II SA/Po 95/25

II SA/Po 95/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2024 Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy O. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 26 września 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej k.p.a.) odmówił D. i K. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w obrębie geodezyjnym S., na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznaczono obszar analizowany w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości forntu terenu czyli 3 x 27m = 81 m. Analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, dostępne wyłącznie z tej samej drogi publicznej co wnioskowany teren, tj. drogi publicznej gminnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...] W granicach obszaru analizowanego, na zabudowanych działkach, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ([...]). Ustalono, że wnioskowana zabudowa kontynuuje funkcje zabudowy z obszaru analizowanego, a także kontynuuje parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Inwestycja spełnia także warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
W ocenie Burmistrza inwestycja jest nie do pogodzenia z zasadą "dobrego sąsiedztwa" w zakresie ustalenia linii zabudowy. Organ wyjaśnił, że istniejąca zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 14 m od drogi gminnej. Z kolei projektowana zabudowa, zgodnie z wnioskiem Inwestora, miałaby zostać zlokalizowana w odległości ok. 14 m – 86 m od linii rozgraniczającej drogę gminną o nr ewid. działki [...] Realizacja inwestycji skutkowałaby wprowadzeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głąb terenów użytkowanych rolniczo. W ocenie organu projektowana lokalizacja budynków stanowi naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa", która konkretyzuje się przede wszystkim w zachowaniu ładu przestrzennego. Zdaniem organu umożliwienie realizacji inwestycji w sposób proponowany przez inwestora, w znaczący sposób wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego przedmiotowego terenu.
Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do ustalenia linii zabudowy na zasadzie wyjątku, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), bowiem dopuszczenie wyjątku w przedmiotowym przypadku skutkowałoby zakłóceniem porządku urbanistycznego występującego na działkach sąsiednich. W związku z powyższym nie ma podstaw do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach.
Burmistrz wyjaśnił, że celem wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada "dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Mimo, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak nie kontynuuje parametru linii zabudowy. W szczególności poprzez planowanie lokalizacji inwestycji z w znacznym oddaleniu od drogi, w głębi działki. Taki sposób zabudowy nie występuje w obszarze analizowanym. Zdaniem organu powstanie planowanej zabudowy z dużym prawdopodobieństwem spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania w głąb terenów dotąd niezabudowanych, w sposób w dużej mierze przypadkowy, nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych najbliższej okolicy. Skutkiem tego byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów funkcjonalnych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy ustaw oraz uruchomienie wysoce niekorzystnego zjawiska rozprzestrzeniania się zwartej zabudowy w głąb terenów dotąd od niej wolnych, co w dalszej kolejności generowałoby także skutki finansowe po stronie gminy (konieczność realizacji, a następnie utrzymania dodatkowych sieci, urządzeń i obiektów infrastrukturalnych).
D. i K. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 26 września 2024 r., nr [...], domagając się jej uchylenia i wydania przez Kolegium decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżących.
W odwołaniu zarzucono organowi naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia poprzez bezpodstawne uznanie, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji oraz naruszenie art. 54, 64 ust. 1, 59 ust. 1, 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 8 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji R. P. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem konstytucyjnych praw inwestorów tj. prawa własności i wolności zagospodarowania terenu.
W odwołaniu argumentowano, że wyznaczenie linii zabudowy jest możliwe w sposób zgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i zlokalizowanie inwestycji w odległości 14m – 86m od linii rozgraniczającej drogę gminną. Skarżący zauważyli, że na terenie gminy O. organ I instancji dokonuje podziału działek w głąb terenów, także terenów użytkowanych rolniczo i wydaje pozytywne warunki zabudowy, na dowód czego skarżący przedłożyli wydruki z portalu [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Kolegium wskazało, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że istniejąca zabudowa zlokalizowana jest w odległości ok. 14 m od drogi gminnej nr ewid.[...], zaś planowana inwestycja miałaby powstać w odległości ok. 14 m - 86 m od tej drogi. Część planowanej inwestycji miałaby zostać realizowana wśród terenów rolniczych.
Kolegium wyjaśniło, że w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wprowadzono do system prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa. Jego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy bada wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Tymczasem wyznaczony przez skarżących teren inwestycji wychodzi poza istniejącą zabudowę jednorodzinną, wchodząc w głąb terenów rolnych. Planowana inwestycja nie przystaje do zastanego sposobu zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym. Mimo spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji (mieszkaniowej) nie jest spełniony warunek kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest bowiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżących. Poza tym w obszarze analizowanym brak jest zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w formie osiedla budynków jednorodzinnych, a zatem w tym aspekcie planowana inwestycja również nie kontynuuje sposobu zagospodarowania terenu.
Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji wywiązał się z obowiązku wskazanego w art. 79a k.p.a. i zawiadomił inwestorów o możliwości zweryfikowania swojego wniosku o warunki zabudowy dla realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale odwołujący nie skorzystali z tej możliwości. Wskazane w odwołaniu działki nr [...], [...], [...], [...] znajdują się poza obszarem analizowanym, a zatem nie podlegały uwzględnieniu w sprawie. Organ właściwy w sprawie warunków zabudowy ma możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego, ale niedopuszczalne jest czynienie tego tylko po to by poszukiwać zabudowy podobnej do planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że załączone do odwołania zdjęcia nieruchomości również nie podlegają uwzględnieniu, ponieważ znajdują się poza granicami obszaru analizowanego. Ponadto w dniu 2 lipca 2024 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.
Kolegium podkreśliło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiła ze względu na brak kontynuacji funkcji, bo ta niewątpliwie występuje. Nie jest spełniony warunek kontynuacji zagospodarowania tj. zabudowy działki w głąb, w oddaleniu od linii zabudowy. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. D. i K. K. zaskarżyli w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2024 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 26 września 2024 r. oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zagospodarowania terenu w porównaniu do terenu znajdującego się obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu potwierdza, że:
- zasada dobrego sąsiedztwa, w tym także kontynuacja zagospodarowania terenu odnosi się do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość (np. miejscowość, gmina) a nie wyłącznie do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym;
- planowana inwestycja nie stanowi naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa, gdyż na terenie gminy O. istnieje wiele zrealizowanych inwestycji jak i podzielonych działek budowlanych w głąb terenów, także terenów rolnych, w niedalekiej odległości od projektowanej inwestycji (ok. 100 m) i na tej samej ulicy, działki są dzielone w głąb terenów rolnych i ustalane są warunki zabudowy dla zabudowy w głąb tych działek, pomimo, że w wyznaczonych dla nich obszarach analizowanych również nie ma zabudowy w głąb działek;
2. art. 61 ust. 1, ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. § 1 Rozporządzenia oraz art. 6 k.p.a. poprzez działanie przez organ bez podstawny prawnej i uznanie, że organ ma kompetencje do decydowania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy o ścisłej lokalizacji inwestycji i na tej podstawie ma prawo ustalić bezwzględny zakaz zabudowy w głąb działki budowlanej, podczas gdy przepisy ściśle określają jakie wymagania podlegają przez organ analizie, które to wszystkie wymagania zostały spełnione przez skarżących a decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, jest decyzją związaną;
3. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 2, art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji R. P. poprzez bezprawną ingerencję organu w prawo własności nieruchomości Skarżących, którego ograniczenia muszą jednoznacznie wynikać z przepisów prawa i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, podczas gdy organ bezpodstawnie uznał, że w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy ma prawo ustalać konkretne usytuowanie obiektu budowlanego i stanowić bezwzględne zakazy lokalizacji planowanych inwestycji nawet w przypadkach kiedy spełniają wszystkie parametry i wymagania określone w przepisach prawa.
4. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, czyli przepisów prawa materialnego na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie,
5. art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 oraz 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew zasadom zaufania do władzy publicznej, wbrew zasadzie bezstronności, proporcjonalności i przede wszystkim z rażącym naruszeniem zasady równego traktowania i odstąpienie od utrwalonej praktyki przez organ w zakresie wydawania warunków zabudowy na działkach sąsiednich w podobnym stanie faktycznym i prawnym.
6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w sprawie polegającym na uznaniu, że przedmiotem wniosku jest budowa osiedla.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2024 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 26 września 2024 r. nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obrębie geodezyjnym S., na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...].
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku planowanej przez skarżących inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie ustalenia linii zabudowy i kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy planowana inwestycja znajdować się będzie w głębi działki, w oddaleniu od drogi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. w tekście jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).
Należy wskazać, że w niniejszej sprawie wniosek wszczynający postępowanie został złożony w dniu 13 grudnia 2023 r. Co prawda na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r., przepis art. 61 u.p.z.p. został znowelizowany, jednakże zgodnie z art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby Studium Gminy i Miasta O. przyjęte uchwałą nr X/57 /2011 Rady Miejskiej utraciło moc, ani by w ww. gminie uchwalono już plan ogólny.
Jednocześnie należy zauważyć, że od dnia 26 lipca 2024 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Jednakże stosownie do § 12 cyt. wyżej rozporządzenia z 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 stycznia 2022 r.
Kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało po ustaleniu, iż działki, na których planują zrealizować zamierzenie budowlane polegające na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność, wobec brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., determinowała konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a warunki jakie winna spełniać inwestycja określa szczegółowo przywołane wyżej rozporządzenie. Wskazując te warunki organ obowiązany jest mieć na uwadze wymagania istniejącego ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne, tak jak regulują to przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a powoływanej ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 27 m, trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 3 x 27 m = 81 m. Obszar analizowany wkreślono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem tj. 81 m. Analizą objęto działki znajdujące się (w całości lub w części) w granicach obszaru analizowanego, dostępne z drogi publicznej gminnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid.[...] W granicach obszaru analizowanego, na zabudowanych działkach, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tak zakreślonym obszarze analizowanym organ uznał, że możliwa jest ocena spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzić należy, że obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, co potwierdza załącznik graficzny (nr [...]) do decyzji. Co do kwestii rozszerzenia tego obszaru Sąd wypowie się w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Dalej należy wskazać, że podstawową przesłanką dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania. Zasada ta oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym obszarze legalnego sposobu zagospodarowania terenu. Celem art,. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada ta wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zgadzają się z oceną Kolegium i organu I instancji, wedle której planowana zabudowa nie spełnia ujętego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji jest prawidłowe.
Analiza akt administracyjnych, a w szczególności sporządzonej na potrzeby wydania decyzji analizy urbanistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym wyznaczony przez skarżących teren inwestycji wchodzi w głąb terenów rolnych, na których brak jest takiego sposobu zagospodarowania jak planują to skarżący. W obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, znajdującym się w odległości ok. 14 m od drogi publicznej. Pozostałe działki są niezabudowane i mają one charakter rolny. Dodać trzeba, że znajdujące się w obszarze analizowanym działki mają typowy dla rolnego przeznaczenia układ i wymiary- są to działki bardzo długie i wąskie. Nie są to więc typowe działki budowlane, których powierzchnia zazwyczaj jest mniejsza i przyjmuje kształt kwadratu lub prostokąta, umożliwiający proporcjonalne zlokalizowanie na niej domu mieszkalnego. Z wniosku skarżących można wywnioskować, że planują oni podzielenie działki na trzy mniejsze, co umożliwi lokalizację trzech budynków mieszkalnych "w rzędzie" (jeden za drugim), w głąb działki oraz wymagać będzie utworzenia wewnętrznej drogi dojazdowej do nieruchomości oddalonych od drogi publicznej i pozbawionych do niej dostępu.
Słusznie w tych okolicznościach organy stwierdziły, że nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, w porównaniu do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Jednocześnie organy spostrzegły, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji zabudowy, lecz nie może to jeszcze przesądzić o uznaniu spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. To że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy, jak i to, że istniejąca w tym względzie zabudowa pozwala na wyznaczenie pewnych parametrów zabudowy przyszłej, na co zwraca uwagę skarżący, nie oznacza jeszcze, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. W żadnym razie nie można podzielić zapatrywania skarżących, iż istnienie już jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Należy podkreślić, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem sposobu zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu w przypadku planowanej inwestycji organy zasadnie uznały, że nie została spełniona przesłanka kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu, którą to przesłankę należy oddzielić od kontynuacji funkcji, a co za tym idzie niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Podkreślenia wymaga, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która wchodziłaby na tyle głęboko w tereny rolne, jak zabudowa planowana przez skarżących.
Rację ma również organ, że planowana przez skarżących lokalizacja budynków doprowadziłaby do powstania drugiej i trzeciej linii zabudowy, co również nie jest zjawiskiem wstępującym w obszarze analizowanym. Słusznie pełnomocnik skarżących wskazuje, że organy administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, są uprawnione wyłącznie do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy rozumianej jako teren od frontu działki wolny od zabudowy. Inwestor dysponując decyzją o warunkach zabudowy, określającą m. in. nieprzekraczalną linię zabudowy, ma prawo zlokalizować obiekt w sposób swobodny poza terenem oddzielonym od frontu działki nieprzekraczalną linią zabudowy. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie lokalizacja trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w głębi działki doprowadziłaby w istocie do powstania kolejnych linii zabudowy i zmiany zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wobec tego nie można było uznać by przesłanka linii zabudowy była w sprawie spełniona co do całości inwestycji wskazanej we wniosku skarżących, tylko z tego względu, że pierwszy budynek kontynuuje linię zabudowy wskazaną w obszarze analizowanym.
Co się zaś tyczy wniosku skarżących o rozszerzenie obszaru analizowanego to należy wyjaśnić, że nie był on uzasadniony w realiach niniejszej sprawy. W judykaturze powszechnie akceptowane jest stanowisko, wedle którego zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Organ nie ma obowiązku poszerzenia obszaru analizy celem odnalezienia zabudowy uzasadniającej uwzględnienie żądania wnioskodawcy. Co prawda obszar analizowany może być większy niż trzykrotna szerokość frontu działki (według stanu prawnego obowiązującego w niniejszej sprawie), jednakże dla takowego muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie poszerzenie obszaru analizowanego. Raz jeszcze podkreślić należy, iż organ administracji nie ma obowiązku powiększania obszaru analizowanego tylko dlatego, że analiza obszaru analizowanego nie daje podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 września 2022 r., II SA/Po 333/22, wyrok WSA w Łodzi z 25 listopada 2022 r., II SA/Łd 689/22).
Przy tym podkreślenia wymaga, że całkowicie niedopuszczalne jest uwzględnianie przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sposobu zabudowy nieruchomości spoza obszaru analizowanego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem wprost, że analizie poddawane są tylko i wyłącznie działki znajdujące się w granicach wyznaczonego według kryteriów z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Objęcie analizą działki, która nie znajduje się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym pozostaje zatem w wyraźnej sprzeczności z tym przepisem, to zaś stanowi o wadliwości przeprowadzonej analizy, a tym samym przeszkodę do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W sytuacji, gdy planowana inwestycja ma się różnić od zabudowy występującej na najbliższych nieruchomościach, a w dalszej okolicy występuje zabudowa podobna do planowanej, to nie może ta okoliczność stanowić podstawy do żądania rozszerzenia obszaru analizowanego celem poszukiwania podobnej zabudowy. Takie działanie przeczyłoby wspomnianym zasadom ustalania warunków zabudowy, bowiem prowadziłoby do poszukiwania sąsiedztwa w działkach, które w istocie tego bliskiego sąsiedztwa nie stanowią.
Ewentualne wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż minimalny powinno znajdować natomiast szerokie, precyzyjne uzasadnienie w analizie. W rozpoznawanej sprawie Sąd podziela stanowisko organów, że nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego w taki sposób by objął on swoim zasięgiem dz. nr [...], [...], [...] i [...]. Powyższe służyłoby wyłącznie poszukiwaniu działek i sposobu zagospodarowania terenu po to by umożliwić skarżącym realizację inwestycji, w sytuacji gdy w otoczeniu ich nieruchomości takie zagospodarowanie nie występuje. Dodać trzeba, że wymienione działki nie są nawet zabudowane, a więc nie wiadomo nawet czy kiedykolwiek powstanie na nich inwestycja.
Zdaniem Sądu niezasadny był również zarzut odstąpienia przez organ od ustalonej praktyki orzekania w sprawach podobnych, bowiem przywołane przez skarżących inne działki, dla których ustalono warunki zabudowy, tj. działki nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się poza obszarem analizowanym i nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia pozostałych wymienionych w skardze zarzutów. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego jak i została wydana na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Z uzasadnienia skarżonych decyzji wynika, iż inwestycja skarżących nie spełnia przesłanki kontynuacji zagospodarowania terenu, , a co za tym idzie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższych względów w pełni uzasadnionym było odmówienie skarżącym ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) skargę oddalił.