II OSK 696/23

II OSK 696/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 717/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-12-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106, 145, 151, 174, 183, 188, 189, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107, 127, 129, 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 717/22 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno – budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz M. P. kwotę 1607 (jeden tysiąc sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 717/22, oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Warmińsko-Mazurski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. P. od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 18 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skateparku na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...].
Skargą M. P. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art 7 i 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uzasadniając oddalenie powyższej skargi wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obr. [...] [...], gm. [...], sąsiadującej z terenem działki inwestycyjnej nr [...]. Jak wynika zaś z analizy dokumentacji projektowej - prawidłowo ocenionej przez organ odwoławczy - sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości ok. 5 m od granicy działki stanowiącej własność skarżącej (najbliższy element skateparku, minirampa + quarter pipe z bankiem), a od budynku posadowionego na działce strony w odległości ok. 18,5 m. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z 18 maja 2022 r. wynika zaś, że inwestycja polega na rozbiórce dawnego boiska do siatkówki oraz budowie skateparku. Na terenie działki inwestycyjnej znajdują się już boiska wielofunkcyjne "Orlik 2021", boisko piłkarskie i plac zabaw. W projektowanym obiekcie nie zaplanowano działalności, która zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska pozwalałaby na zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sąd zgodził się, że usytuowanie zabudowanej działki skarżącej wskazuje, że źródłem ograniczenia w zabudowie należącej do niej nieruchomości nie będą przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wskazał, że brak jest przepisów odrębnych, które wprowadzałyby związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zabudowie działki strony. Z przepisów nie można bowiem w kontekście planowanej inwestycji skonstruować jakiejkolwiek normy, która miałaby zastosowanie do regulowania sposobu zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości. Sąd podkreślił, że budynek na nieruchomości skarżącej jest już posadowiony i wykonany, dlatego też tym bardziej nie sposób dostrzec w jaki sposób sporna inwestycja miałaby wprowadzić ograniczenia w zabudowie terenu skarżącej. Trzeba też zdaniem Sądu mieć na uwadze, że aktualnie cały czas działka skarżącej graniczy z nieruchomością, na której funkcjonują boiska wielofunkcyjne. Oczywiście w ocenie Sądu zgodzić się można ze skarżącą, że tego typu sąsiedztwo generuje pewien zwiększony hałas, ale nie stanowi to argumentu prawnego, przemawiającego za uzyskaniem przez skarżącą statusu strony w takim postępowaniu. Przepisy prawa nie przewidują jednak norm ograniczenia hałasu dla takich obiektów jak skatepark. Brak jest również podstaw do wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia. Tym samym mimo, że generowanie takich hałasów może stanowić pewną uciążliwość dla skarżącej, to jednak te potencjalne oddziaływania (na które powołano się również w skardze) stanowią zdaniem Sądu argumenty pozaprawne, nie przesądzające o przyznaniu statusu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że w myśl obowiązujących aktualnie przepisów najistotniejsze i kluczowe dla określenia statusu "strony" w tym postępowaniu wobec skarżącej jest to, że planowana inwestycja na działce sąsiedniej nie wpłynie na ograniczenie zabudowy nieruchomości skarżącej. To zaś rozstrzyga o tym, że skarżącej nie przysługuje status strony w spornym postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Niezasadny jest zatem zdaniem Sądu zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez organ II instancji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie. Podobnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na bezzasadnej odmowie przyznania skarżącej interesu prawnego, a tym samym legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, co miało skutkować błędnym zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda zasadnie bowiem zdaniem Sądu przyjął, że skarżąca wnosząc odwołanie nie posiadała przymiotu strony co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Należy zdaniem Sądu uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.
Skargą kasacyjną M. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów i błędne przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, ponieważ projektowana inwestycja nie wpływa na możliwość użytkowania oraz zabudowy nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącej kasacyjnie, podczas gdy ze zgromadzonej dokumentacji oraz ze względu na rodzaj i charakter inwestycji wynika, że wybudowanie skateparku będzie znacząco ograniczało możliwość użytkowania i zabudowy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją oraz ograniczy możliwości zagospodarowania działek należącej do skarżącej kasacyjnie, w tym działki nr [...], która nie była przedmiotem zainteresowania organów;
b) art. 151 p.p.s.a w zw. z art 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art 144 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 32 ust 1, art. 74 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu (także na środowisko naturalne) uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej kasacyjnie, a także nieuwzględnienie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko naturalne, skutkiem czego doszło do oddalenia skargi;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przez co nie uwzględniono zarzutów skarżącej kasacyjnie, że planowana inwestycja negatywnie wpłynie na istniejący ekosystem lasu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej oraz faktu, że hałas związany z użytkowaniem skateparku doprowadzi do dalszej degradacji istniejącego ekosystemu, co skutkowało oddaleniem skargi;
2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj:
a) art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przyznania skarżącej kasacyjnie interesu prawnego, a w konsekwencji również legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, co przyczyniło się do błędnego zastosowania art. 138 pat. 1 pkt 3 k.p.a. i uznania, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy z okoliczności sprawy i zebranej dokumentacji wynika, że planowana inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie, co skutkowało odrzuceniem skargi.
b) art. 8 k.p.a. i określonej w nim zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej, polegającym na dokonaniu przez organ I i II instancji skrajnie różnych ocen przymiotu strony skarżącej kasacyjnie, co w oczywisty sposób nie sprzyja realizacji powyższej zasady;
c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę skateparku przez organ odwoławczy;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo nieprzeprowadzenia w jakimkolwiek zakresie oceny wyjaśnień udzielonych przez inwestora i bezkrytyczne oparcie się na udzielonych przez inwestora wyjaśnieniach, które nie miały pokrycia w żadnej dokumentacji a to z kolei świadczy o braku wnikliwego, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy;
e) art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a takie zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w tym w szczególności oparcia kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych na danych podanych przez inwestora i w konsekwencji pominięcia okoliczności, że realizacja planowanej inwestycji przyczyni się do zniszczenia ekosystemu;
f) art 151 p.p.s.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie twierdzeń składanych przez skarżącą kasacyjnie o negatywnym wpływie inwestycji na środowisko oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co skutkowało oddaleniem skargi;
g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcie, co skutkowało przyjęciem, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz możliwość korzystania z działek, w tym działki [...] należącej do skarżącej kasacyjnie;
h) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, sprowadzające się do nierozważenia argumentacji skarżącej i zbadania istoty, wobec uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: aktu notarialnego z dnia 04.07.2003 r. sporządzonego przed notariuszem E. B. — Repertorium A nr [...] oraz protokołu uzgodnień sprzedaży nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w celu wykazania, że skarżąca kasacyjnie jest właścicielem dwóch działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, braku uwzględnienia przez inwestora prawa własności do działki nr [...], brak uwzględnienia przez inwestora, że działka nr [...] została sprzedana przez Gminę [...] skarżącej kasacyjnie i ten fakt jest widoczny na planach geodezyjnych np. w portalu geoportal. Przeprowadzenie dowodu jest zdaniem skarżącej konieczne i niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z faktem, że obiekt ma powstać przy samej granicy z działką nr [...] należącą do skarżącej, braku uwzględnienia przez inwestora uprawnień właścicielskich skarżącej kasacyjnie do działki nr [...], dokonania błędnych ustaleń faktycznych na skutek pominięcia ww. kwestii przez inwestora, co doprowadziło do błędnego przekonania organu a następnie sądu co do odległości działek od planowanej inwestycji i jej wpływu na możliwości zagospodarowania, użytkowania i zabudowy działki nr [...]. Wskazano, że przeprowadzenie postępowania nie doprowadzi do nadmiernego przedłużenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty wniesionego środka odwoławczego okazały się usprawiedliwione.
Przede wszystkim zasadne pozostają zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Usprawiedliwiony w realiach tej sprawy pozostaje bowiem zarzut naruszenia art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a przede wszystkim zarzuty obrazy art. 8 k.p.a. i określonej w nim zasady pogłębiania zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej, polegającym na dokonaniu przez organ I i II instancji skrajnie różnych ocen przymiotu strony skarżącej, co w oczywisty sposób nie sprzyja realizacji powyższej zasady oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności pominięcia faktu należącej do skarżącej działki nr [...].
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy podkreślić, podzielając zarzut tego środka odwoławczego, iż organy administracji obu instancji orzekające w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę skateparku na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...], dokonały w jego ramach skrajnie różnych ocen przymiotu strony skarżącej, przy czym organ odwoławczy stosując konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób powodów odmiennego potraktowania tejże w tym zakresie.
Nie jest sporne, iż w sprawie z wniosku Gminy [...] zakończonej wydaniem decyzji Starosty Olsztyńskiego z 18 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skateparku na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...], organ pierwszej instancji ustalił strony tego postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W powołanej wyżej decyzji wprost wskazano, iż obszar odziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: nr [...],[...],[...], obr. [...], gm. [...]. Wskazany w decyzji organu pierwszej instancji obszar oddziaływania spornej inwestycji skateparku na dz. nr [...], odniesiono zatem również i do działki nr [...], której właścicielką jest skarżąca. Tym samym uznano ją w postępowaniu pierwszoinstancyjnym za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę spornego skateparku na dz. nr [...], przyjmując jednocześnie, iż obszar tego odziaływania nie zamyka się wyłącznie w granicach działki zainwestowania. Jednocześnie z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż skarżąca jako strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów co umożliwiło jej czynny udział w przedmiotowej sprawie. Stąd też jako stronie postępowania skutecznie doręczono jej decyzję podjętą 18 maja 2022 r., od której następne skarżąca wniosła odwołanie.
Natomiast Wojewoda Warmińsko-Mazurski w sposób odmienny niż czynił to wcześniej organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę skateparku na dz. nr [...], obr. [...], gm. [...], albowiem jej nieruchomość działka nr [...], jak zaznaczono, sąsiaduje jedynie z działką zainwestowania niemniej jednak projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze odziaływania tejże inwestycji bowiem nie uniemożliwia zabudowy ww. działki skarżącej. Podkreślono także, iż ewentualnego generowania przez użytkowników skateparku hałasu nie należy wiązać z obszarem oddziaływania obiektu, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. Podniesiono, że ewentualne skutki funkcjonowania obiektu takie jak hałas nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych, a uzasadniają jedynie istnienie po ich stronie interesu faktycznego. Stąd też organ odwoławczy zastosował konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając to postępowanie odwoławcze.
Nie jest sporne, iż organ odwoławczy winien mieć na uwadze, że w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać odwołanie pod względem formalnoprawnym, a zatem czy zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. oraz czy wniósł je podmiot posiadający przymiot strony. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Dopiero spełnienie powyższych warunków daje podstawę do merytorycznego rozpoznania odwołania.
Sam fakt doręczenia decyzji nie daje konkretnemu podmiotowi przymiotu strony. Niemniej jednak w okolicznościach tej sprawy organ pierwszej instancji zapewnił skarżącej udział w prowadzonym postępowaniu w charakterze strony, co wyżej wykazano i dlatego doręczył jej decyzję z 18 maja 2022 r. Stąd wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył, w opisanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy przede wszystkim art. 8 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 8 k.p.a. określa zasadę zaufania do władzy publicznej w § 1 tej normy stanowiąc, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Przepis art. 8 § 1 k.p.a. nie jest przecież jedynie ideologicznym ozdobnikiem dla ścisłych reguł proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada budzenia zaufania do państwa ma swoje zakorzenienie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale raczej za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu.
Rozbieżność stanowiska organu pierwszej czy drugiej instancji przy ocenie tego samego stanu faktycznego, bez pogłębionych i szczegółowych ustaleń oraz wyczerpujących, a także przekonujących motywów musi być uznana za działanie w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Wymaga w tym miejscu zaakcentowania, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych. W realiach tej sprawy
zaniechanie jakiegokolwiek wskazania w motywach kwestionowanej decyzji przesłanek negujących stanowisko organu pierwszej instancji przyznającej skarżącej/odwołującej przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skateparku jest uchybieniem ww. przepisu procedury administracyjnej. Należało w sposób wyraźny wyjaśnić, dlaczego nie podzielono stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie i skąd wadliwość tego stanowiska w sytuacji gdy przyjmowane jest skrajnie odmienny pogląd w kwestii przymiotu strony postępowania. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał wyjaśnienia tej kwestii.
Dodatkowo organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy mających zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tym wypadku dotyczy to również ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji na działce nr [...] w kontekście nie tylko działki skarżącej nr [...] ale także posiadania przez skarżącą innej działki w terenie gdzie planowana jest sporna inwestycja Gminy [...]. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, do której dołączono dowody z dokumentów i zawnioskowano przeprowadzenie z nich, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniających dowodów, uwzględnionych przez NSA, skarżąca jest nie tylko właścicielką działki nr [...] ale również i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nabytej od Gminy [...] 4 lipca 2003 r., co powinno zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał takich ustaleń.
Tym samym dokonując oceny przymiotu strony skarżącej w kontekście przepisu art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy winien uczynić to w kontekście nie tylko działki nr [...] ale także i tej która została całkowicie pominięta a więc działki nr [...]. Brak dokonanej oceny stanu faktycznego w tym zakresie stanowi naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej co powoduje, iż decyzja ta jako naruszająca prawo nie mogła pozostawać w obrocie prawnym.
Mimo tej wadliwości, niedostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji, oddalono skargę M. P. błędnie przyjmując w zaskarżonym wyroku, że zakwestionowana decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie podjęte zostało z naruszeniem art. 151 p.p.s.a., na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej.
Przedstawione wyżej rozważania pozwalają przyjąć stanowisko, iż wyrok Sądu pierwszej instancji jako naruszający prawo należało wyeliminować z obrotu prawnego. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy, co opisano wyżej, ma miejsce w niniejszym przypadku. Dlatego też uznano w realiach tej sprawy za uzasadnione niezależnie od uchylenia zaskarżonego wyroku potrzebę uchylenia również i zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9,11, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, w tym przede wszystkim te dotyczące naruszenia prawa materialnego związane z wadliwą wykładnią przepisów art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, czy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowalne. Przede wszystkim w sprawie tej przedmiotem kontroli legalności była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec braku legitymacji strony do wniesienia odwołania. Zatem w takim rozstrzygnięciu nie oceniano merytorycznie decyzji z 18 maja 2022 r. w zakresie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej. Poza tym ujawnione w sprawie wady w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie pozwalają na obecnym etapie (bez precyzyjnego stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie) na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stąd nie jest także możliwe przesądzenie kwestii czy skarżącej przysługuje czy też nie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym budowy stakeparku na działce nr [...] w gm. [...].
Zatem nie przesądzając o końcowym rozstrzygnięciu w zakresie przymiotu strony skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu odwołania przeprowadzi stosowne postępowanie zgodnie z regułami procedury administracyjnej, raz jeszcze w ramach kompletnie zgromadzonego materiału dowodowego ustali czy sporna inwestycja Gminy powoduje ograniczenia w zabudowie działki skarżącej pozwalając na przyznanie jej przymiotu strony w takim postępowaniu. Pełny zakres ustaleń z odniesieniem się do stanowiska wyrażonego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji winno zostać starannie wyjaśnione w motywach decyzji rozstrzygając sprawę wniesionego odwołania.
Dotąd powiedziane uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.
Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.