II OSK 690/07

II OSK 690/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1766/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 41 i art. 42
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Janina Kosowska ( spr.) NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1766/03 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007r., Sygn. akt II SA/Kr 1766/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...], Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu ślusarsko-kowalskiego z częścią socjalną o powierzchni zabudowy około 360,0m², budynku malarni o powierzchni zabudowy około 54,0 m² wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do ich funkcjonowania, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w W., gmina K.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy K., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] S. L., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zostało ono ponadto uzgodnione z właściwymi organami w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi (postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...]) oraz w zakresie ochrony środowiska (decyzja Starosty K. z dnia [...], znak [...]).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S. - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką, na której ma być realizowana inwestycja - zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego jej interesu. W ocenie strony odwołującej, realizacja inwestycji uniemożliwi w przyszłości wykorzystanie jej działki pod budownictwo mieszkaniowe, jak również spowoduje konieczność sąsiadowania z zakładem, którego negatywne oddziaływanie wykracza poza działkę nr [...]. W tej sytuacji, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodała przy tym, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ ten powinien rozważyć, nakazanie inwestorowi przeprojektowania zamierzenia, poprzez jego umieszczenie w części wschodniej litera E do F zarysu planu sytuacyjnego. Uznała przy tym, że taki zabieg pozwoli na utrzymanie funkcji budowlanej jej działki i wyeliminuje niekorzystne oddziaływanie zakładu na jej grunt, uwzględniając tym samym słuszny interes skarżącej.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał na zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w odniesieniu do terenu, na którym usytuowana jest działka nr [...], dopuszcza lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych. Zwrócił przy tym uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej i przedłożeniu przez wnioskodawcę raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, z którego wynika, że po zrealizowaniu i przestrzeganiu podanych w raporcie zaleceń, nie będzie ona stanowiła zagrożenia dla ludzi i środowiska ze względu na wystąpienie podwyższonego poziomu hałasu. Podniósł także, że z załącznika graficznego zaskarżonej decyzji wynika, że lokalizacja projektowanego budynku przewidziana jest poza terenem zabudowy zagrodowej, a więc nie ogranicza zabudowy mieszkalnej na działkach sąsiednich. Odnosząc się do propozycji skarżącej, dotyczącej usytuowania inwestycji w linii EF, organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta będzie przedmiotem analizy na etapie wydania pozwolenia na budowę, w którym, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, będzie ona mogła wnieść ewentualne uwagi, zastrzeżenia i wnioski w tym przedmiocie.
W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, która po reformie sądownictwa administracyjnego została przejęta do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – K. S. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała przy tym, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 kpa, gdyż nie zapewnia ochrony jej interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu działki przyległej, uniemożliwiając wykorzystanie jej działki pod budownictwo mieszkaniowe, jak też będzie powodowała negatywne oddziaływanie zakładu na jej działkę. Ponownie wskazała na konieczność przeprojektowania zamierzenia inwestycyjnego, poprzez jego umieszczenie w części wschodniej zarysu planu sytuacyjnego, litera E do F. W ocenie skarżącej, pozostawienie dotychczasowej lokalizacji inwestycji, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż spowoduje, że w obrębie terenów mieszkaniowych, na których dopuszczalna jest lokalizacja w bezkolizyjnym zakresie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych, powstanie inwestycja znacznie oddziaływująca na środowisko, a więc uciążliwa. Podniosła przy tym, że kwestia zmiany usytuowania zamierzenia inwestycyjnego, jako kwestia techniczno-budowlana, powinna być rozstrzygana na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie.
Ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, K. S., w piśmie procesowym z dnia 26 września 2003r., podniosła, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, tymczasem organ odwoławczy dokonał tylko kontroli zasadności podniesionych zarzutów względem decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji, zwrócił uwagę, że stosownie do art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien m.in. zawierać określenie:
1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,
2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów.
Tymczasem, jak zauważył Sąd I instancji, we wniosku z dnia [...], sporządzonym pismem maszynowym, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "budowa budynku warsztatu ślusarsko-kowalskiego wraz z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w W.".
Wniosek zawiera ręczny dopisek "i malarnią". Jak podano we wniosku, jego załącznikiem było odrębne opracowanie "Charakterystyka użytkowa projektowanego budynku socjalno-warsztatowego o profilu ślusarsko-kowalskim." Załącznik ten nie zawierał opisu projektowanej malarni. Na dołączonej do wniosku mapie zaznaczono wyłącznie planowaną lokalizację warsztatu, bez usytuowania budynku malarni. Również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, inwestycja została określona jako budowa warsztatu ślusarsko-kowalskiego.
Ponadto, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, w pismach z dnia [...], organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Starosty K. o wydanie opinii w przedmiocie konieczności opracowania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zakresu tego raportu dla inwestycji "budowa warsztatu ślusarsko-kowalskiego". Do pism załączono wniosek inwestora i załącznik graficzny. Po uzyskaniu opinii tych organów, co do konieczności sporządzenia raportu, dla tak określonego przedsięwzięcia, Burmistrz Miasta i Gminy K. wydał w dniu [...] postanowienie nakładające na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu dla tej inwestycji. Następnie, strony zostały zawiadomione o przedłożeniu raportu dla inwestycji "budowa warsztatu ślusarsko-kowalskiego" i dla takiej inwestycji dokonano obwieszczenia w dniu [...]. Dopiero w dniu [...], w pismach do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Starosty K., dotyczących uzgodnienia, Burmistrz Miasta i Gminy w K. określił inwestycję jako "budowa warsztatu ślusarsko-kowalskiego z częścią socjalną i budynku malarni". Do pism tych załączono projekt decyzji z projektem załącznika graficznego. Na załączniku graficznym nie wrysowano budynku malarni. Organy dokonały pozytywnych uzgodnień odnośnie planowanej inwestycji.
Sąd I instancji podniósł także, że w "Raporcie oddziaływania na środowisko warsztatu ślusarsko-kowalskiego" podano, że oprócz budynku socjalno-warsztatowego, inwestor planuje również budowę budynku malarni o powierzchni zabudowy 54 m². Na stronie 39 raportu stwierdzono, że "analizując wyniki obliczeń rozkładu stężeń zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, zaobserwowano minimalne przekroczenie wartości dotrzymującej dla dwutlenku azotu, na granicy z działką nr [...]". Na stronie 15 Raportu oddziaływania na klimat akustyczny podano, że "zasięg uciążliwości warsztatu (od stałych punktowych źródeł hałasu) będzie wynosił 11 m". W załącznikach do części raportu dotyczącej oddziaływania na klimat akustyczny, na mapie nie uwzględniono budynku malarni, w innej części raportu na mapie wrysowano budynek malarni.
W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, że zakres raportu nie jest spójny z wnioskiem inwestora, z zakresem postępowania wskazanym w zawiadomieniu o jego wszczęciu i z treścią pism skierowanych do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Starosty K. w sprawie określenia konieczności sporządzenia raportu, a także z zawiadomieniem z dnia [...] i treścią obwieszczenia. Nadto, mimo zawarcia w raporcie danych określających wielkość produkcji i zaleceń dotyczących ograniczenia uciążliwości zakładu, w kontrolowanej decyzji nie przybrały one formy warunków. Jedynie w uzasadnieniu decyzji organ "zaproponował" przestrzeganie zaleceń. Załącznik graficzny do decyzji nie został zaś podpisany. Z treści projektu załącznika wynika, że planowany zakład położony jest w terenie oznaczonym symbolem "RP".
Sąd I instancji zauważył także, że analiza pełnego tekstu planu zagospodarowania przestrzennego i legendy rysunku planu, pozwala na sformułowanie wniosku, że kwestia zgodności z planem przedmiotowej inwestycji nie została w sposób należyty wyjaśniona. W ustaleniach generalnych planu (str.9) przewidziano, że w realizacji planu zagospodarowania przestrzennego należy ściśle przestrzegać zapisów aktualnych ustaw regulujących politykę przestrzenną. W przypadku zaistnienia rozbieżności, między wymogami powyższych zapisów, a ustaleniami planu, należy kierować się ustawowym stanem prawnym. W punkcie 1.7.3 planu przyjęto zasadę, że "określone na rysunku planu zasoby gleb ściśle chronionych (II-IV klasy bonitacyjnej) w obrębie projektowanego zainwestowania poza rolnego - posiadającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, winny być wykorzystywane do rekultywacji nieużytków i użyźniania gleb niskiej jakości. Na terenach gleb ściśle chronionych ogranicza się dopuszczenie przypadków zainwestowania poza rolnego - określonych w ustaleniach o funkcjach towarzyszących - do rozbudowy infrastruktury.
Stąd też, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, organ winien najpierw ustalić, czy projektowana inwestycja nie jest położona na terenie gleb ściśle chronionych, a dopiero po wykluczeniu tej przesłanki, zamieścić w decyzji warunek o uzyskaniu przez inwestora zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Podniesiono przy tym, że organ cytował ustalenia planu co do zasad wprowadzania funkcji towarzyszących w obrębie terenów mieszkaniowych, tymczasem, jak wynika z projektu załącznika graficznego do decyzji, inwestycja planowana jest na terenie "RP" - co według legendy planu oznacza tereny upraw polowych. W obrębie jednostki strukturalnej W., symbol "RP" opisano jako teren adaptowanych upraw polowych i zadrzewień śródpolnych. Ustalenia generalne planu przewidują, że na terenach rolnych, poza obszarami wymagającymi ochrony szczególnej, w miejscach akceptowanych przez społeczność lokalną, a zarazem w granicach uzyskanej zgody organów rolnych na nieuściśloną przestrzennie rezerwę gruntów, pod zainwestowanie pozarolne dopuszcza się lokalizację obiektów produkcyjnych .... ". W ocenie Sądu I instancji, organy nie wyjaśniły, czy zakład nie został zaprojektowany na obszarze wymagającym ochrony szczególnej, nie ustosunkowały się również do zapisu "w miejscach akceptowanych przez społeczność lokalną". W aktach brak jest danych o klasie bonitacyjnej gruntów planowanych pod przedmiotową zabudowę. Porównując kserokopię rysunku fragmentu planu (k.60) z legendą planu, zasugerowano, że przedmiotowy teren położony jest w kompleksie gleb ściśle chronionych według fizjografii, oznaczonym znakiem graficznym z literą "G".
Sąd I instancji podniósł także, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zamierzenie jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym terenie w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów Iub zespołów obiektów produkcyjnych inicjatywy lokalnej, skoro z raportu wynika, że jego niekorzystne oddziaływanie przekracza granice działki inwestora.
W tych okolicznościach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, organ zarzucił Sądowi I instancji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającą na błędnym przyjęciu, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności nie odpowiada wymaganiom art. 7, 77 i 107 k.p.a., albowiem organ nie ustalił, czy projektowana inwestycja nie jest położona na terenie gleb ściśle chronionych i zakład nie został zaprojektowany na obszarze wymagającym ochrony szczególnej, a w aktach brak jest danych o klasie bonitacyjnej gruntów planowanych pod przedmiotową zabudowę oraz nie ustalił, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż teren, na którym realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne, nie jest terenem rolnym ściśle chronionym.
2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiadał wymogom tej normy, to znaczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "budowa budynku warsztatu ślusarsko - kowalskiego wraz z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w W." z dnia [...], sporządzony pismem maszynowym, zawierał ręczny dopisek "i malarnią", a załącznik nie zawierał opisu projektowanej malarni, podczas gdy wniosek odpowiadał wymaganiom określonym w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, to jest określał granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczył, i najbliższe otoczenie tego terenu oraz zawierał funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu, z powyższego przepisu nie wynika, aby na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku, trzeba było określać usytuowanie na działce planowanych do budowy obiektów.
Na tej podstawie, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło przede wszystkim, że żaden przepis prawa nie zabrania korygowania wniosku, co niesłusznym czyni zarzut tego Sądu, że inwestor we wniosku z dnia [...], sporządzonym pismem maszynowym, wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "budowa budynku warsztatu ślusarsko-kowalskiego wraz z częścią socjalną na działce nr ew. [...] w W. ... ", a następnie dopisał ręcznie "i malarnią". W ocenie organu, w świetle art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie znajduje także uzasadnienia pogląd Sądu, że na dołączonej do wniosku mapie zaznaczono wyłącznie planowaną lokalizację warsztatu i brak jest na niej usytuowania malarni. Powołując wskazaną regulację prawną, organ podniósł, że z przepisu tego nie wynika, aby na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku, trzeba było określać usytuowanie na działce planowanych do budowy obiektów. Wskazał przy tym, że decyzja o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do działki, zaś sposób jej zagospodarowania, w tym konkretnego usytuowania obiektu na działce, zostaje ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Organ podniósł, że bezspornie wszystkie strony postępowania zostały poinformowane w toku postępowania o korekcie wniosku, postępowanie uzgodnieniowe, w którym strony brały udział, dotyczyło zaś całego zamierzenia - łącznie z malarnią.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło także stanowiska Sądu I instancji, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowani terenu nie zawarto warunków dotyczących ograniczenia uciążliwości zakładu, skoro z żadnego przypisu prawa nie wynika, aby treść raportu oddziaływania na środowisko stanowiła rozstrzygniecie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu. Wskazano przy tym, że projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu został uzgodniony z organami do tego uprawnionymi; Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w K. i Starostą K. Organy uzgadniające nie wniosły o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji o wymagania wynikające z raportu, tym samym uznały, iż warunki zawarte w rozstrzygnięciu decyzji są kompletne.
Odnosząc się do spostrzeżeń Sądu I instancji w zakresie braku ustalenia, czy projektowana inwestycja nie jest położona na terenie gleb ściśle chronionych wskazano, iż planowana budowa, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowani terenu, przewidziana została do realizacji w ramach działki już zainwestowanej budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. W tych okolicznościach, zdaniem organu, trudno uznać, jak zarzuca Sąd, że nie ustalono czy projektowana inwestycja nie jest położona na terenie gleb ściśle chronionych. Podano przy tym, że ani w ustaleniach szczegółowych, ani też generalnych, nie wprowadzono na tych terenach zakazu wszelkiej zabudowy, co niewątpliwie miałoby miejsce w odniesieniu do gleb ściśle chronionych. Oznacza to zatem, że nie jest to teren rolny ściśle chroniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 15 § 3 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie, nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało naruszenie przez Sąd I instancji, zarówno przepisów prawa materialnego (art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), przychylić się należy do poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że żaden przepis prawa nie zabrania korygowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wskazać bowiem należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek strony, którego treść wyznacza granice sprawy administracyjnej. W sytuacji, gdy strona przed wydaniem decyzji w tej sprawie, modyfikuje treść tego wniosku, organ administracji publicznej winien rozpatrzyć żądanie strony wynikające zarówno z pierwotnego brzmienia wniosku, jak i jego uzupełnienia, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do ich wyjaśnienia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 października 2005r., II SA/Gd 1951/02, LEX nr 278585).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie, wynika, że wolą wnioskodawcy było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej zarówno na budowie warsztatu ślusarsko-kowalskiego, jak również budynku malarni. Uwzględniając zaś okoliczność, że budowa malarni została objęta uzgodnieniami właściwych organów oraz Raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przyjąć należy, że dostrzeżona przez Sąd I instancji, zmiana w toku postępowania zakresu wniosku z dnia [...] oraz brak zaznaczenia, na załączonej do wniosku mapie sytuacyjnej, lokalizacji malarni nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie:
1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu,
2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu,
3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów,
4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.
Z powyższego przepisu nie wynika, aby na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku, należało określać usytuowanie na działce planowanych do budowy obiektów. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do działki, zaś sposób jej zagospodarowania, w tym konkretnego usytuowania obiektów na tej działce, jest ustalany w postępowaniu o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 15 listopada 1999r., IV SA 2253/97, LEX nr 48739 oraz wyrok NSA z 24 listopada 1999r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704). Przy czym wskazać należy, że wszelkie dopisane na wniosku uzupełnienia winny być przez wnioskującego opatrzone podpisem. Nie można jednak uznać, że brak ten miał istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zasadnie Sąd podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, podano zakres projektowanego zamierzenia inwestycyjnego bez "malarni" i nie zmieniono tego zawiadomienia.
Podkreślić też należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnięć organów obu instancji nie stanowił zarzut naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie przepisów prawa materialnego, lecz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7,77,107 § 3 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", jednak w tym zakresie najważniejsze znaczenie mają argumenty Sądu I instancji, które w skardze kasacyjnej zostały zakwestionowane pośrednio, bądź w ogóle pominięte.
Zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., działka - oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] w W., gmina K. - była położona w obszarze oznaczonym symbolami "MR, MN" i "RP", dla których ustalenia tekstowe planu brzmią odpowiednio (s. 69 planu): "teren adaptowanej, uzupełnianej i przekształcanej zabudowy zagrodowej oraz adaptowanej i możliwej do uzupełniania zabudowy jednorodzinnej" oraz "teren adaptowanych upraw polowych i zadrzewień śródpolnych". Natomiast, ustalenia generalne planu miejscowego na wymienionym terenie, w punkcie 1.7.4. zatytułowanym "Zasady wprowadzanie funkcji towarzyszących" (str. 26-27 planu), przewidują:
▪ odnośnie zabudowy mieszkalnej: "w obrębie terenów mieszkaniowych (zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna, zagrodowa), określonych planem, dopuszcza się w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych, terenów sportu, wypoczynku i zieleni, elementów nieuciążliwej infrastruktury technicznej oraz niezbędnej komunikacji wewnętrznej".
▪ odnośnie terenów rolnych: "na terenach rolnych, poza obszarami wymagającymi ochrony szczególnej, w miejscach akceptowanych przez społeczność lokalną, a zarazem w granicach uzyskanej zgody organów rolnych na nieuściśloną przestrzennie rezerwę gruntów pod zainwestowanie pozarolne dopuszcza się lokalizację obiektów lub zespołów obiektów produkcyjnych inicjatywy lokalnej - przy dochowaniu procedur wynikających z prawa budowlanego (...)".
Analiza powyższych zapisów planu pozwala na sformułowanie wniosku, że na terenie, na którym położona jest działka nr [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dopuszczalne jest lokalizowanie w bezkolizyjnym zakresie jedynie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych. W niniejszej sprawie zaś, bezsporne jest, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie warsztatu ślusarsko-kowalskiego z częścią socjalną o powierzchni zabudowy około 360,0m², budynku malarni o powierzchni zabudowy około 54,0 m² wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do ich funkcjonowania, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w W., gmina K., należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 46 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 3, art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).
Okoliczność ta całkowicie nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, wymaga jednak wskazania, w uzasadnieniu decyzji wydanej w tej sprawie, argumentów pozwalających na ocenę poprawności działania organu w tym zakresie. Argumenty te powinny uwzględniać całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym, obok ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także zapisy raportu oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Co prawda, określenie wymogów dotyczących zabezpieczenia przed szkodliwym oddziaływaniem projektowanej inwestycji na tereny do niej przyległe i sąsiadujące, należy co do zasady do kompetencji i obowiązków organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak w niewielkim stopniu, w świetle art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mogą też być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo sporządzenie raportu nie spełniałoby żadnej roli na tym etapie postępowania (zob. wyrok NSA z 2 września 1999r., IV SA 573/98, LEX nr 48235). Nie zmienia to jednak faktu, że ocena oddziaływania inwestycji na środowisko musi być zawsze brana pod uwagę przy badaniu zgodności tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ograniczono się jedynie do przytoczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powołaniem uzgodnień właściwych organów, faktu sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wytycznych tam zawartych oraz ogólnikowego stwierdzenia, że przy tak sformułowanych ustaleniach planu nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji na wskazanej działce. Nie wynika jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, aby przyjmując zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji przeprowadziły dokładną analizę zapisów raportu dotyczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, jak też aby wyjaśniły jednoznacznie dlaczego w ich ocenie planowana inwestycja na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto jak słusznie podniósł Sąd I instancji, ze sporządzonego "Raportu oddziaływania na środowisko warsztatu ślusarsko-kowalskiego" (odnoszącego się w części także do budynku malarni) wynika, że niekorzystne oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego przekracza granice działki inwestora. Na str. 39 Raportu stwierdzono, że "analizując wyniki obliczeń rozkładu stężeń zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, zaobserwowano minimalne przekroczenie wartości dotrzymującej dla dwutlenku azotu, na granicy z działką nr [...]". Na str. 15 Raportu oddziaływania na klimat akustyczny podano, że "zasięg uciążliwości warsztatu (od stałych punktowych źródeł hałasu) będzie wynosił 11 m".
W tych okolicznościach przyjąć należy, że brak stosowanej analizy planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które - w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - zostało zakwalifikowane jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a więc o charakterze uciążliwym, pod kątem jego lokalizacji na terenie przeznaczonym "w bezkolizyjnym zakresie" dla "nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych" "w miejscach akceptowanych przez społeczność lokalną", niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7,77,107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. powinna być ustalona i odpowiednio uzasadniona odrębnie dla obszaru oznaczonego symbolem "MR, MN" – "teren adaptowanej, uzupełnianej i przekształcanej zabudowy zagrodowej oraz adaptowanej i możliwej do uzupełniania zabudowy jednorodzinnej", i dla obszaru oznaczonego symbolem "RP", dla którego ustalenia tekstowe planu brzmią: "teren adaptowanych upraw polowych i zadrzewień śródpolnych". Odnośnie, drugiego ze wskazanych obszarów, ewentualne ustalenia dotyczące przeznaczenia gruntu oraz jego ochrony powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu.
Podnieść także należy, że w skardze kasacyjnej organ w żaden sposób nie odniósł się do, dostrzeżonej przez Sąd I instancji, kwestii braku podpisu załącznika graficznego do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem, skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 1999r., IV SA 1757/98, LEX nr 47867 oraz wyrok NSA z 12 października 2006r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).
W niniejszej sprawie, rysunek, wskazywany jako załącznik do tej decyzji, nie zawiera tych elementów. Na rysunku tym, zamieszczona została wprawdzie adnotacja "załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], nr [...] (powinno być [...])" i pieczęć organu, jednakże wobec braku podpisu osoby dokonującej tej adnotacji, pieczęci i daty – nie można uznać, że rysunek ten jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, co oznacza, że decyzja nie odpowiada wymogom art.40 ust. 3 oraz 42 ust.1 pkt. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także wymogom § 9 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( Dz. U z 2002r Nr.1, poz. 12). Tym samym, zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia odpowiada prawu, co w świetle art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej.