II OSK 693/23

II OSK 693/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 996/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-07-27
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 6, art. 7, art. 8, art. 126, art. 156 § 1 pkt 3, 4,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 6, 7 , art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 996/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r. nr WINB-WOP.7722.68.2018.TK/MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 lipca 2022 r., II SA/Bd 996/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: KPWINB) z 26 maja 2021 r., nr WINB-WOP.7722.68.2018.TK/MK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] (dalej: PINB) z 7 sierpnia 2018 r., znak PINB.450.89.2017.EF, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową salonu samochodowego usytuowanego przy ul. [...] w T., zlokalizowaną na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w T. od strony działki nr ew. [...], obręb [...] i nałoży na skarżącą jako inwestora rozbudowy obowiązek przedstawienia w terminie do 30 listopada 2018 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowani przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanych przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutów podnoszonych przeciwko rozstrzygnięciu organu II instancji, a w konsekwencji uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy nie zachodzi nieważność postępowania w sytuacji, gdy postanowienia skierowano do podmiotu (skarżącej spółki), co do którego nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, czy też nie i czy posiada obecnie, jak i wcześniej posiadała prawo do dysponowania nieruchomością w sytuacji, gdy organ ma obowiązek powyższą okoliczność ustalić z urzędu, co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia;
2) art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy zachodzi okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności postępowania wobec faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie w znakomitej części dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją WINB-WOP.7721.110.2018.PJ, utrzymującą w mocy decyzję PINB z 30 sierpnia 2018 r., znak PINB.450.90.2017.EF wydanej w przedmiocie nakazania [...] sp. z o.o. rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej w części używanej jako magazyn i usytuowanej na terenie działki nr [...] usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w T. w zbliżeniu do granicy działek nr ew. [...] pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy rozstrzygniecie ostateczne w tejże sprawie w znakomitej części dotyczy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji i KPWINB, tego samego obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a pismo KPWINB z 23 lutego 2022 r. wraz z załącznikiem graficznym, na które na s. 9 uzasadnienia powołuje się Sąd I instancji (k. 86-88) nie odzwierciedla w żaden sposób stanu faktycznego, opisu przedmiotu pierwotnego rozstrzygnięcia i dowodów, na których opierał swoje rozstrzygniecie KPWINB, rozpoznając środek odwoławczy, albowiem w piśmie, na które powołuje się Sąd I instancji, autorstwa KPWINB z 23 lutego 2022 r. zmieniono jedynie w załączniku graficznym literalny opis tego samego obiektu, innymi słowy zmienił się opis liter alfabetu przy tych samych okolicznościach co do położenia i obrysu obiektu, co do lokalizacji na tych samych działkach, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, uznając zmiany naniesione przez organ za rzetelną korektę, która de facto nie powinna być za taką uznana;
3) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do uchylenia postanowienia organu II instancji, albowiem organ II instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wyjaśnił przed podjęciem rozstrzygnięcia wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, uznając, że pismo z 23 lutego 2022 r. wraz z załącznikiem graficznym na k. 86-88 akt sądowych dowodzi okoliczności, że niniejsza sprawa nie dotyczy w żadnej części sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w sytuacji, gdy pismo KPWINB z 23 lutego 2022 r. obiektywnie nie pozwalało na dokonanie takiej oceny, zwłaszcza że pismo to nie pochodzi od biegłego, a jedynie załącznik graficzny został sporządzony przez pracownika organu, którego postanowienia i decyzje są kwestionowane w administracyjnym toku instancji i przed sadami administracyjnymi, co miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem powyższe jest sprzeczne z zasadą prawdy materialnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, albowiem na kanwie rozpoznawanej sprawy z uwagi na poważne wątpliwości co do przedmiotu sprawy, lokalizacji obiektu, kubatury, obrysu i oznaczenia powierzchni działek, na których zlokalizowany jest obiekt, należało powołać biegłego celem dokonania oceny, czy obie sprawy w całości lub w części pokrywają się przedmiotowo, zatem błędne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że postępowania podlegające kontroli sądowej w niniejszej sprawie dotyczy innych części obiektu, albowiem nawet, jeśli zasadniczo są to inne części, to tak czy inaczej w znacznej części się pokrywają, co wskazuje na tożsamość postępowań;
4) art. 3 pkt 7 p.b. poprzez nieprawidłową jego wykładnię wskutek uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową istniejącego budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji z tego powodu, że doszło do zmiany parametrów budynku w sytuacji, gdy jak wynika z op. cit. przepisów prawa, aby organ mógł uznać zaistnienie zmiany parametrów zobligowany był wcześniej do ustalenia, czy doszło do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych, a jeśli tak, to na czym ta zmiana polegała, co na kanwie niniejszej sprawy po pierwsze nie miało miejsca, gdyż zarówno Sąd I instancji, jak i organ II instancji odniosły się tylko ogólnie do pojęcia "parametru’’ w sytuacji, gdy ustawodawca wyraźnie rozgranicza rodzaje parametrów i kryteria, mające wpływ na ocenę, czy doszło do ich zmiany, po wtóre Sąd I instancji w sposób zupełnie dowolny uznał, że doszło do wybudowania nowego odrębnego obiektu budowlanego, że występuje w konstrukcji trwałe połączenie z gruntem, że istnieją fundamenty oraz, że doszło do zmiany obciążenia ścian nośnych w sytuacji, gdy powyższe ustalenia Sądu I instancji nie mają żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym z następujących względów: a) Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że doszło do zmiany zwiększenia obciążenia ścian nośnych, skoro nikt dotychczas ani organ, ani biegły nie dokonał tzw. przeliczenia nośności ścian po posadowieniu wiaty; b) organ przeprowadzając oględziny obiektu, nie dokonał żadnych oględzin w zakresie sposobu mocowania, oparcia wiaty o pierwotny budynek, zwłaszcza nie zbadał obiektu pod kątem występowania fundamentów, czy trwałego przytwierdzenia wiaty do gruntu, gdyż jak wynika z protokołu oględzin w tym zakresie oględziny nie były w ogóle przeprowadzone, nie było żadnej odkrywki, czy ustaleń faktycznych co do sposobu przytwierdzenia obiektu do podłoża, kwestia ta zdaniem skarżącej (co wynika z protokołu oględzin) w ogóle nie była przedmiotem analizy, czy oględzin; c) przedłożony przez skarżącą materiał dowodowy w postaci opinii dra inż. Z.Z. i dra inż. MBA M.Z. dostarczają jednoznacznej wiedzy, że konstrukcja (wiata) nie zmienia w sposób trwały parametrów technicznych lub użytkowych, nie wprowadza zmian do bryły budynku, nie posiada fundamentów ani trwałego powiązania z gruntem, a wszystkie elementy wiaty są odłączalne, demontowalne bez naruszenia konstrukcji budynku; d) brak fundamentów wynika również z załączonej do sprawy dokumentacji fotograficznej, jak i opinii, że wiata nie opiera się o fundament, a o układ słupków, które nie są na trwałe związane z gruntem, co zasadniczo zmienia postać rzeczy; e) wbrew ocenie Sądu I instancji badana konstrukcja nie zawiera przegród, czy ścian w rozumieniu prawa budowlanego, albowiem elementy potraktowane jako ściany przez organ, a przez Sąd I instancji jako przegrody, de facto nie wyczerpują tych pojęć, gdyż są to jedynie nietrwałe oddzielenia styropianowe pomalowane farbą, na co nie zwróciły uwagi ani organy, ani Sąd I instancji rozpoznający sprawę; f) podczas kontroli poprzedzającej wydanie zaskarżonych postanowień organy nie ustaliły "masy całkowitej" badanego obiektu, ani rozmiarów badanej konstrukcji, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, a co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż wyłącznie od takich obliczeń jest uzależnione stwierdzenie, że wykonane roboty miały wpływ na parametry techniczne budynku, czy też nie;
5) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy zarówno I, jak i II instancji, wydając postanowienie, nie poczyniły żadnych ustaleń, czy w latach 2007-2010 konstrukcja będącą przedmiotem niniejszej sprawy już istniała, czy też jeszcze jej nie było; Sąd nie zwrócił uwagi na okoliczność, że organ w ogóle nie ustalił, w jakim czasie, w jakich latach miała powstać rzekoma samowolna rozbudowa, albowiem brak jest jakichkolwiek dowodów, które urzeczywistniałyby istnienie rozbudowy w zakresie opisanym w niniejszym postanowieniu w latach 2007-2010 r., dodatkowo ani organy, ani Sąd nie pochylili się na ustaleniem, że nawet jakby w powyższym okresie czasu były dokonywane jakieś rozbudowy, to w jakim zakresie i czy zakres ten wyczerpywał wówczas pojęcie zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
6) art. 3 pkt 6 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że na kanwie niniejszej sprawy poprzez posadowienie wiały doszło do rozbudowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy badany obiekt nie ingeruje w istniejącą substancję budowlaną salonu samochodowego w żaden sposób (powyższą okoliczność potwierdzają przedłożone przez skarżącego opinie rzeczoznawców budowlanych), a samo wskazanie przez Sąd I instancji na "związek funkcjonalny" jest niewystarczające (wyrok WSA w Gdańsku z 17 października 2018 r., II SA/Gd 425/18), a w niniejszej sprawie badany obiekt nie jest w żaden sposób konstrukcyjnie na trwale powiązany z salonem samochodowym, zatem wbrew ocenie Sądu I instancji nie ingeruje w substancję salonu samochodowego, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, gdyż skoro zabrakło takich ustaleń przez organy I i II instancji, to skarga skarżącej winna być uwzględniona;
7) art. 28 ust. 1 p.b. poprzez uznanie, że posadowienie wiaty stanowiło rozbudowę istniejącego budynku i wymagało pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy posadowienie konstrukcji o charakterze wiaty takiej decyzji nie wymagało i nie wymaga obecnie zwłaszcza, że organy nie wykazały ani Sąd I instancji, aby posadowienie badanej konstrukcji o cechach wiaty wpływało na parametry techniczne istniejącego budynku, gdyż przez cale postępowanie w niniejszej sprawie organ nie dokonał "przeliczenia" nośności budynku przed posadowieniem konstrukcji i po jej posadowieniu, ani też nie ustalono, na czym opiera się konstrukcja i co nadaje jej stateczność.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.
Nieuzasadniony charakter ma zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. art. 126 k.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że błąd, którego dopuścić się miał Sąd I instancji, jest wynikiem uznania w wyroku, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżone postanowienia skierowano tymczasem do podmiotu (skarżącej), co do którego nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, czy jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, czy też nie.
Pomijając wady obciążające konstrukcję tak sformułowanego zarzutu, który operuje pojęciem "nieważności postępowania", gdy regulacja kodeksowa dotyczy nieważności decyzji administracyjnej, odnosząc tę sytuację m.in. do przypadku skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), stwierdzić trzeba, iż wbrew przyjętemu w skardze kasacyjnej założeniu Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia ww. regulacji prawnej. Po pierwsze, posłużenie się przez sąd administracyjny kompetencją przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., łączącą się z przyznaniem sądowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (decyzji/postanowienia) jest możliwe w razie stwierdzenia, że zachodzą w sprawie przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, które z uwagi na wady kwalifikowane tkwiące w zaskarżonym do sądu akcie nakazują stwierdzić jego nieważność. Zachodzi niewątpliwie jakościowa różnica pomiędzy sformułowaniem przez sąd tego rodzaju wniosku a stwierdzeniem w toku przeprowadzanej kontroli legalności zaskarżonego aktu, że wniosek taki nie może zostać wykluczony, czemu towarzyszy uznanie, iż w świetle braków zgromadzonego materiału dowodowego nie jest jednakże możliwe wiążące przesądzenie przez sąd tejże okoliczności. Uznanie przez skarżącą kasacyjnie, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą prawną, albowiem organ nie ustalił "ponad wszelką wątpliwość", czy na adresata tego aktu powinien zostać nałożony sporny obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, nakazuje przypisywaną działaniu organu wadliwość wiązać w istocie z mankamentami ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonego postanowienia, które sankcjonuje norma art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie z przypadkiem skierowania postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, nakazującym stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.
Po drugie, nieusprawiedliwiony charakter rozpatrywanego zarzutu jest wynikiem przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie określenia przez KPWINB tego elementu zaskarżonego postanowienia, który ma związek z oznaczeniem przez organ jego strony – adresata (art. 124 § 1 k.p.a.), jeżeli w skardze kasacyjnej nie doszło do podważenia oceny prawnej zamieszczonej w zaskarżonym wyroku odnoszącej się do sposobu zastosowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego art. 52 p.b. W stanie prawnym, który powinien zostać uwzględniony w kontrolowanym postępowaniu legalizacyjnym, przepis ten stanowił, że czynności nakazanych w art. 48 p.b. jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Sąd I instancji przyjął, że nie ma podstaw, by kwestionować nałożone na skarżącą spółkę zobowiązanie w sytuacji, gdy to ona (z uwzględnieniem instytucji następstwa prawnego) pozostaje inwestorem spornej rozbudowy, a równocześnie ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem ma możność w przyjętych uwarunkowaniach fatycznych i prawnych, by spełnić nałożony na nią obowiązek. Ten ostatni wniosek, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wyprowadził nie tylko z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy powiązań organizacyjno-osobowych skarżącej spółki z [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., pozostającej właścicielem działki nr ew. [...], obręb [...], ale oparł na wyniku ustaleń przyjętych w drodze przeprowadzonego przez Sąd z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego obejmującego wymienione przez Sąd dokumenty przedstawione w postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt II OSK 1934/20. Podjęcie w skardze kasacyjnej merytorycznej polemiki z powyższymi wnioskami i wspierającymi je szczegółowymi ustaleniami faktycznymi, na których zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, nie jest możliwe w ramach prawnych wyznaczonych przez wskazaną przez skarżącą podstawę kasacyjną (art. 156 § 1 pkt 4 w zw. art. 126 k.p.a.).
Tożsamą argumentację należy odnieść również do zarzutu przypisującego Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Pozostawiając na boku niezrozumiałe uznawanie przez skarżącą art. 145 § 2 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. za naruszony przez Sąd I instancji, gdy jej zdaniem zachodzą w sprawie okoliczności uzasadniające stwierdzenie "nieważności postępowania" (nieważności zaskarżonego postanowienia), brak jest podstaw, by uznawać, że "zaskarżone rozstrzygnięcie w znakomitej części dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" (decyzją KPWINB z 18 października 2018 r., nr WINB-WOP.7721.110.2018.PJ). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Przyjętemu przez sąd administracyjny wynikowi kontroli legalności postanowienia administracyjnego można przypisać naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyby w ustalonych okolicznościach faktycznych potwierdzających wydanie postanowienia rozpatrującego kwestię już załatwioną innym postanowieniem ostatecznym sąd tejże sytuacji nie powiązałby z istnieniem wady kwalifikowanej zaskarżonego do sądu aktu.
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą tymczasem warunki, by w powyższy sposób kwalifikować stan rzeczy wynikający z wydania przez KPWINB zaskarżonego postanowienia, albowiem przedstawiał się on zasadniczo odmiennie. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nakazywała Sądowi I instancji w całości zaaprobować stanowisko KPWINB, zgodnie z którym postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczy innej części rozbudowanego bez pozwolenia na budowę salon samochodowego, niż obiekt o wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 17,30 m i wysokości max - 4,20 m usytuowany na terenie działki nr ew. [...] , obręb [...] w zbliżeniu do granicy z działkami nr ew. [...], obręb [...], który został objęty nakazem rozbiórki nałożonym przez PINB decyzją z 30 sierpnia 2018 r., nr PINB.450.90.2017.EF, utrzymaną w mocy decyzją KPWINB z 18 października 2018 r., nr WINB-WOP.7721.110.2018.PJ. Powyższa decyzja ma charakter prawomocny wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargi [...] sp. z o.o. wniesionej na powyższą decyzję wyrokiem z 24 września 2019 r., II SA/Bd 1421/18, a także oddalenia skargi kasacyjnej tejże spółki przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2023 r., II OSK 1934/20.
Na stronie 9. uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił wyczerpującą argumentację, która nie pozwalała Sądowi uznać, że ten sam obiekt budowlany (jego część) został uprzednio objęty nakazem rozbiórki, natomiast w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z 26 maja 2021 r. doszło do wdrożenia względem niego procedury legalizacyjnej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonana przez Sąd I instancji analiza, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, nie sprowadzała się do określenia stanowiących przedmiot zainicjowanego postępowania części (pomieszczeń) rozbudowanego salonu samochodowego jedynie poprzez formalne odniesienie do nich przyjętego przez organ w sporządzonym opracowaniu graficznym nazewnictwa indywidualizującego poszczególne części obiektu (części nr 1a, 1b, 1c, 2 i 3), czemu towarzyszyło uznanie, iż żadna z tych części nie została wymieniona w przywołanej decyzji rozbiórkowej. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala przyjętą przez Sąd ocenę postrzegać bowiem jako osąd odzwierciedlający stan rzeczywisty istniejący na nieruchomości w zakresie jej zabudowy, a nie ocenę, która pozostaje fragmentaryczna, albowiem ma pomijać, jak wskazuje strona, zmianę "opisu liter alfabetu przy tych samych okolicznościach co do położenia i obrysu obiektu". Trudno uznać, by tożsamość postępowań, a w konsekwencji wadliwość orzeczenia Sądu, mogła być w niniejszej sprawie wiązana z pozbawioną merytorycznej treści uwagą skarżącej, że "[...] nawet jeśli zasadniczo są to inne części, to tak czy inaczej w znacznej części się pokrywają".
Mieć na uwadze należy, że zaznaczone kwestie są powiązane w sposób bezpośredni z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sposób wskazany w przepisach rozdziału 4 działu II k.p.a., tj. wnioskami, które należy wyprowadzić z przyjętych ustaleń faktycznych. Przesłanki wnioskowania są kształtowane normą art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi posługiwać się swobodną oceną dowodów, co uniemożliwia zanegowanie ich poprawności, jeżeli za odpowiadające kodeksowym regułom ustalania faktów uznał je Sąd I instancji, a skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzut uchybienia przez organ kodeksowym zasadom ogólnym wymienionym w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.
Powyższą ocenę odnieść należy również do próby podważenia za pośrednictwem ww. przepisów tych ustaleń przyjętych w sprawie, które dotyczą czasu realizacji robót budowlanych prowadzących do powstania spornej rozbudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, kiedy doszło do rozbudowy obiektu (lata 2011-2016) i wyjaśnił, w oparciu o jakie konkretne dowodowy ta okoliczność została stwierdzona. Odrzucić należy, jako nieuwzględniający podstawowych zasad prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wyjaśniającego (dowodowego), pogląd skarżącej zakładający, że "przedmiot sprawy", odnoszony do oznaczenia rozbudowanej części obiektu budowlanego, powinien zostać określony przez biegłego, ponieważ jego udokumentowanie przez pracownika organu nie jest możliwe, jeżeli jego "postanowienia i decyzje są kwestionowane w administracyjnym toku instancji i przed sądami administracyjnymi". Czynnikiem determinującym zasadność skorzystania przez organ ze środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), jest zaistnienie w sprawie kwestii, których rozważenie wymaga posłużenia się "wiadomościami specjalnymi", nie jest nim natomiast sporność określonych faktów, będąca wynikiem odmiennej ich oceny przez organ i stronę postępowania.
W toku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. W kontekście zarzutu nawiązującego do dyspozycji art. 3 pkt 6 i 7 p.b., definiującego odpowiednio pojęcia budowy (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego) i robót budowlanych (budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego), przypomnieć należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie) ustaleniu faktów. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 2091/22; wyrok NSA z 11 maja 2022 r., II OSK 1309/21; wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2489/20). Tego warunku nie spełnia tymczasem stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, uwzględniając, że stanowiące jego istotę zapatrywanie uznające, iż w sprawie w żaden sposób nie można mówić o wykonaniu przez inwestora bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych będących formą rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego (salonu samochodowego), opiera się na twierdzeniu przez skarżącą kasacyjnie, że takie ustalenie Sądu I instancji nie ma żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym (protokołach oględzin, szkicach sytuacyjnych i dokumentacji zdjęciowej), który podlegał wadliwemu rozważeniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że to własna ocena dowodów dała skarżącej asumpt do uznawania, iż sporne roboty budowlane skutkowały powstaniem "wiaty", w żaden sposób nie ingerującej w istniejącą substancję budowlaną salonu samochodowego z uwagi na brak możliwości stwierdzenia konstrukcyjnego, trwałego powiązania "wiaty" z tym obiektem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tak formułowanego stanowiska podzielić, jeżeli posłużenie się przez Sąd I instancji kwalifikacją rozbudowy znajdowało pełne wsparcie w ustaleniach, które wskazywały, że samowolnie zrealizowane roboty budowlane doprowadziły nie do powstania nowego obiektu budowlanego (wiaty), konstrukcyjnie odrębnego od budynku salonu samochodowego, ale rozbudowy tego ostatniego. Nie powinna stanowić przedmiotu sporu ocena, że pojęcie rozbudowy odnosić się powinno do tej postaci budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), w wyniku której powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. Sąd niewadliwie uznał, że nowo wybudowany obiekt stanowi część dotychczas istniejącego budynku. Zarówno w sensie konstrukcyjnym, jak i użytkowym, nie ulega bowiem wątpliwości, że w następstwie robót stanowiących przedmiot przeprowadzonego postępowania doszło do zapewnienia możliwości przemieszczania się pomiędzy starymi i nowymi częściami budynku pełniącymi funkcje komplementarne względem przeznaczenia podstawowego obiektu (salonu samochodowego). Wyrazem tego była zmiana bryły budynku powodująca zwiększenie jego długości i szerokości. Zrealizowanie robót objętych postępowaniem, jak wskazał Sąd, podzielając stanowisko KPWINB, wiązało się z budową dachu i przegród budowlanych skutkujących tym, że rozbudowana część została wydzielona z przestrzeni stając się obiektem kubaturowym, której to cechy budowla będąca wiatą jest pozbawiona. Przegrody budowlane zostały wykonane częściowo z płyt gazobetonowych i płyt warstwowych. Niezasadne jest eksponowanie kryterium trwałości przegród budowlanych, której w przypadku przegrody wykonanej z płyt warstwowych ma być brak, co z kolei ma uniemożliwiać spełnienie przez tak zrealizowany obiekt warunku opisanego w art. 3 pkt 2 p.b. Wykorzystywanie płyt warstwowych do budowy ścian zewnętrznych budynków o różnym przeznaczeniu (przemysłowych, rolniczych, magazynowych, handlowych itp.) ma charakter powszechny z uwagi na zalety tej technologii, w szczególności niskie koszty realizacji inwestycji, szybkość i łatwość montażu, czy też bardzo dobre parametry izolacyjne przy znacznym zmniejszeniu grubości i ciężaru ścian (por. O. Kopyłow, J. Sieczkowski, Budynki z obudową z płyt warstwowych. Diagnostyka stanu technicznego obudowy, ITB Warszawa 2023). Fakt, że ścienne płyty warstwowe mocowane są zazwyczaj do elementów konstrukcji nośnych obiektu, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia warunku wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Nie ma również znaczenia dla możliwości kwalifikowania robót jako rozbudowy budynku to, że fundamentowanie rozbudowanej części jest niezależne od budowlanych elementów konstrukcyjnych zapewniających właściwe posadowienie pierwotnego budynku.
Wypada dodać, że pogląd prezentowany przez skarżącą dotyczący kwalifikowania zrealizowanych przez nią robót budowlanych jako budowy wiaty (demontowalnej, nietrwale związanej z gruntem i nieposiadającej fundamentów) z tych samych powodów, którymi kierował się Sąd I instancji, został również odrzucony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w przywołanym wcześniej prawomocnym wyroku z 24 września 2019 r., II SA/Bd 1421/18. Dokonując kontroli instancyjnej tego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, by go nie podzielić.
Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 28 ust. 1 p.b. formułuje zasadę ogólną, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Sąd I instancji, oddalając skargę na postanowienie KPWINB, nie mógł ww. przepisowi uchybić, jeżeli naruszenie tego przepisu skarżąca łączy z uznaniem, że "posadowienie wiaty stanowiło rozbudowę istniejącego budynku i wymagało pozwolenia na budowę", a zatem przyjęte przez ustawodawcę zasady reglamentacji robót budowlanych odnosi do innej ich postaci, niż forma robót budowlanych, do której odwoływały się ustalenia KPWINB uznane przez Sąd I instancji za poprawne, albowiem znajdujące wsparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, któremu nadane zostało w niniejszej sprawie prawidłowe znaczenie prawne.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.