy na gruntach oznaczonych symbolem ZL, jak też uzupełnianie zabudowy na działkach zabudowanych, do których należy działka skarżących.
Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, mógł wnieść zarzut do tego projektu. Zarzut taki należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). Podkreślić przy tym należy, że uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wnoszący mógł - w myśl art. 24 ust. 4 ww. ustawy - zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Celem zarzutu uregulowanego w przywołanym wyżej art. 24 ust. 1-4 ustawy z 1994 r. była ochrona interesu indywidualnego obywateli (jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. W odniesieniu do przedmiotowej działki takiego zarzutu nie złożono. Właściciele działki nie skorzystali z przysługujących im instrumentów prawnych i nie zadbali w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny. Podejmując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Rada Gminy nie miała natomiast obowiązku domyślania się, w jaki sposób właściciele znajdującej się na terenie objętym planem nieruchomości zamierzali ją zagospodarować. W tych okolicznościach nie można uznać, że przy podejmowaniu uchwały z 9 października 2002 r. Rada Gminy naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne i w sposób niezgodny z prawem ustalił sposób przeznaczenia nieruchomości skarżących.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej kwestionowany zapis planu miejscowego nie naruszał też przepisów ustawy o lasach czy przepisów obowiązującej w dacie uchwalania planu, a uchylonej z dniem 15 stycznia 2004 r., ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o lasach powiększanie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższania produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzania lasu. Do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej oraz inne grunty nadające się do zalesienia (ust. 2). Grunty rolne przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3). Przytoczone regulacje, podobnie jak przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, mają zastosowanie do zalesienia, które następuje w sposób sztuczny, a więc w wyniku określonych czynności planowanych i podejmowanych przez ludzi (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 1092/18). Działka należąca do skarżących nie została zaliczona do takich gruntów.
Ponadto nie jest słuszne twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że dany teren, aby mógł zostać zaliczony w miejscowym planie do terenów lasów i zadrzewień (ZL) musi najpierw zostać przeznaczony do zalesienia w trybie powołanych przepisów. Możliwe jest również zalesienie naturalne, bez udziału człowieka, np. na obszarach nieuprawianych rolniczo, gdzie w efekcie zjawisk przyrodniczych może dojść do samoistnego wzrostu i pokrycia dotychczasowego gruntu roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami, runem leśnym. Nie jest też trafne stwierdzenie, że skoro działka została zaliczona w planie miejscowym do terenów lasów i zadrzewień, to w dniu uchwalania planu, tj. 9 października 2002 r., musiała stanowić (wyłącznie) las. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - w przeciwieństwie do ewidencji gruntów i budynków - nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w planie miejscowym chodzi o określenie przyszłego przeznaczenia danego terenu. Zapis w kwestionowanym planie, zgodnie z którym dany teren jest przeznaczony pod lasy i zadrzewienia nie oznacza, że teren ten w dniu uchwalania planu musi być użytkiem leśnym. Co więcej, z treści § 12 I. pkt 1 ppkt 1, 2 i 5 planu, odnoszącego się do terenu "lasów i zadrzewień" wprost wynika, że dopuszczono na tym terenie - obok podstawowego przeznaczenia - lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń turystyki, urządzeń obsługi turystyki (schrony, ścieżki dydaktyczne, parkingi przyleśne, urządzenia sanitarne) - na terenach leśnych o walorach rekreacyjnych, a także utrzymanie dotychczasowych zabudowań i realizację nowych na działkach już zabudowanych (jak działka skarżących). W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe są argumenty autora skargi kasacyjnej o konieczności dokonania rozbiórki istniejących na działce zabudowań czy braku możliwości realizacji nowej zabudowy. Oczywistym jest przy tym, że nowe zabudowania muszą spełniać wymogi zawarte w przepisach prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 1, art. 7 ust. 1 i 8 i art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o lasach, art. 3 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przepisy te nie miały zastosowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy Janowiec o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenie skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Wskazać należy przy tym, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od jej otrzymania. W niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, że poniosła takie koszty - nie była zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona przez Przewodniczącą Rady Gminy.