II OSK 697/11

II OSK 697/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 610/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2010-12-22
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9 ust. 4; art. 14 ust. 5; art. 15 ust. 1; art. 17 pkt 4; art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Jelenia Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 610/10 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 610/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność § 5 ust. 1; § 6 ust. 2 pkt 4; § 7 pkt 1 lit. a/ zaskarżonej uchwały we fragmencie U/UC, pkt 2 (część tabeli dotyczącej kanalizacji dla terenów oznaczonych U/UC), a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U/UC.
Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska Jeleniej Góry w dniu [...] października 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w J.– obszar planistyczny [...] – rejon ulic [...] i [...], po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra zawartymi w uchwale Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] W planie przewidziano (między innymi) tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m2 (5 ust. 1), w zw. z tym przeznaczeniem Rada przewidziała dalej w § 6 ust. 2 pkt 4 dla tego terenu lokalizację parkingów pow. 300 miejsc postojowych oraz dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej obsługujących wyłącznie obszar lub część obszaru.
Wojewoda Dolnośląski złożył w trybie nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jelenia Góra.
Zdaniem Wojewody organ uchwałodawczy gminy winien w pierwszej kolejności wyznaczyć obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej, stosownie do ustawy obowiązującej w dacie sporządzania planu.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jelenia Góra podniosła, że miasto Jelenia Góra dysponowało – uchwalonym w 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zachowało moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Obszar oznaczony w miejscowym planie symbolem U/UC przewidziano w studium na cele usługowo-produkcyjne, a to oznacza, iż przeznaczenie ze studium jest niesprzeczne z ustaleniami planu. Konieczność zmiany studium jest uzasadniona tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w tym studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu, gdyż do takich przypadków odnosi się art. 33 u.p.z.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 7 października 2008 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na zgodny wniosek stron z uwagi na konieczność opracowania i uchwalania zmian studium uwarunkowań z kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry. Następnie postanowieniem 18 października 2010 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego zmodyfikował skargę wnosząc (z uwagi na okres, który upłynął od jego uchwalenia) o stwierdzenie nieważność uchwały w zakresie § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 pkt 4, § 7 pkt 1 lit. a/ we fragmencie U/UC pkt 2 część tabeli dotycząca ustalenia dla kanalizacji dla terenów oznaczonych U/UC niniejszej uchwały, a także załącznika graficznego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U/UC pozostawiając pod rozwagę Sądu ewentualne stwierdzenie nieważności całej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 610/10, stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 ust. 1; § 6 ust. 2 pkt 4; § 7 pkt 1 lit. a/ zaskarżonej uchwały we fragmencie U/UC, pkt 2 (część tabeli dotyczącej kanalizacji dla terenów oznaczonych U/UC), a także załącznika graficznego do uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U/UC.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na ustalenia Wojewody, że w przyjętym planie przewidziano lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 000 m2, co znalazło odzwierciedlenie w § 5 ust. 1 lit. a/ uchwały oraz w legendzie załącznika graficznego dla terenu oznaczonego symbolem U/UC, określającej podstawowe przeznaczenie "a) tereny zabudowy usługowej, b) tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2". Tymczasem w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry, obszar, na którym znajduje się teren oznaczony w planie miejscowym symbolem U/UC, jest opatrzony symbolem UP, co oznacza "tereny bez nowego mieszkalnictwa, na których preferuje się drobne funkcje produkcyjne i usługi niekolidujące z funkcjami produkcyjnymi". Gdy zaś chodzi o zasady zagospodarowania, to: "a) dopuszcza się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji, niekolidujące w istotny sposób z preferowanym zagospodarowaniem terenu; b) dopuszcza się zieleń urządzoną i towarzyszącą zabudowie; c) nowa zabudowa powinna harmonizować z regionalnymi tradycjami architektonicznymi".
Zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo wyprowadził wniosek, według którego wprowadzenie w planie miejscowym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 powinno znajdować swoje uzasadnienie w uprzednim wyznaczeniu obszarów ich rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na co wskazuje art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., odsyłający wprost do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który nakazuje wyznaczenie takich obszarów w studium. Jeżeli więc w studium nie określono takich obszarów, to nie można było przewidzieć w planie miejscowym budowy wymienionych wcześniej obiektów handlowych. Natomiast w ocenie organu uchwałodawczego, miasto J. dysponowało – uchwalonym w dniu [...] maja 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zachowało moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Obszar oznaczony w planie symbolem U/UC został przewidziany w studium na cele usługowo-produkcyjne, co oznacza, że przeznaczenie określone w studium nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Konieczność zmiany studium ma bowiem uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu (np. gdyby na terenie przewidzianym w studium dla budownictwa mieszkaniowego zamierzano w planie lokować wielkopowierzchniowy obiekt handlowy), gdyż do takich przypadków odnosi się art. 33 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organu uchwałodawczego o zgodności tego aktu z regułami uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie relacji między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a treścią planu. W rozpoznawanej sprawie doszło do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień sprzecznych z treścią studium. W § 5 ust. 1 lit. a/ zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem U/UC ustalono: "1) przeznaczenie podstawowe terenu: a) tereny zabudowy usługowej, b) tereny rozmieszczenia obiektów budowlanych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2". Również w legendzie załącznika nr 1 do badanej uchwały przy symbolu U/UC zapisano: "Tereny zabudowy usługowej i tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2". Tymczasem – jak trafnie zauważył organ nadzoru – w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2001 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jeleniej Góry tereny określone w planie jako U/UC figurują pod symbolem UP, co oznacza "tereny bez nowego mieszkalnictwa, na których preferuje się drobne funkcje produkcyjne i usługi nie kolidujące z funkcjami produkcyjnymi; zasady zagospodarowania: a) dopuszcza się obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji, nie kolidujące w istotny sposób z preferowanym zagospodarowaniem terenu; b) dopuszcza się zieleń urządzoną i towarzyszącą zabudowie; c) nowa zabudowa powinna harmonizować z regionalnymi tradycjami architektonicznymi".
Zestawienie ukazanych unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium, zdaniem Sądu prowadzi do istotnej dysharmonii między tymi aktami. Ujęcie w planie terenów U/UC nie tylko nie pokrywa się z symbolem UP zastosowanym w studium, ale objęte planem "tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2" nie mają właściwego odzwierciedlenia w studium. Nie sposób bowiem tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przyporządkować preferowanym w studium "drobnym funkcjom produkcyjnym i usługom nie kolidującym z funkcjami produkcyjnymi", ani też uznać je za "obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz komunikacji". Podniesiono, iż przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania nie zachowano wymagań przewidzianych w art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały). Jeżeli bowiem Rada Miejska Jeleniej Góry uznała za potrzebne określenie w miejscowym planie "granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8" u.p.z.p., to – stosownie do dyspozycji ostatniego przepisu i z uwzględnieniem zasady związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) – należało najpierw w studium określić "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej".
Powyższe zdaniem Sądu oznacza naruszenie przez Radę Miejską Jeleniej Góry art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Pismem z dnia 16 lutego 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 610/10 złożyło Miasto Jelenia Góra, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu przy ocenie prawnej poprawności uchwalania planu zagospodarowani przestrzennego, normy zawartej w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przy równoczesnym powołaniu się na treść art. 15 u.p.z.p., który odnosi się do planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych w oparciu o studium sporządzone po dniu wejścia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w życie.
W skardze kasacyjnej wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2010 r. w całości i po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego o jej oddalenie.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 9 marca 2011 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Akceptując zaskarżone rozstrzygniecie Sądu oraz stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zajęte w skardze, należy zwrócić uwagę na wadliwość poglądów Rady Miejskiej Jeleniej Góry, które wynikały z błędnego rozumienia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało bezpośredni wpływ na postanowienia zaskarżonej uchwały.
Z faktu, że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2001 r. – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, została podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz że na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. zachowała moc, nie wynika, że po dniu wejścia w życie nowej, późniejszej ustawy do uchwały tej będą miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Mało tego, zgodnie z art. 32 i 33 u.p.z.p. uchwała o studium powinna być na bieżąco aktualizowana. Tym samym ocena zgodności planu miejscowego ze studium powinna opierać się na przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1), a nie ustawy wcześniej obowiązującej z dnia 7 lipca 1994 r.
Pogląd Rady Miejskiej, że o braku zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, można by mówić dopiero, gdyby na terenach przewidzianych w studium pod budownictwo mieszkaniowe, zamierzano w planie miejscowym lokalizować wielkopowierzchniowe obiekty handlowe, jest zbyt daleko tolerancyjny i nie znajduje uzasadnienia prawnego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przez jego bledną wykładnię jest całkowicie nietrafny, gdyż nie można przyjmować, ze art. 15 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie jedynie do planów miejscowych "uchwalonych w oparciu o studium sporządzone po dniu wejścia ustawy w życie" (ustawy z dnia 23 marca 2003 r.), pogląd ten jest zaprzeczeniem podstawowych zasad legislacji. Podjęcie uchwały nowelizującej studium po dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, nie może też sanować zaskarżonej uchwały, gdyż ta została podjęta z naruszeniem postanowień art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i to było przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego oraz kontroli sądowej, a nie późniejsze zdarzenia prawne.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.