II OSK 7/24

II OSK 7/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 558/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-07-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 § 1 pkt 4, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 558/23 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2023 r. nr 93/2021; znak: WOB.7721.149.2019.LMAT w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 lutego 2019 r. nr 166/2019; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.N. kwotę: 1320 (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 558/23 oddalił skargę W.N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 2 marca 2023 r. nr 93/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: PINB) nałożył na W.N. - inwestora zrealizowanego ogrodzenia działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. D. w K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia następujących dokumentów: 1) oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych związanych z budową ww. ogrodzenia; 2) projektu zagospodarowania działki, na której wykonane jest przedmiotowe ogrodzenie; 3) oświadczenia, o których mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki; 4) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po uprzednim poinformowaniu stron postępowania, w dniu 2 października 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie działki nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. D. w K. podczas których ustalili, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane na fundamencie żelbetowym o wysokości ok. 60 cm ponad teren. Na fundamencie wykonano ogrodzenie z blachy trapezowej o wysokości 2,00 m mocowanej na słupkach stalowych oraz przęsłach stalowych. Łączna wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,60 m.
W dniu 13 lutego 2019 r. PINB wydał decyzję nr 166/2019, którą na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 p.b. nakazał W.N. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia wraz z bramą wjazdową oraz furtką, wobec braku wypełnienia w całości obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.
W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania MWINB decyzją z dnia 2 marca 2023 r. nr 93/2021 utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy prawo budowlane przewidują legalizację samowoli budowlanej, określając warunki wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora, co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB wyjaśnił, że ustanowienie pełnomocnika nie zwalnia strony z wykonania w terminie obowiązków nałożonych przez organ administracji publicznej. Tymczasem do dnia wydania niniejszej decyzji zobowiązany nie wykonał nałożonego obowiązku nie tylko w zakresie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zrealizowanego samowolnie ogrodzenia, ale również pozostałych dokumentów określonych w postanowieniu PINB.
Skargę na powyższą decyzję wniósł W.N. zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie: 1) art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak wymaganego prawem obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy; 2) art. 1, art. 11 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 49b ust. 2 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w aktualnym brzmieniu i przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji, że termin o którym mowa w w/w przepisie ma charakter zawity i nie ma możliwości jego przedłużenia na wniosek strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjni w Krakowie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotny jest art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. Zasadnie zatem w omawianej sprawie organy nadzoru budowalnego rozpatrujące sprawę zastosowały art. 49b ust. 1-3 p.b. umożliwiając tym samym inwestorowi legalizację samowolnej budowy ogrodzenia. Niemniej obowiązki określone w postanowieniu PINB nie zostały w całości zrealizowane, co implikowało orzeczenie o nakazie rozbiórki, zgodnie z art. 49b ust. 3 p.b. Sąd wojewódzki podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 p.b. nie ma charakteru uznaniowego. Jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ jest zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania bowiem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie zostały przez organ uwzględnione (fakt wzniesienia ogrodzenia bez zgłoszenia, udokumentowany dwukrotnie przeprowadzanymi czynnościami kontrolnymi, brak wykonania w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na podstawie art. 49 ust. 2 p.b.). Organy dysponowały także wiedzą o złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, jednak prawidłowo uznały, że okoliczności te pozostają bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu nowelizacja art. 49b ust. 2, której dokonano na mocy art. 5 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) zmieniającej ustawę p.b. z dniem 1 stycznia 2017 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zmiana polegała na tym, że zakreślony termin 30-dniowy w postanowieniu nakładającym obowiązki, o których mowa w art. 49b ust. 2 p.b. zastąpiono przez przepis, który umożliwia organowi wyznaczenie terminu (zamiast "w terminie 30-dniowym" wprowadzono "w wyznaczonym terminie"). W przedmiotowej sprawie kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej podlegało wykonanie postanowienia sprzed kilku lat, w którym zakreślony termin dawno upłynął, zatem zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku określonego w postanowieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.N. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji i na mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji, pomimo, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. nakładającego na organy obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego, którym to w niniejszej sprawie było ustalenie, czy wybudowane ogrodzenie jest zgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji i na mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji pomimo, że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia czy wybudowane ogrodzenie jest zgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji MWINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Nie jest prawdą, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie wystąpił z wnioskiem o warunki zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. do którego załączono kserokopię wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z potwierdzeniem wpływu do Urzędu Miasta Krakowa z dnia 4 lutego 2019 r., zatem przed wydaniem decyzji. W piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł także o wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo tego organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki wskazując, że nie ma możliwości zmiany terminu na uzupełnienie dokumentów, gdyż jest to termin zawity. Zarówno organ II instancji jak i Sąd wojewódzki uznały to stanowisko za prawidłowe.
Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na zmianę stanu prawnego (nowelizacja art. 49b p.b..), nie zachodziła konieczność ponowienia uprzednio dokonanych czynności, to jest wydania postanowienia z art. 49b ust. 2 p.b., celem umożliwienia także kontroli zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższą normę należy rozumieć w ten sposób, że gdyby postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i nie zostało zakończone, a w jego toku zachodziłaby konieczność wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nadkładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czynność w tym przedmiocie podjęta po dniu 31 grudnia 2016 r. podlegałaby zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie ma natomiast racjonalnego uzasadnienia, aby ponawiać czynności już w sprawie skutecznie dokonanych. Zgodnie z obowiązującymi na dzień wydania postanowienia (.) przepisami nie podlegało ono zaskarżeniu, kwestia wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentacji została zamknięta, co nie oznacza jednocześnie, że została ostatecznie przesądzona. Kontrola zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania, w tym prawidłowości postanowienia z art. 49b ust. 2 p.b., jest dokonywana przez organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od wydanej decyzji merytorycznej, a następnie przez sąd administracyjny w wyniku wniesionej skargi. Zauważyć także należy, że analogiczne stanowisko zostało zawarte także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio w sprawach o sygn. akt II OSK 2937/17 oraz sygn. akt II OSK 3066/18.
W tej sytuacji należało dokonać oceny zasadności wniosku inwestora o wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, że termin trzydziestodniowy z art. 49b ust. 2 p.b. na wykonanie nałożonych na stronę obowiązków jako termin ustawowy, wbrew twierdzeniom organu, jest terminem przywracalnym. Termin ten nie wiąże także organu, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (jest to jeden z elementów obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 30 września 2015 r.), a uzyskanie i do tego ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym terminie jest po prostu nierealne (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 261/10, LEX nr 1071228). Faktyczne wydłużenie tego terminu następuje, poprzez zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy strona złoży wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do właściwego organu i oczekuje na wydanie decyzji w tym zakresie (patrz: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III Opublikowano: WK 2016). Należy przy tym wziąć pod uwagę, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, LEX nr 1083609).
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (dowód w postaci odpisu wniosku w aktach) oraz oświadczył, że oczekuje na taką decyzję. To brak możliwości niezwłocznego uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji, był podstawą do złożenia wniosku o wyznaczenie nowego terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 września 2015 r. Uwzględniając powyższe ustalenia stwierdzić należy, że również w trakcie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 49b p.b. w sytuacji, gdy inwestor wystąpi do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie w tej sprawie będzie w toku, organ prowadzący postępowanie w sprawie rozbiórki winien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 49b p.b. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny podstaw do wydania takiego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które z kolei stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jak to już wyżej wskazano w sprawie niniejszej występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które umożliwiało organowi zawieszenie postępowania legalizacyjnego, albowiem wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie legalizacji samowolnie postawionego ogrodzenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.