II OSK 69/22

II OSK 69/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 58,  art. 59, art. 105 § 1, art. 126, art. 64 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2094
art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 202 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1a i art. 106 ust. 5 oraz art. 196 ust. 5 i art. 203 ust. 5
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 659/21 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr DL.WIIPO.410.3422.2019/MKa/I w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2021 r., IV SA/Wa 659/21, w wyniku rozpoznania skargi T. M., uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) z 7 kwietnia 2021 r., nr DL.WIIPO.410.3422.2019/MKa/I w przedmiocie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki w wyniku rozpatrzenia złożonego 14 listopada 2019 r. przez T. M., obywatela Wietnamu wniosku postanowieniem z 29 listopada 2019 r. nr WSC-II-D.6151.44012.2019, działając na podstawie art. 59 § 1 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił cudzoziemcowi przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych złożonego przez niego 8 października 2019 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia cudzoziemca SUdSC postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 105 § 1 oraz art. 58 k.p.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego i umorzył w całości postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ zażaleniowy przywołał treść art. 58 § 1-3 k.p.a., art. 63 § 1-2 k.p.a., art. 64 § 1-2 k.p.a., jak również art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), dalej: u.c., wyjaśniając, że termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter terminu instrukcyjnego. W przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., pismo to powinno zostać rozpatrzone z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego jego braki.
T. M. złożył skargę na powyższe postanowienie SUdSC z 7 kwietnia 2021 r., zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 58 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy termin wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym i strona w konsekwencji mogła złożyć ponownie wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.
W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie.
Uchylając zaskarżone postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowany akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska organu zażaleniowego, zdaniem którego przywrócenie uchybionego terminu z art. 64 § 2 k.p.a. jest co do zasady niedopuszczalne, w związku z czym postępowanie administracyjne w tym przedmiocie w rozpatrywanej sprawie pozostawało dotknięte bezprzedmiotowością. Zdaniem Sądu I instancji, trafność poglądu o instrukcyjnym charakterze terminu z art. 64 § 2 k.p.a. można by rozważać w przypadku uchybienia przez wnioskodawcę ww. terminowi, wyznaczonemu na uzupełnienie braków formalnych wniosku w tego rodzaju sprawie administracyjnej, w której nabycie uprawnienia materialnoprawnego, będącego przedmiotem żądania, nie jest uzależnione od dochowania przez wnioskodawcę określonego terminu na złożenie wniosku (terminu prawa materialnego). W tej sytuacji bowiem wnioskodawca istotnie może skutecznie doprowadzić do ponownego procedowania przez organ w tym samym przedmiocie, składając kolejny (tym razem niewadliwy formalnie) wniosek. Inaczej rzecz przedstawia się jednakże w sytuacji, w której obiektywnie niezawinione przez stronę uchybienie terminowi wyznaczonemu na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. nastąpiłoby już po upływie terminu prawa materialnego, warunkującego nabycie przez stronę uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a jednocześnie wniosek strony w tym przedmiocie został złożony z zachowaniem tego terminu. Całkowicie niezasadne, zdaniem Sądu I instancji, byłoby mówienie w tej sytuacji o braku nieodwracalnych dla strony konsekwencji niezawinionego przez nią uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pozbawienie strony w takim przypadku uprawnienia do żądania przywrócenia na podstawie art. 58 i art. 59 k.p.a. terminu wyznaczonego na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a., a tym samym do wykazania, że termin z art. 64 § 2 k.p.a. został naruszony bez jej winy, prowadziłoby w oczywisty sposób do pokrzywdzenia strony. W ocenie Sądu, powyższe uwarunkowania znajdują oczywiste zastosowanie w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w sytuacji, w której uzyskanie tego zezwolenia jest bezwzględnie uzależnione od złożenia wniosku w czasie legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c.). Sąd I instancji, przywołując treść art. 108 ust. 1 u.c., podniósł, że spełnienie się przesłanki "złożenia wniosku najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" ma miejsce także w sytuacji, w której wniosek ten został złożony najpóźniej w ostatnim dniu legalnego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast jego braki formalne zostały uzupełnione przez stronę w terminie wyznaczonym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Cudzoziemiec powinien dysponować efektywnym środkiem ochrony przed skutkami niezawinionego przez siebie uchybienia terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. W ocenie Sądu I instancji, równoważnej ochrony tego rodzaju nie zapewnia utrwalona wykładnia art. 64 § 2 k.p.a., w myśl której uzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku już po upływie terminu wyznaczonego przez organ jednakże w dniu, w którym organ nie poinformował jeszcze strony o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, prowadzi do skutecznego uzupełnienia braków tego wniosku (ewentualne naruszenie przez organ tej zasady może być zwalczane skargą cudzoziemca na bezczynność). Po pierwsze bowiem, środek ten nie chroni cudzoziemca, który z przyczyn od siebie niezawinionych nie miał możliwości działania nie tylko przed upływem terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, ale również przed poinformowaniem go o pozostawieniu złożonego wniosku bez rozpoznania. Po drugie, skutek w postaci uzupełnienia braków formalnych wniosku następuje nie z dniem wniesienia wniosku o zezwolenie, ale dopiero z dniem faktycznego uzupełnienia braków (a zatem inaczej, niż gdyby miało to miejsce w przypadku uzupełnienie braków formalnych w terminie wyznaczonym przez organ w wezwaniu). Powyższa zasada nie stanowi zatem żadnej ochrony przed skutkami niezawinionego uchybienia przez cudzoziemca terminowi z art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której przed faktycznym uzupełnieniem braków formalnych wniosku ustał tytuł cudzoziemca do legalnego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
SUdSC złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 58 i art. 59, art. 105 § 1, art. 126, art. 64 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 i art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c. poprzez błędne przypisanie SUdSC naruszenia przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a., do czego doszło skutkiem przyjęcia błędnej oceny, że termin na uzupełnienie braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., może podlegać przywróceniu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a., podczas gdy ww. termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem instrukcyjnym, do którego nie znajdują zastosowania przepisy o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i wobec powyższego prowadzone postępowanie incydentalne było bezprzedmiotowe, a zatem SUdSC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 i art. 126 k.p.a., prawidłowo orzekł o uchyleniu w całości postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 29 listopada 2019 r. i umorzeniu w całości postępowania I instancji w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych ww. wniosku;
2) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a.. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 9, art. 202 ust. 1, art. 206 ust. 1 pkt 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 105 ust. 2 i art. 202 ust. 2 oraz art. 99 ust. 1a i art. 106 ust. 5 oraz art. 196 ust. 5 i art. 203 ust. 5 u.c. poprzez sformułowanie błędnej oceny prawnej odnośnie do dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., i możliwości przywrócenia tego terminu z zastosowaniem art. 58 i art. 59 k.p.a. do czego doszło skutkiem: a) błędnego założenia, że kwestia dopuszczalności przywrócenia tego terminu może być oceniana odmiennie w zależności od przedmiotu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego regulujących daną sprawę administracyjną; b) błędnego założenia, że materialnoprawne skutki zachodzące w niektórych sprawach w związku z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., mogą uzasadniać przyjęcie założenia o dopuszczalności przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i czasowy; c) błędnego założenia, że spóźnione uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzi każdorazowo do wystąpienia takich negatywnych skutków oraz, że przepisy regulujące kwestie udzielania zezwoleń na pobyt czasowy, czy pobyt stały, w każdym przypadku wykluczają pozytywne załatwienie sprawy cudzoziemca, do którego nie będą miały zastosowania art. 108 ust. 1 pkt 2, czy art. 206 ust. 1 pkt 2 u.c., która to błędna ocena doprowadziła Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił Sądowi I instancji także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że przepis ten mógł znaleźć zastosowanie w odniesieniu do terminu instrukcyjnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., oraz na wadliwej ocenie, że organ odwoławczy błędnie uchylił się od rozpoznania wniosku skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 58 i art. 59 k.p.a;
2) art. 100 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 105 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 108 ust. 1 pkt 2 oraz art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 202 ust. 1, art. 203 ust. 4 i art. 206 ust. 1 pkt 2 oraz art. 105 ust. 2 i z art. 202 ust. 2 oraz art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a, a także art. 196 ust. 5 w zw. z art. 203 ust. 5 u.c. polegającą na: a) przyjęciu w oparciu o brzmienie ww. przepisów błędnego założenia, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy stały lub uchybienie terminu do osobistego stawiennictwa wyznaczonego na podstawie art. 105 ust. 2, czy art. 202 ust. 2 u.c. niejako automatycznie prowadzi do nielegalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, co z kolei musi skutkować brakiem możliwości uwzględnienia żądania strony, czy to z uwagi na obligatoryjną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, czy to w związku z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, podczas gdy art. 100 ust. 1 pkt 9 i art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a u.c. nie będą miały zastosowania w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pobyt stały, a ich stosowanie jest w konkretnych przypadkach wyłączone na mocy art. 141, art. 165 ust. 1, art. 165 ust. 4, art. 178, 184, czy art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 oraz art. 196 ust. 2 i 3 u.c., w pozostałych zaś przypadkach zastosowanie do konkretnego cudzoziemca art. 100 ust. 1 pkt 9, czy art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a u.c. będzie zależało od stanu faktycznego ustalonego w konkretnej sprawie, wobec czego sam brak możliwości przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, czy pobyt stały nie prowadzi każdorazowo do skutku w postaci braku możliwości uzyskania takiego zezwolenia nawet w tych przypadkach, w których przekroczenie tego terminu przez stronę nie było zawinione; b) przyjęciu błędnego założenia, że nawet niezawinione uchybienie terminom, o których mowa w art. 106 ust. 5 i art. 203 ust. 5 u.c. wyklucza uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy lub pobyt stały, podczas gdy cudzoziemiec może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie ww. zezwolenia i przy składaniu tego wniosku może złożyć odciski linii papilarnych w celu wydania karty pobytu, a możliwość uzyskania zezwolenia będzie zależała od podstawy prawnej jego wniosku oraz okoliczności faktycznych ustalonych w konkretnej sprawie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej SUdSC wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając równocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
W świetle podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i wspierającej je argumentacji spornością w kontrolowanej sprawie została objęta kwestia tego, czy w przypadku uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., znajdują zastosowanie przepisy o jego przywróceniu przewidziane w art. 58-59 k.p.a. Odpowiedź na powyższe pytanie determinuje w sposób bezpośredni ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, jako że w poddanym kontroli przez Sąd I instancji postanowieniu z 7 kwietnia 2021 r. SUdSC uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oparł na założeniu, że powyższy termin nie podlega przywróceniu, natomiast Sąd I instancji stanowisko to zakwestionował, przyjmując, iż organ zażaleniowy nie powinien postępowania zakończyć aktem formalnym, ale zobowiązany był ocenić merytorycznie zgłoszone przez cudzoziemca żądanie. Powyższy wniosek, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni poprawny, albowiem termin, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter przywracalny, toteż w sytuacji jego wyznaczenia wezwaniem z 24 października 2019 r., niedochowania z przyczyn deklarowanych jako niezawinione i równoczesnego zwrócenia się przez skarżącego o jego przywrócenie (pismo z 14 listopada 2019 r., k. 27 akt adm.) organ zażaleniowy nie mógł traktować kwestii procesowej wynikłej ze zgłoszonego żądania jako bezprzedmiotowej, do której zastosowanie powinna znaleźć norma art. 105 § 1 w zw. z art. 126 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji w sytuacji merytorycznego wypowiedzenia się odnośnie do niej przez Wojewodę Mazowieckiego nie zachodziła podstawa do uchylenia kontrolowanego postanowienia i umorzenia toczącego się w tym zakresie postępowania przed organem I instancji.
Nie stanowi przedmiotu sporu, że czynności procesowe dokonywane przez podmioty postępowania administracyjnego muszą spełniać określone wymagania przewidziane przez przepisy prawa administracyjnego procesowego, aby mogły wywoływać określone skutki procesowe. Takim wymogiem jest między innymi czas dokonania takiej czynności. Terminem procesowym jest termin określony w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, przewidziany do dokonania danej czynności procesowej. Termin procesowy wywołuje skutki w płaszczyźnie procesowej, uzależniając skuteczność czynności procesowych od jego zachowania. Jego uchybienie skutkuje bezskutecznością czynności procesowej. W przypadku terminów procesowych możliwe jest jednakże przeciwdziałanie negatywnym skutkom uchybienia terminu poprzez dopuszczenie jego przywrócenia, chyba że taka możliwość jest wyłączona. Terminy procesowe, jak się przyjmuje, mogą mieć charakter terminów ustawowych, gdy ich długość określają przepisy prawa, jak też stanowić terminy urzędowe, które podlegają wyznaczeniu przez organ administracji publicznej. Organ te ostatnie terminy, w przeciwieństwie do terminów ustawowych, może skracać albo przedłużać w razie takiej potrzeby. Możliwość zgłoszenia przez stronę wniosku o przedłużenie terminu urzędowego, zanim termin ten upłynie, nie oznacza, że traktować go należy jako termin niestanowczy, tj. taki, którego uchybienie nie powoduje skutków określonych w przepisach. Z powyższego powodu podlegają one przywracaniu stosownie do zasad wyznaczonych w art. 58-59 k.p.a. Pod tym względem terminy stanowcze należy odróżnić od terminów instrukcyjnych (niestanowczych), których przekroczenie nie powoduje bezpośrednich skutków w postępowaniu administracyjnym. Zasadą ogólną w postępowaniu administracyjnym pozostaje, że celem instytucji przywrócenia terminu jest zapewnienie stronie ochrony przed negatywnymi skutkami braku dopełnienia określonej czynności procesowej, z czym zespolona jest reguła, zgodnie z którą terminy procesowe ustanowione do dokonania czynności procesowej przez stronę są terminami przywracalnymi, chyba że przepisy k.p.a. (art. 58 § 3 k.p.a.) stanowią inaczej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 391; H. Knysiak-Sudyka [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, Część 3. Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 263 i n.).
Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, niż te, które wymienia art. 64 § 1 k.p.a., należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zamieszczona w powyższym przepisie regulacja dotyczy podań stanowiących wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz wszelkich innych podań wnoszonych w toku tego postępowania. Ustawodawca przyjął, że skutek polegający na pozostawieniu podania bez rozpoznania aktualizuje się dopiero po upływie wyznaczonego przez organ terminu do usunięcia braków. Sposób określenia w art. 64 § 2 k.p.a. terminu 7-dniowego do uzupełnienia braków formalnych podania do momentu zmiany przepisu na mocy art. 1 pkt 14 ustawy dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) kazał uznawać go za termin ustawowy, natomiast po nowelizacji art. 64 § 2 k.p.a. przybrał charakter terminu minimalnego, który dookreślony powinien być przez organ administracji publicznej. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że takie działanie ustawodawcy świadczy o zamiarze umożliwienia organowi administracji dostosowania długości terminu usunięcia braków podania do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności określenia go z uwzględnieniem czasu, jaki może być rzeczywiście potrzebny do uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości podania (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 3090/20). W piśmiennictwie zauważono w tym kontekście, że konsekwencją obowiązywania sztywnego terminu do uzupełnienia braków formalnych podania było występowanie przez strony z prośbą o przywrócenie tego terminu i nowa regulacja prawna może tejże sytuacji zapobiec (por. B. Adamiak, op. cit., s. 436). Jej zapobieżenie nie może być jednakże traktowane jako równoważne uniemożliwieniu jej wystąpienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt, że wyznaczenie terminu zostało pozostawione organowi oznacza bowiem, iż stał się on zasadniczo terminem urzędowym, nie powoduje to jednak, iż termin do uzupełnienia braków podania stracił przez tę zmianę cechy terminu procesowego stanowczego, który służąc dokonaniu przez stronę czynności procesowej, może podlegać przywróceniu w razie, gdy dojdzie do jego uchybienia.
W tych opracowaniach, w których poddana została analizie kwestia charakteru terminu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. i uwagami objęte zostało zagadnienie, czy termin do uzupełnienia braku formalnego podania jest terminem podlegającym przywróceniu, wnioski wyprowadzone z powyższej analizy pozostają zasadniczo odmienne od stanowiska, do którego nawiązał organ w złożonej skardze kasacyjnej (por. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, komentarz do art. 64, uwaga 3; G. Łaszczyca [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, op. cit., s. 838; J. Wyporska-Frankiewicz, Pozostawienie podania bez rozpoznania w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a standardy współczesnej administracji [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, red. Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka, M. Stahl, Warszawa 2019, s. 454; E. Klat-Górska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 344). Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych jakkolwiek potwierdzają, że w dotychczasowym orzecznictwie powyższe zagadnienie miało charakter wysoce sporny i nie było oceniane jednolicie, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela prezentowane w najnowszym orzecznictwie tego Sądu zapatrywanie, zgodnie z którym art. 58 i art. 59 k.p.a. mają zastosowanie do terminów, o których mowa w art. 57 k.p.a. i nie zachodzą warunki, by termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. traktować w sposób odmienny (por. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., II OSK 167/22; wyroki NSA z 19 grudnia 2022 r., II OSK 813/22 i II OSK 1279/22; wyroki NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 26/22, II OSK 169/22, II OSK 185/22 i II OSK 421/22; wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 106/22 i II OSK 168/22; wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 2874/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r., II OSK 57/22).
Brak jest uzasadnionych podstaw, mając na uwadze konstrukcję art. 64 § 2 k.p.a. i skutki, jakie wywiera niezachowanie terminu do uzupełnienia braków formalnych podania, by nadawać temu terminowi cechy terminu instrukcyjnego, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że wyznaczenie terminu usunięcia braków formalnych podania nie może być sprowadzone do zapewnienia sprawności postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że do kategorii terminów instrukcyjnych (niestanowczych), do których nie odnosi się regulacja art. 58-59 k.p.a., zalicza się, co do zasady, terminy o charakterze porządkowym, których naruszenie nie powoduje bezpośrednich skutków w postępowaniu administracyjnym, a ich wyznaczenie służy zasadniczo zabezpieczeniu toku czynności. Uchybienie tego rodzaju terminowi przez organ (np. terminowi określonemu w art. 37 § 4, art. 49b § 1, czy też art. 217 § 2 k.p.a.) nie daje podstawy do zakwestionowania przez stronę podejmowanego przez organ działania, ponieważ niezachowanie tego terminu nie powoduje wadliwości czynności ograniczonej tym terminem poprzez uznanie jej za nieskuteczną. Podobnie rzecz się ma z niezachowaniem terminu instrukcyjnego przez stronę. Przykładami takim terminów jest termin wyznaczony do stawienia się przez stronę w siedzibie organu, termin złożenia przez stronę dokumentu, do przedstawienia którego została ona wezwana (art. 54 § 1 pkt 5 k.p.a.), czy też termin wyznaczony na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 79a § 2 k.p.a.). Jeżeli kryterium różnicującym na gruncie k.p.a. terminy procesowe stanowcze i terminy niestanowcze (instrukcyjne) jest nieprzekraczalność terminu wyrażająca się w ujmowaniu przez przepis czynności procesowej podjętej po terminie jako bezskutecznej, to nie powinna nasuwać wątpliwości teza, że art. 64 § 2 k.p.a. jednoznacznie takie następstwo wiąże z zaniechaniem dokonania przez wnoszącego podanie w terminie czynności objętej wezwaniem, zobowiązując organ do pozostawienia podania bez rozpoznania. Odnośnie do terminów instrukcyjnych trafnie wskazuje się, że ocena możliwości stosowania względem nich instytucji przywrócenia terminu powinna mieć na uwadze już samą niecelowość posłużenia się tym instrumentem, gdyż niezależnie od konsekwencji, jakie może wywoływać niedochowanie terminu instrukcyjnego, termin ten wyznacza ramy podjęcia działań, których natura odróżnia je od czynności procesowych kształtujących bieg postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 260). Naczelny Sąd Administracyjny to zapatrywanie w całości podziela.
Nie można nie dostrzegać, że jakkolwiek pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno-techniczną, to jej znaczenie procesowe realizuje się m.in. w pozbawieniu wniosku wszczynającego postępowanie, którego braki formalne nie zostały usunięte, skuteczności prawnej, czego wyrazem jest niedoprowadzenie do zawisłości sprawy administracyjnej (nieprowadzenie postępowania). Sytuacja taka oznacza, że konsekwencje uchybienia terminu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w sposób bezpośredni rzutują na sytuację procesową wnoszącego podanie jako strony postępowania, ale również mogą mieć wpływ na jego uprawnienia materialnoprawne. W przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zwraca się uwagę na gruncie przepisów kształtujących przebieg postępowania w sprawie udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy, że terminowi na złożenie wniosku o udzielenie ww. zezwolenia wyznaczonemu na podstawie art. 105 ust. 2 u.c. powinno się przypisywać skutek materialnoprawny. Zgodnie bowiem z art. 105 ust. 2 u.c., cudzoziemiec powinien złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Dochowanie wyżej wskazanego terminu na złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest warunkiem skorzystania z dobrodziejstwa uznania pobytu za legalny zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c., co z kolei stanowi przesłankę niezbędną do uzyskania zezwolenia na pobyt (art. 100 ust. 1 pkt 9 u.c.). Odwołanie się do dyspozycji powyższych przepisów, jak również poddanie szczegółowej analizie pozostałych przepisów u.c. powołanych w skardze kasacyjnej (art. 99 ust. 1a, art. 106 ust. 4-5, art. 141, art. 165 ust. 1 i 4, art. 178, art. 184, art. 191 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz ust. 2, art. 196 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2, 3 i 5, art. 202 ust. 1-2, art. 203 ust. 4-5, art. 206 ust. 1 pkt 2 u.c.) nie jest jednakże niezbędne przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia SUdSC, zważywszy na ogólne wnioski, jakie w świetle sformułowanych wcześniej wyjaśnień powinny zostać przypisane w sprawie znaczeniu normatywnemu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, jak i pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania z uwagi na przypisane cudzoziemcowi zaniechanie. Tym bardziej należy taką ocenę wyrazić, gdy organ w skardze kasacyjnej sformułowaną w niej argumentację oparł na zestawieniu ze sobą treści poszczególnych regulacji zamieszczonych w u.c., kształtujących sytuację prawną cudzoziemców, czemu towarzyszyło równoczesne zastrzeżenie, że "nie neguje", iż brak uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku może w konkretnych przypadkach rodzić negatywne konsekwencje dla cudzoziemca jako strony postępowania.
Podkreślenia wymaga, że zastosowanie instytucji przywrócenia terminu urzędowego, któremu cudzoziemiec uchybił, nie uzupełniając we właściwym czasie braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy po wezwaniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., powinno mieć na uwadze funkcje pełnione przez terminy procesowe. Terminy te pełnią funkcję porządkującą i stabilizującą, a także funkcję gwarancyjną. Sprawia ona, że terminy powinny prowadzić do zabezpieczenia istotnych praw stron postępowania. Sąd I instancji słusznie z tego względu przyjął, że skarżący powinien dysponować skutecznym środkiem ochrony przed skutkami uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, jeżeli, jak podnosi, za stwierdzone zaniechanie nie powinien ponosić winy. Zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na stanowisku przeciwnym do przedstawionego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był uznać w tych warunkach za nieusprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.