II OSK 694/21

II OSK 694/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 494/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-01
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 49 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta Lwówek Śląski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/20 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta Lwówek Śląski na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 stycznia 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1453.2019.BKW w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/20 oddalił skargę Gminy i Miasta Lwówek Śląski (dalej jako skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 stycznia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1453.2019.BKW w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 16 października 2019 r. nr 1991/19 nakazał Gminie i Miastu Lwówek Śląski, jako właścicielowi budynku dawnej [...], położonego przy ul. [...] nr [...] we L., dz. nr [...] obr. [...] , wpisanego do rejestru zabytków decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 listopada 2018 r. pod numerem [...], przeprowadzenie w terminie do 31 sierpnia 2020 r. prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem przy ww. budynku, obejmujących: 1) usunięcie pozostałości urządzeń technicznych; 2) usunięcie resztek stropów drewnianych i dachu; 3) wykonanie tymczasowego przykrycia bryły obiektu dachem papowym na deskowaniu, wspartym na dźwigarach drewnianych, wykonanych w technologii kratownicy; 4) odprowadzenie wód opadowych z zadaszenia poza obrys budynku; 5) wykonanie spięcia murów obwodowych w celu usztywnienia ścian; 6) zabezpieczenie łęków nad oknami; 7) zabezpieczenie otworów okiennych przed warunkami atmosferycznymi.
Po rozpatrzeniu odwołania Gminy i Miasta Lwówek Śląski Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 13 stycznia 2020 r. (DOZ-OAiK.650.1453.2019.BKW), na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy i Miasta Lwówek Śląski, uznając ją za niezasadną.
Mając na uwadze treść art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd wbrew stanowisku skarżącej wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy powyższy przepis ani nie został błędnie zinterpretowany przez organy, ani nie doszło do jego niewłaściwego zastosowania. Decyzja przewidziana w art. 49 ust. 1 omawianej ustawy może być wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego. Obejmować może wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które są niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc te które chronią zabytek przed jego degradacją. Prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań (art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków), zaś roboty budowlane to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku (art. 3 pkt 8 ustawy). Nakazane decyzją organu I instancji prace polegające na usunięciu pozostałości urządzeń technicznych oraz resztek stropów drewnianych i dachu, wykonaniu tymczasowego przykrycia bryły obiektu dachem, odprowadzeniu wód opadowych z zadaszenia, wykonaniu spięcia murów obwodowych, zabezpieczeniu łęków nad oknami oraz otworów okiennych przed warunkami atmosferycznymi, należało zakwalifikować do ww. kategorii. Sąd zauważył, że zakres i charakter nałożonych obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, a zatem organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Za bezsporne Sąd uznał, że kontrolowane decyzje dotyczą prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających obiekt wpisany do rejestru zabytków (decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 listopada 2018 r., wpis nr [...]), czego wymaga art. 49 ust. 1 omawianej ustawy. Organy prawidłowo określiły adresata tych decyzji bowiem skarżący jest właścicielem zabytku. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd za wystarczające, a przy tym niesporne uznał ustalenia organów odnośnie do aktualnego stanu zachowania obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z ustaleń dokonanych w tej sprawie bezspornie wynika zła, czy jak uznaje strona skarżąca - wręcz katastrofalna - kondycja techniczna tego obiektu. Budynek dawnej [...] we L. jest - jak przyjęto w zaskarżonej decyzji - w bardzo złym stanie technicznym, a brak możliwości jego użytkowania wynika chociażby z naruszonej konstrukcji dachu oraz ścian nośnych wewnętrznych, słupów oraz stropów. Żadne z ustaleń dokonanych w sprawie przez organy nie wskazuje na to, że ocena stanu technicznego obiektu przyjęta przez organy odbiega od oceny dokonanej przez skarżącego. Sąd zauważył, że w treści swoich rozstrzygnięć organy odwołują się do przywoływanej również przez skarżących w rozpoznawanej skardze ekspertyzy K. A. i M. N. zaznaczając, że wnioski tej opinii pokrywają się z wnioskami wynikającymi z wcześniejszych projektów i ekspertyz technicznych. Skoro podstawa faktyczna kontrolowanych decyzji opiera się na ustaleniu organów, iż przeprowadzone w dniu 28 czerwca 2019 r. oględziny potwierdziły stan techniczny budynku przedstawiony we wcześniejszych ekspertyzach technicznych i ocenach wykonanych w roku 2012, 2016 oraz 2019, to brak było podstaw do czynienia organom zarzutu, że podejmując zaskarżone rozstrzygnięcia pominęły znane im z urzędu inne dowody odnoszące się do stanu obiektu.
Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał okoliczności, które byłyby nieznane organom a miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Minister expressis verbis wskazał, że wziął pod uwagę wnioski zawarte w ekspertyzach dotyczących oceny stanu technicznego obiektu wskazujące na degradację wszystkich elementów konstrukcyjnych i substancji budowlanej, to jednak zwrócił także uwagę na inny istotny aspekt tej sprawy - tj. zasady ochrony zabytków, które priorytetowo nakazują dążyć do zachowania zabytku w zasobie dziedzictwa narodowego wykorzystując wszelkie dostępne możliwości techniczne. W nawiązaniu do tego zapatrywania organu odwoławczego, a także relewantnego stanowiska skarżącej, która wskazuje na zasadność rozbiórki przedmiotowego obiektu, Sąd przypomniał, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zaś przejawem zasady, o której mowa w zaskarżonej decyzji jest m.in. regulacja przyjęta w prawie budowlanym, w świetle której do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków nie stosuje się przepisu na podstawie którego możliwe jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nieużytkowanego lub niewykończonego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie w tej sprawie ma okoliczność, iż przeprowadzenie nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem dotyczy obiektu, który do rejestru zabytków wpisany został niespełna rok wcześniej (decyzja z 30 listopada 2018 r.), a więc w okresie nieodległym czasowo od wydania tych nakazów konserwatorskich, w postępowaniu w którym kwestia rozbiórki tego obiektu, ze względu na jego zły stan techniczny, również była rozważana. Sąd zwrócił uwagę, że jest to okolicznością znaną mu z urzędu, ustaloną w oparciu o pisemne motywy wyroku WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VII SA/Wa 693/19, oddalającego skargę Gminy i Miasta Lwówek Śląski na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 stycznia 219 r. utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2018 r. o wpisie budynku [...] we L. do rejestru zabytków. W ocenie Sądu ta perspektywa czasowa nie pozwala przyjąć, że na gruncie tej sprawy a priori stwierdzić można bezprzedmiotowość ochrony konserwatorskiej ze względu na znaczące lub całkowite zniszczenie czy wręcz "śmierć techniczną" budynku spowodowaną zaniedbaniami w okresie, jaki upłynął między objęciem budynku indywidualną ochroną konserwatorską a nakazem wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu, objęcie budynku dawnej [...] we L. od 2018 r. wpisem indywidualnym do rejestru zabytków, obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, determinowało konieczność zastosowania wobec tego zabytku art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jeśli w świetle ustaleń faktycznych sprawy rozstrzygnięcie takie zapobiec miało dalszemu procesowi jego niszczenia. Taki przypadek niewątpliwie wystąpił na gruncie niniejszej sprawy.
Ubocznie Sąd zauważył, że z informacji przedstawionych przez skarżącego w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi wynika, że w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skarżący kwestionuje nie tyle walory zabytkowe budynku dawnej [...] we L., co niewłaściwe wyodrębnienie substancji zabytkowej na załączniku graficznym do decyzji wpisowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organów, iż wydanie zaskarżonych decyzji miało uzasadnienie w konieczności zabezpieczenia zabytkowego budynku przed zniszczeniem, spowodowanym zarówno zaniechaniem przeprowadzania remontów przez kolejnych właścicieli, jak i naturalnym zużyciem technicznym jego elementów.
W odniesieniu do stanowiska skarżącego, że w stanie katastrofy budowlanej pierwszeństwo mają roboty porządkowe zabezpieczające katastrofę oraz obiekt budowlany do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, Sąd zauważył, że pomijając kwestię kwalifikacji stanu obiektu jako potencjalnej katastrofy budowlanej, zakres nałożonych robót ogranicza się w istocie do robót porządkowych zabezpieczających zabytek do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, co niezrozumiałymi czyni obiekcje strony co do konieczności ich wykonania.
Sąd nie podzielił argumentacji skargi odwołującej się do trudności technicznych związanych z wykonaniem nałożonych obowiązków oraz nawiązującej do niebezpieczeństw, jakie wiążą się z ich wykonaniem dla robotników budowlanych. Zdaniem Sądu, zakres nałożonych obowiązków, nie wskazuje na brak technicznych możliwości ich wykonania. Ponadto dla zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie ma znaczenia techniczne zużycie zabytku i ekonomiczna opłacalność wykonania robót (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2371/11). Celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitym zniszczeniem, zatem tego rodzaju argumentacja nie może być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej budynku w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., II OSK 158/15). Minister trafnie przypomniał, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia właściciela zabytku z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków), zatem kwestia szczegółowego sposobu przeprowadzenia nakazanych prac oraz zapewnienia bezpieczeństwa robotnikom stanowić będzie przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w szczególności przedmiot ewentualnego projektu budowlanego. Sąd zauważył, że co do zasady, wykonanie robót innych, niż podlegających reżimowi pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie wiąże się z ryzykiem narażenia życia czy zdrowia ludzkiego, gdyż m.in. taka cecha dotycząca wykonania określonych robót budowlanych przesądza o wyłączeniu ich przez ustawodawcę z reglamentacji prawnej prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie przemawiała okoliczność, że zdaniem skarżącego, nakazane czynności dotyczą obiektu uznanego za zabytek, "jednak elementy konstrukcyjne ścian, stropów oraz zadaszenia są wspólne dla tych części obiektu, które są zabytkiem i dla tych, które takiego charakteru nie mają", gdyż jest to jedynie kwestia szczegółowych rozwiązań technicznych, które będą przedmiotem ewentualnego projektu budowlanego. Nie może ponadto budzić wątpliwości, że skoro w przedmiotowej sprawie organy mogły wypowiedzieć się wiążąco jedynie o tych elementach budynku dawnej [...], które z mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z 30 listopada 2018 r. objęte są wpisem do rejestru zabytków, to zgłaszane przez stronę wątpliwości co do przedmiotu tego wpisu (tj. jego zakresu) - o ile nie zostaną rozstrzygnięte w postępowaniu kasacyjnym w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, zainicjowanym skargą kasacyjną Gminy i Miasta Lwówek Śląski wniesioną od wspomnianego powyżej wyroku z 3 października 2019 r., VII SA/Wa 693/19, to powinny być wyjaśnione przez organ, który wydał decyzję o wpisie do rejestru, w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 K.p.a., a nie w granicach niniejszej sprawy.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
1. art. 76a § 1 K.p.a. w zw. z § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny nr 2 stanowiący integralną część decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 30.11.2018 r. znak WRiD.5130.26.2018.KM identyfikującej substancję zabytku nie ma znaczenia dla oceny nakazu konserwatorskiego tj. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie z dnia 13.01.2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1453.2019.BKW (dalej nakaz konserwatorski) utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 16.10.2019 r. znak ZN.5180.14.2019.ZK i winien podlegać wyjaśnieniu przez organ, który wpisał zabytek do rejestru w trybie art. 113§ 2 K.p.a. w sytuacji, gdy powołane rozporządzenie nie przewiduje takiej procedury, a sam nakaz został wydany przed takim wyjaśnieniem, co ma istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem odrywa procedowanie w sprawie wydania nakazu jak i sam nakaz od dokumentacji geodezyjnej, czyni nieostrymi zakres nakazu co w przypadku utrzymania nakazu w mocy będzie miało wpływ na dalszy sposób procedowania - podejmowania czynności zabezpieczających;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, wobec wydania decyzji przez Organ z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego w postaci art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 oraz art. 4 i 6 ustawy 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie jak w pkt 3 poniżej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem zasady prawdy materialnej i swobodnej oceny dowodów, w tym w zakresie, w jakim organ błędnie przyjął, iż istnieje techniczna możliwość wykonania obowiązków płynących z nakazu konserwatorskiego w sytuacji, gdy obiekt byłej [...] jest w stanie katastrofy budowlanej, a narzucone roboty nie mają charakteru porządkowych tylko konstrukcyjnych;
Naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący upatruje w błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1,2 oraz art. 4 i 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2018, 2067) - zwanej dalej "ustawą" poprzez przyjęcie, że zakres obowiązków nałożonych nakazem konserwatorskim nie wskazuje na brak technicznych możliwości ich wykonania (jako że są to roboty tylko porządkowe) w sytuacji gdy nakazem konserwatorskim objęta jest rozbiórka stropów drewnianych (część konstrukcyjna) co wymaga wdrożenia procedur z ustawy Prawo budowlane i jednocześnie Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do tego, że obiekt jest w stanie katastrofy budowlanej co wyklucza możliwość prowadzenia robót budowlanych w zakresie ujętym w nakazie konserwatorskim ze względów bezpieczeństwa.
Ponadto skarżący z naruszeniem przepisów prawa materialnego wiąże niewłaściwe zastosowanie art. 76a § 1 K.p.a. w zw. z § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny nr 2 stanowiący integralną część decyzji Decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 30.11.2018 r. znak WRiD.5130.26.2018.KM identyfikującej substancję zabytku jest właściwy, nie podlega szczególnym regulacjom prawnym, pomimo tego, iż organ winien załączyć do decyzji najbardziej aktualną mapę nieruchomości z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrzoną właściwą klauzulą z wydzieleniem geodezyjnym substancji zabytku co ma takie znaczenie, że zakres robót objętych nakazem konserwatorskim nie wiadomo czy odnosi się do zabytku, czy też innych elementów nieruchomości co do których organ nie miał uprawnień orzekać w trybie art. 49 ust. 1 ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę i Miasto Lwówek Śląski nie miała uzasadnionych podstaw.
Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie czy zaskarżona decyzja nakładająca na właściciela zabytku Gminę i Miasto Lwówek Śląski nakaz wykonania wskazanych tam prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem budynku dawnej [...] w L. odpowiadała przesłankom z art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej ustawa o ochronie zabytków) i zasadom z tej ustawy.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stan zachowania zabytku nie stanowił kwestii spornej bowiem można było bez wątpliwości przyjąć, że budynek [...] pozostaje w bardzo złym, a nawet zdaniem skarżącego w katastrofalnym stanie technicznym. To jednak nie przesądza i nie ma wpływu na dopuszczalność wydania zaskarżonych decyzji bowiem celem prac z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest ochrona zastanego stanu zabytku przed jego postępującą degradacją właśnie przez zastosowanie działań (prac konserwatorskich i robót budowlanych), które uchronią substancję zabytku przed jego zniszczeniem lub uszkodzeniem. Nie ma tu znaczenia koszt, opłacalność czy techniczne uzasadnienie bowiem pierwszeństwo ma zasada ochrony zabytku. Organy ochrony zabytków powinny czuwać aby dziedzictwo narodowe, które uosabia wartość zabytkowa została zachowana. W tym celu powinny były zobowiązać właściciela zabytku do podjęcia określonych prac konserwatorskich i robót budowlanych, które pozwolą uchronić zabytek przed postępującą dewastacją i zniszczeniem. Wskazane w decyzjach organów prace i roboty umożliwią zachowanie jego substancji w stanie niepogorszonym do momentu, kiedy zostaną podjęte dalsze działania zmierzające do przywrócenia mu właściwego stanu. Obecnie mają one jedynie na celu uporządkowanie stanu zabytku w jakim znalazł się on po latach zaniedbań wynikających z braku właściwej opieki i remontów. Nie można zatem zarzucać organom ochrony zabytków, że w ustalony stanie faktycznym (protokoły oględzin stanu budynku i potwierdzające to ekspertyzy stanu technicznego z lat poprzednich) niewłaściwie zastosowały lub zinterpretowały art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wobec tego Sąd I instancji słusznie uznał, że poczynione przez organy ustalenia były wystarczające i uzasadniały wydanie zaskarżonych decyzji.
Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd art. 76a § 1 K.p.a. w zw. z § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędne przyjęcie, że załącznik graficzny nr 2 stanowiący integralną część decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 30.11.2018 r. znak WRiD.5130.26.2018.KM identyfikującej substancję zabytku nie ma znaczenia dla oceny nakazu konserwatorskiego z zaskarżonych decyzji, jest pozbawiony podstaw. Ewentualna wadliwość zaliczenia do substancji zabytku obiektów, które na miano zabytku nie zasługiwały może stanowić przedmiot oceny sądowej kontroli decyzji o wpisaniu przedmiotowego zabytku do ewidencji zabytków. Kontrola taka jest obecnie na etapie skargi kasacyjnej po wyroku oddalającym skargę Gminy i Miasta Lwówek Śląski (wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VII SA/Wa 693/19, oddalający skargę Gminy i Miasta Lwówek Śląski na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 29 stycznia 219 r. utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2018 r. o wpisie budynku [...] we L. do rejestru zabytków). Jeśli zostanie zakwestionowana podstawa wpisania budynku [...] do rejestru zabytków lub jego części, to będzie to podstawa do ewentualnego wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jednak na obecnym etapie wpis do rejestru zabytków nie został zakwestionowany ani w całości ani w części. Zatem słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że jeśli istnieją niejasności jakie obiekty powinny zostać wpisane do rejestru zabytków to można to wyjaśnić w trybie art. 113 § 2 K.p.a. Powołane wyżej rozporządzenie nie musi przewidywać takiej procedury bowiem określa ono jedynie jakie mapy i z jakimi klauzulami stanowią mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Okoliczność czy wpisu dokonano na podstawie właściwej mapy organ dokonujący wpisu powinien wyjaśnić wydając postanowienie na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. Dalej jednak są to kwestie bezpośrednio związane z samym wpisem do rejestru a nie z nałożeniem obowiązków w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, co stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Jeśli okazałoby się, że dana część zabytku nim nie jest, to organy ochrony zabytków mogą zawsze uchylić lub ograniczyć stosowne nakazy w zakresie prac konserwatorskich czy robót budowlanych. W obecnym stanie sprawy ograniczanie zakresu koniecznych prac konserwatorskich i robót budowlanych nie miało podstaw.
W ocenie NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej. Stan zachowania budynku [...] ustalony w sprawie na podstawie materiałów zgromadzonych w aktach nie budzi wątpliwości co do tego, że dla zachowania jego substancji i ochrony przed degradacją trzeba było podjąć działania, które uchroniłyby zabytek przed całkowitym zniszczeniem. Wobec tego organy ochrony zabytków miały podstawę by wydać stosowne nakazy w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków. Nie kłóci się to z art. 4 i art. 6 tej ustawy bowiem z treści tych przepisów wynika, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Ochrona zabytków odbywa się bez względu na stan ich zachowania (art. 6).
Zatem Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów o zasadności wydania zaskarżonej decyzji bowiem nie miał tu znaczenia aktualny stan zachowania określony jako katastrofa budowlana tylko potrzeba ustrzeżenia obecnego złego stanu zabytku przed dalszą degradacją i zniszczeniem. Nie można kwestionować tego, że jego zły czy katastrofalny stan zachowania wobec zasady ochrony zabytków bez względu na stan ich zachowania, wymagał podjęcia takich działań, które zapobiegłyby jego zniszczeniu. Takim rozwiązaniem było wykonanie określonych w decyzji prac konserwatorskich i robót budowlanych zabezpieczających przed zniszczeniem. Zakres prac to: 1) usunięcie pozostałości urządzeń technicznych; 2) usunięcie resztek stropów drewnianych i dachu; 3) wykonanie tymczasowego przykrycia bryły obiektu dachem papowym na deskowaniu, wspartym na dźwigarach drewnianych, wykonanych w technologii kratownicy; 4) odprowadzenie wód opadowych z zadaszenia poza obrys budynku; 5) wykonanie spięcia murów obwodowych w celu usztywnienia ścian; 6) zabezpieczenie łęków nad oknami; 7) zabezpieczenie otworów okiennych przed warunkami atmosferycznymi. Z tego jednoznacznie wynika, że wynikiem tych prac nie będzie doprowadzenie zabytku do stanu sprawności użytkowej. O pracach konstrukcyjnych też nie sposób mówić skoro nie mówi się o pracach ingerujących w konstrukcję zabytku ale jedynie o umocnieniu jego dotychczasowej konstrukcji przez stosowne zabezpieczenia. Konstrukcja pozostaje ta sama ale zobowiązuje się do prowadzenia działań zmierzających do jej zachowania w stanie niepogorszonym. Dach i drewniane stropy uległy zniszczeniu zatem trzeba było zabezpieczyć sztywność konstrukcji ścian poprzez wykonanie spięcia murów obwodowych w celu usztywnienia ścian. Nie zalecono wykonania nowego dachu ale jedynie zabezpieczenia tymczasowym dachem z desek i papy aby zabezpieczyć bryłę budynku przed opadami atmosferycznymi.
Zdaniem NSA, Sąd słusznie nie podzielił zapatrywania skarżącej Gminy, że zlecone prace i roboty są technicznie niemożliwe do wykonania. Zalecone prace to prace zabezpieczające. Nie ingeruje się w konstrukcję tylko zabezpiecza tę już istniejącą. Rozbiórka stropów drewnianych ingeruje w konstrukcję ale nie dlatego by ją zmienić ale by zrobić miejsce dla docelowej konstrukcji stropów bowiem istniejące stropy drewniane nie spełniały już swojej funkcji. Organy nie mówią o budowie czy odbudowie stropów ale tylko o usunięciu istniejących. Zatem są to w istocie prace porządkujące stan obiektu zabytkowego przed ewentualną odbudową poprzez zabezpieczenie dotychczasowej substancji przed degradacją. Z tych powodów zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej uznać należało za chybiony.
Dla legalności wydania decyzji w niniejszej sprawie nie ma znaczenia sporządzenie decyzji o wpisie do rejestru przedmiotowego zabytku na podstawie mapy, która nie spełnia standardów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy dysponowały ostateczną decyzją o wpisie do rejestru, która nie została dotychczas uchylona i pozostaje w obrocie prawnym. Zatem organy miało prawo ochraniać ten zabytek i wydawać w trybie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków nakazy przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych mających na celu ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Zakres i rodzaj wskazanych prac nie wykraczał poza ww. cel. Dysponując ostateczną decyzją o wpisie do ewidencji zabytków, aktualną na datę wydawania kontrolowanej decyzji nie było podstaw aby organy czy Sąd I instancji kwestionował status zabytku. Wobec tego czy zakres robót odnosi się do zabytku czy też innych elementów budynku, które zabytkiem nie są nie miał znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia.
Podnoszona przez skarżącego techniczna niemożliwość wykonania zaleconych przez organy prac, w szczególności rozbiórka stropów i dachu, w ocenie Sądu jest mało wiarygodna a nadto nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy ochrony zabytków musiały podjąć działania zmierzające do zachowania substancji zabytku w stanie niepogorszonym. Zaleciły określone prace zabezpieczające przy czym nie sposób przyjąć by nie przewidziały, że de facto są one niewykonalne. Organ konserwatorski dysponuje specjalistyczną wiedzą i potrafi dobrać zakres koniecznych dla zachowania zabytku prac do istniejących aktualnie możliwości technicznych. Zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia nakazanych prac ma zapewne ich właściwa organizacja a ta powinna być przedstawiona w projekcie budowlanym, który następnie zostanie zatwierdzony przez organy ochrony konserwatorskiej. Fakt, że skarżąca Gmina nie otrzymała od zainteresowanych uzyskaniem zamówienia firm rozwiązania jak należy przeprowadzić nakazane roboty w zabytku w jego złym stanie technicznym nie uzasadnia przyjęcia, że są one niemożliwe do wykonania. Okoliczność taką może potwierdzić analiza projektu budowlanego w zakresie rozbiórki stropów i dachu oraz nakazanych zaskarżoną decyzją innych prac konserwatorskich. Skoro takiego dokumentu nie przedstawiono, to uznać należało decyzję za wykonalną. Zdaniem NSA, jeśli faktycznie potwierdzi się niewykonalność nakazanych przedmiotową decyzją prac, to będzie to podstawa do jej wzruszenia w jednym z trybów przewidzianych w K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.