II OSK 70/07

SA/Rz 528/02 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska
Jerzy Solarski
Jolanta Ewa Wojtyna /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 70/07 - Wyrok NSA z 2007-05-24
II OZ 801/05 - Postanowienie NSA z 2005-10-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia NSA Jerzy Solarski AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: ref. staż. Dorota Wolak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skargę oddala
Uzasadnienie
SA/Rz 528/02
U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2002 roku wydaną na podstawie art. 138 par.1 pkt 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania R. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2001 roku / [...] nakazującej odwołującemu się rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działek nr 1031/1 i 1031/2 w granicy z działką 982 stanowiącą ulicę Ch. w J. , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Inwestycja obejmuje : cztery słupki betonowe o przekroju 0,55 x 0,55 m i wysokości 2,44 m, jedenaście kwadratowych słupków z kształtowników stalowych oraz nadbetonowaną część cokołu o wysokości 0,35 m oraz schody terenowe o szerokości 1.3 m.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wydana przez organ I instancji decyzja podjęta została prawidłowo. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że R. J. w sierpniu 1997 roku przystąpił do budowy w/w ogrodzenia na istniejącym od lat cokole. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 1998 roku Kierownik Urzędu Rejonowego w J. nakazał mu wstrzymanie robót budowlanych przy budowie ogrodzenia w trybie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Następnie ,decyzją z 6 marca 1998 Kierownik Urzędu ,działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.1 i 4 prawa budowlanego z 1994 roku, nakazał R. J. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy budowie ogrodzenia dz. nr 1031/1 i 1031/2 w granicy z dz. nr 982 do stanu zgodnego z planem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, wykazania się prawem do dysponowania terenem dla celów budowlanych i złożenia w Urzędzie planu sytuacyjnego sporządzonego na wyrysie mapy zasadniczej z naniesionym położeniem przedmiotowego ogrodzenia z zaznaczeniem stanu wykonanych robót.
Wojewoda K., rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...].10.1998 roku, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu doręczenia dokumentów i wyznaczył nowy termin na dzień 15.12.1998 , w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
Postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w J. o wstrzymaniu robót budowlanych również zaskarżył R. J.. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda K. postanowieniem z dnia 29 października 1998 roku utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Obydwa orzeczenia zostały zaskarżone przez R. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który w dniu 11 kwietnia 2001 rozpoznał obie skargi. Wyrokiem S.A Rz 2763/98 stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów, a wyrokiem S.A./Rz 650/01 stwierdził nieważność postanowienia Wojewody K. i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Jaśle w przedmiocie wstrzymania robot budowlanych..
W uzasadnieniach obu wyroków Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną jest, że inwestor nadbudował istniejące w granicy działek 1031/1 i 1031/2 z działką nr 982 stanowiącą ulicę Ch. ogrodzenie do wysokości od 0,85 m do 1,1 m, osadził 11 słupków stalowych i wybudował nowy odcinek ogrodzenia o łącznej długości 7,14 m w formie bramy wjazdowej i furtki wejściowej. Problemem spornym okazała się kwalifikacja tych czynności z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, z czym wiąże się kwestia legalności ich wykonania. Powołany przez strony postępowania przepis art. 30 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że budowa ogrodzenia od strony m.in. dróg i ulic wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Jednakże - czy jest to budowa, czy modernizacja, czy też inny rodzaj robót budowlanych?. Wskutek wykonania określonych robót budowlanych uległy zmianie parametry ogrodzenia: zwiększono jego wysokość, wzbogacono o dodatkowe słupki, dobudowano bramę wjazdową i wejście jako nowy odcinek. W tej sytuacji nie można mówić o modernizacji / unowocześnieniu / i uzasadnione jest stwierdzenie, że jest to budowa nowych elementów / nowy odcinek / , nadbudowa / zwiększenie wysokości / i przebudowa / nowe elementy /. Wobec tego – wykonane roboty budowlane zakwalifikować należy jako "budowę", a to wyklucza możliwość zastosowania art. 50 i 51. Art. 50 ust 1 stanowi ‘ w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ... , a ten obliguje do nakazania rozbiórki ... będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., wydając na podstawie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo Budowlane oraz art. 104 k.p.a. decyzję [...] z dnia [...] września 2001roku nakazującą R. J. , jako inwestorowi i współwłaścicielowi przedmiotowych działek rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia odwołał się do w/w wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 roku .Stosując się do przepisu art.30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o N.S.A., stwierdził, że ocena prawna wyrażona w tych orzeczeniach wiąże w sprawie Sąd oraz organy administracji publicznej, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze treść przytoczonych wyroków, zgodnie z wytycznymi Sądu, organ uzupełnił postępowanie o wyjaśnienie okoliczności ewentualnego dokonania przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi, zamiaru budowy ogrodzenia. W postępowaniu tym nie stwierdzono takiego zgłoszenia. W tej sytuacji organ przyjął, że inwestor przystępując do budowy przedmiotowego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia wypełnił znamiona art.. 48 Prawa budowlanego ,dlatego nakazał rozbiórkę ogrodzenia.
Odwołanie od decyzji wniósł R. J., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuty dotyczyły naruszenia obowiązującego prawa poprzez błędne zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, ogrodzenia nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu tej ustawy, natomiast są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym. Dyspozycja art. 48 w sposób jednoznaczny dotyczy obiektu budowlanego, nie zaś urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym. Zastosowanie art. 48 należy uznać za błędne. Odnośnie zaś wyroku NSA, to należało rozważyć jedynie możliwość zastosowania tego przepisu, a nie zastosowanie go.
Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że podczas przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2001 roku rozprawy administracyjnej, odwołujący się oświadczył do protokołu iż ustnie dokonał zgłoszenia prowadzonych robót budowlanych podczas pierwszych oględzin przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Rejonowego w J. w 1997 roku. Organ stwierdził, że sporządzony na okoliczność oględzin protokół z dnia 14 sierpnia 1997 roku, na który powołuje się, nie zawiera żadnej wzmianki dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych, będących w tym czasie w toku. Nadto – zgodnie z art. 30 ust.2 prawa budowlanego zgłoszenia, w formie pisemnej, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a przystąpić do nich można dopiero po upływie 30 dni, jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się również do przedłożonych przez odwołującego się ,w trakcie postępowania przed tym organem dowodów
Fotografie potwierdzają, zdaniem organu, fakt, że przed datą rozpoczęcia robót budowlanych istniał jedynie cokół ogrodzenia. Roboty budowlane nie polegały więc na remoncie, a na budowie ogrodzenia. Również przedłożony przez R. J. wyrok NSA ze skargi A. G. na decyzję w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dotyczy to również opinii rzeczoznawcy budowlanego, bowiem dla organu wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wyrokach NSA z 11 kwietnia 2001 roku.
W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane sprzeczne z zapisem art. 3 pkt 9 tej ustawy i zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także błąd co do osoby inwestora wskazanego w zaskarżonej decyzji. Według skargi powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 48 ustawy prawo budowlane stosuje się konkretnie do obiektu budowlanego. Natomiast przedmiotem decyzji jest ogrodzenie domu jednorodzinnego, które zgodnie z zapisem art. 3 pkt 9 tej ustawy jest jedynie urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Tym samym ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów tej ustawy i przepis art. 48 nie ma tu zastosowania. Odrzucenie przez organ dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego stanowi naruszenie art. 75 par.1 i art. 78 par. 1 k.p.a. Opinia była sporządzona na polecenie sądu i zawiera szereg istotnych ustaleń, jednoznacznie określających charakter prowadzonych przy ogrodzeniu robót. Nadto – brak jest podstaw prawnych do traktowania skarżącego jako inwestora, bowiem jest on jedynie stroną postępowania z tego powodu, że dotyczy ono interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela 6/80 części przedmiotowych nieruchomości. Zarzucił, że uczestniczył w czynnościach z polecenia swojej matki, która finansowała roboty budowlane.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że były one podnoszone przez skarżącego w toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm. / sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone / a do takich należy niniejsza sprawa / podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dokonując w ramach postępowania sądowo administracyjnego kontroli zaskarżonego aktu , Sąd bada jego zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić jedynie wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji, w konsekwencji więc, skarga została oddalona.
Stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98 poz.1071) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis tren obliguje więc do nakazania rozbiórki w przypadku stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub nieuwzględnienia sprzeciwu organu administracji publicznej. W myśl przepisu art. 28 cyt. ustawy roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 wymieniającym zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia i art. 30 określającym w swej treści budowy i roboty budowlane wymagające zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Należą do nich m.in. ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych... .
Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że R. J., w sierpniu 1997 roku ,przystąpił do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie odcinka ogrodzenia w granicy działek 1031/1 i 1031/2 z działką 982 stanowiącą ulicę C. w J. Pomimo wstrzymania robót, a następnie – wydania decyzji nakazującej inwestorowi opracowanie projektu i uzyskania pozwolenia na dalsze roboty, skarżący kontynuował roboty budowlane. W wyniku bowiem oględzin dokonanych w dniu 10 stycznia 1998 roku stwierdzono, że od czasu pierwszych oględzin, inwestor nadbudował istniejący w granicy działek mur, osadził w nim słupki ogrodzeniowe oraz wybudował nowy odcinek ogrodzenia w formie bramy wjazdowej i furtki wejściowej. W kwestii kwalifikacji prawnej tych czynności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2001 roku, który stwierdził, że wskutek wykonania robót budowlanych uległy zmianie parametry ogrodzenia : zwiększono jego wysokość, wzbogacono o dodatkowe słupki, dobudowano bramę wjazdową i furtkę wejściową jako nowy odcinek. Sąd ten uznał, że w tej sytuacji nie można mówić o modernizacji i uzasadnione jest stwierdzenie, że jest to budowa nowych elementów /powstał nowy odcinek/, nadbudowa/ nastąpiło zwiększenie wysokości / i przebudowa / powstały nowe elementy / . Taka ocena doprowadziła do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Za nietrafne należy uznać twierdzenie inwestora, że wykonał on jedynie remont ogrodzenia, bowiem remont w świetle art.3 pkt 9 prawa budowlanego polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a w tym wypadku prace polegały na wykonaniu nowego ogrodzenia oraz wjazdu i wejścia na posesję. Organy obu instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliły, że R. J. nie dokonał zgłoszenia robót do właściwego organu. To skutkuje uznaniem robót budowlanych za rozpoczęte bez wymaganego prawem pozwolenia bądź zgłoszenia i w konsekwencji prowadzi do zastosowania art. 48 prawa budowlanego. W takim przypadku nakaz rozbiórki jest obligatoryjny, a przepis ten nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na legalizację samowoli.
Organy orzekające w sprawie słusznie podkreśliły, że przepis art. 30 ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powoduje, że organ związany jest oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach NSA. Wobec przytoczonej wyżej oceny i rozstrzygnięcia przez NSA, organ II instancji słusznie stwierdził, że zawnioskowana przez R. J. opinia rzeczoznawcy nie może stanowić w sprawie dowodu. W świetle przepisu art. 80 k.p.a organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W rozpatrywanej sprawie sąd również związany jest oceną prawną dokonaną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyrokach z 11 kwietnia 2001 roku. Przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy też dodać, że postępowanie uzupełniające nie wniosło nowych okoliczności do sprawy, które pozwoliłyby na odmienną ocenę, należało zatem uznać , że w sprawie nastąpiły prawidłowe rozstrzygnięcia.
Odnośnie zarzutu skargi, że brak jest podstaw prawnych do traktowania skarżącego jako inwestora w zaskarżonej decyzja należy stwierdzić, że inwestorem jest osoba dokonująca inwestycji. Skarżący nigdy, podczas kilkuletniego postępowania przed organami w sprawie budowy ogrodzenia, nie zaprzeczał, że prowadzi roboty budowlane. W zażaleniu na postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 10 stycznia 1998 roku skierowanym do Wojewody K., skarżący wraz z matką – J. J. opisali dokładnie wykonane przez siebie prace. Również w piśmie skierowanym do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2001 roku R. J. oświadczył, że zarząd masą spadkową / obejmującą działki ewid. 1031/1 i 1031/2/ po J. J., sprawuje osobiście. W tej sytuacji organ właściwie skierował nakaz rozbiórki ogrodzenia do skarżącego.
Wskazując na powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. nr 153 poz.1270/ skargę oddalił jako nie zasługującą na uwzględnienie.