II OSK 689/23

II OSK 689/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1294/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-26
II OSK 698/23 - Postanowienie NSA z 2024-05-06
VII SA/Wa 871/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 3 § 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 pkt 1 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1294/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1294/22 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wskazaną na wstępie decyzja SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] (dalej: "Zarząd") z 8 grudnia 2021 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego jednostronnego urządzenia reklamowego nr [...] o całkowitej wysokości ok. [...] m, powierzchni ekspozycji 12,0 x 3,0 m, wymiarach zewnętrznych tablicy reklamowej 12,4 x 3,4 m zamocowanej do słupa stalowego utwierdzonego w bloku fundamentowym ustawionym na gruncie, na terenie [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez organy administracyjne, które wydały decyzje odmawiające ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji ww. samowoli budowlanej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2639/19, uchylił obydwie decyzje organów. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że na etapie sporządzania analizy obszarowej przez organ I instancji granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone wadliwie, w odniesieniu do frontu "terenu objętego wnioskiem", a nie w oparciu o front działek ewidencyjnych, na których znajduje się teren zrealizowanej inwestycji.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że w stosunku do istniejącego urządzenia reklamowego nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. nr [...] nakazał jego rozbiórkę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 7 października 2021 r., nr [...], uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w związku z czym dało to podstawę do kontynuowania przez Zarząd postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla celów legalizacji samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji podniósł, że na terenie analizowanym wybudowano znaczną ilość urządzeń reklamowych, ale jedynie 2 z nich zrealizowano legalnie. Organ I instancji wskazał również, że na obszarze analizowanym nie ma innej budowli o funkcji usługowo-informacyjnej o podobnej formie architektonicznej, która mogłaby stanowić bezpośredni wzorzec porównawczy do potwierdzenia "zgodności z ładem przestrzennym" zrealizowanego urządzenia. Nośnik reklamowy nr [...] nie spełnia wymagań "dobrego sąsiedztwa" dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji oraz jego formy architektonicznej. Zarząd uznał więc, że zrealizowana inwestycja nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 61 zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. SKO w zaskarżonej decyzji podkreśliło, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie może nastąpić w oderwaniu od realiów danej sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia charakterystyki terenu znajdującego się wokół terenu inwestycji, a także powierzchni i kształtu terenu, przeznaczonego do zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w formie okręgu, stanowiącego trzykrotność szerokość frontu działki (dz. ew. nr [...]). Z analizy załącznika mapowego wynika, że wyznaczono obszar obiektu o funkcji usługowej oraz mieszkalnictwo i zieleń. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Dokonując ponownej analizy SKO ustaliło, że zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym umożliwia ustalenie wymaganych parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcję tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu odwoławczego średnia szerokość elewacji frontowych tablic reklamowych (nie stanowiących samowoli budowlanej) wynosi 7,71 m. Średnia szerokość nośników reklamowych na całym obszarze wynosi ok. 9,1 m. Szerokość tablicy przedmiotowego nośnika wyznaczona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia powinna mieć od 6,17 m do 9,25 m., oznacza, że szerokość legalizowanego nośnika, która wynosi 12,4 m nie mieści się w wartościach średnich. Ponadto SKO uznało, że wysokość tablicy jest tożsama z wysokością 2 tablic nośników, jednakże legalizowany nośnik różni się od nich pod względem architektonicznych, co wyłącza możliwość ustalenia wysokości zabudowy na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), dalej; rozporządzenie. Reasumując organ podkreślił, że z punktu widzenia zasad i celów postępowania uregulowanego w u.p.z.p. należało ocenić nie tylko to, czy dana zabudowa jest do pogodzenia z istniejącymi na danym terenie warunkami urbanistycznymi, ale również, czy i w jaki sposób będzie ona kształtować zasady ładu przestrzennego na tym terenie w przyszłości, gdyby doszło do zalegalizowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem w niniejszym przypadku spełniony. Przedmiotowy nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym .
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję SKO zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych; 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niezasadne uznanie, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy; 3) art. 59 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie; 4) § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, w sytuacji w której organ z uwagi na różnorodność obiektów występujących na tym terenie powinien odstąpić od wyliczenia średniej arytmetycznej szerokości oraz wysokości; 5) art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy.
W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd przytoczył ustalenia poczynione przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę przyznając im rację i wskazał, że ustalenie warunków zabudowy wedle reguł określonych w u.p.z.p. oraz rozporządzenia. nakłada na organ obowiązek wyznaczenia, w oparciu o przeprowadzaną analizę, parametrów planowanej zabudowy. Zatem to wynik analizy przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji. Określone na podstawie danych z obszaru, wskaźniki zabudowy umożliwiają dokonanie oceny czy zamiar inwestycyjny, ujęty we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jest możliwy do zrealizowania na danym terenie.
Tymczasem w niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, mamy do czynienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, który dotyczy legalizacji samowoli budowlanej nośnika reklamowego. Nośnik ten, jak wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy, w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej nie odpowiada zabudowie istniejącej w obszarze analizowanym. Sąd podkreślił, że zawsze punktem odniesienia do wyznaczenia tej zabudowy są nośniki reklamowa posadowione legalnie. Do wykonania analizy obszaru mogą być brane pod uwagę tylko obiekty wybudowane zgodnie z prawem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, przy czym zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym. Zgodzić się można z organami, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego otworzyłoby drogę do wprowadzania do przestrzeni nowych elementów, niepożądanych z uwagi na istniejące uwarunkowania i nie do pogodzenia z potrzebą ochrony układu urbanistycznego i architektonicznego.
W niniejszej sprawie określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg dobrego sąsiedztwa nie został zatem spełniony. Niewątpliwie nośnik reklamowy zakłóca ład architektoniczny zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. Brak spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest wystarczający do wydania decyzji odmownej, gdyż zgodnie z tym przepisem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.
Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:
1) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że nie są spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co podnosiła skarżąca kasacyjnie;
3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;
5) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
6) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;
7) art. 61 pkt 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wymagane jest aby na obszarze analizowanym była co najmniej jedna działka zabudowana w sposób tożsamy do inwestycji objętej wnioskiem, w sytuacji, w której przepis mówi o jednej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia 28 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie w jakim zarzuca ona Sądowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z dokonanej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika bezsprzecznie, że żaden z legalnie wykonanych nośników reklamowych w granicach terenu analizowanego nie ma formy architektonicznej, która mogłaby posłużyć za bezpośredni wzorzec do ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji spornego urządzenia reklamowego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe nie kontynuuje cech i parametrów tego typu zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej, średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz gabarytów konstrukcji służącej do ekspozycji treści reklamowych. Organy wyjaśniły, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady określania omawianych wskaźników na podstawie średniej powierzchni zabudowy. Takich okoliczności nie wskazano również w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze, że przedmiotowa decyzja została wydana na potrzeby postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, odstąpieniu od omawianej zasady stoi na przeszkodzie również zasada praworządności. W świetle tej zasady, organy demokratycznego państwa prawnego nie powinny wzmacniać sytuacji prawnej podmiotów, które dopuściły się działań niezgodnych z prawem. Strona nie może bowiem czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Innymi słowy, strona, która dopuściła się naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej, nie może być w lepszej sytuacji niż podmiot, który tego prawa przestrzegał (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20 oraz z dnia 13 kwietnia 223 r. sygn. akt II OSK 878/20; CBOSA). Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w takich okolicznościach organy nie mogą dążyć za wszelką cenę do zalegalizowania samowolnie zrealizowanej inwestycji, której parametry odbiegają od średnich parametrów dla inwestycji znajdujących się w obszarze analizowanym. Należy przy tym pamiętać, że ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest możliwe tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazuje, że odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnymi, wskazanymi uwarunkowaniami jakie wykazuje zabudowa w terenie sąsiednim. W niniejszej sprawie analiza wykazała natomiast, że sporne urządzenie reklamowe w żaden sposób nie nawiązuje do legalnie istniejących w obszarze analizowanym obiektów o podobnym charakterze.
W konsekwencji jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. Fakt, że organy w oparciu o sporządzoną przez specjalistę analizę urbanistyczną uznały, że nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, nie oznacza, że tym samym naruszyły zasady postępowania wynikające z powołanych w zarzucie przepisów. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama środków takich nie przedstawia. Skarżący kasacyjnie nie przedłożył żadnych dowodów, które podważyłby zasadność twierdzeń zawartych w treści analizy, stąd nie może oczekiwać wydania decyzji sprzecznej z jej treścią.
Podobnie niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 k.p.a. należy zauważyć, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy wniesiona skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. Z kolei niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania. Także wydanie decyzji w oparciu o obowiązujące w chwili jej wydania przepisy prawa, nie stanowi naruszenia art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Regulacja zawarta w art.1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2024 r., sygn. akt III OSK 2149/23, LEX nr 3771495).
Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach rozpoznawanej sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. I GSK 264/09). Zob. także np. wyroki NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3805/18 oraz sygn. II OSK 2094/19. To bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną przez Sąd nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Brak było również podstaw do uwzględnia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Norma z art. 151 p.p.s.a. nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Co natomiast istotne, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ustawowe elementy wymienione w tym przepisie oraz przedstawia merytoryczne motywy podjętego rozstrzygnięcia, choć odmiennego niż oczekiwane przez skarżącego. Wydane orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej. Przeczy to zatem temu, co podniesiono w skardze kasacyjnej i nie pozwala na uznanie trafności stawianego w tym zakresie zarzutu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.