II OSK 687/24

II OSK 687/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Wr 328/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 328/23 w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 325/2023 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku gospodarczego kontenerowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 328/23 oddalił skargę M.D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 235/2023 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku gospodarczego kontenerowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 31 stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę stanu zabudowy na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb [...]. W protokole z kontroli stwierdzono, że na działce został usytuowany obiekt kontenerowy o długości - 6,05 m, szerokości - 2,42 m i wysokości (zmierzonej od poziomu terenu) - 2,80 m, posadowiony na bloczkach betonowych, o powierzchni zabudowy - 14,64 m2. Obiekt posiada niepełną instalację elektryczną. Kontener posiada okna w ścianach bocznych (krótszych). Z kolei wzdłuż dłuższego boku, wybudowano wiatę o konstrukcji drewnianej wspartą na słupach z dachem pulpitowym, przykrytym gontem bitumicznym na deskowaniu. Wiata została zakotwiczona w gruncie stalowymi kotwami, zaś jej podłoże wyłożono kostką betonową. Pod wiatą i w kontenerze złożono sprzęty gospodarcze, ogrodowe i meble. Teren działki został ogrodzony siatką stalową na słupkach.
Postanowieniem z 20 marca 2023 r. nr 20/2023 PINB wstrzymał budowę budynku gospodarczego kontenerowego oraz poinformował o możliwości jego legalizacji powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie wiata nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia, to jednak w przypadku obiektu kontenerowego wymagane było dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b., ponieważ w ocenie organu powiatowego obiekt ten należy kwalifikować, jako parterowy budynek gospodarczy o pow. do 35 m2.
DWINB w wyniku rozpoznania złożonego zażalenia postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 235/2023 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy uznając, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu oraz nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że sporny kontener był przeznaczony do czasowego użytkowania, jako zaplecze magazynowe w trakcie realizacji robót budowlanych przy budowie ogrodzenia i jako przyszłe zaplecze przy budowie domu. Organ wskazał, że kontener posadowiony jest na działce już od około 2019 r., wobec czego nie pełni funkcji na którą wskazuje skarżący i należy kwalifikować go jako samowolę budowlaną.
Skargę na postanowienie DWINB wywiódł skarżący. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że pozwolenie nr 1025/2021 na budowę domu na spornej działce zostało wydane przez Starostę [...] w dniu 22 października 2021 r., o czym poinformował inspektorów w trakcie kontroli w dniu 31 stycznia 2023 r. niemniej pozwolenie to zostało następnie uchylone w postępowaniu sądowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu, jednak materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania zrealizowanego obiektu za budynek gospodarczy, ale za tymczasowy obiekt budowlany. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w myśl art. 3 pkt 2 p.b. budynkiem jest wyłącznie obiekt trwale związany z gruntem, zatem posiadający fundamenty. Uchybienia organów w powyższym zakresie nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem zebrany materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do stwierdzenia, że nawet przyjmując brak trwałego związania obiektu z gruntem, wymagane było co najmniej dokonanie jego zgłoszenia. Dalej Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. i podniósł, że nawet jeżeli intencją skarżącego było zlokalizowanie w 2019 r. na własnej nieruchomości obiektu tymczasowego (do 180 dni) dla potrzeb prowadzonych robót budowlanych, to zobligowany on był dokonać zgłoszenia. Realizacja tego rodzaju obiektu z pominięciem obowiązku zgłoszeniowego w każdym przypadku implikuje konieczność wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., której pierwszym etapem jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, jak miało to miejsce w okolicznościach kontrolowanej sprawy.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, jakoby budynek należało kwalifikować według art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b., a więc w kategorii niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Na terenie działki nr [...] nie zgłoszono prowadzenia żadnych robót budowlanych, mimo że problemowy obiekt funkcjonuje już od 2019 r. Nie sposób też uzasadnić istnienia budynku innymi robotami, na które powołuje się skarżący, tj. budową ogrodzenia, bramy, wiaty czy wykonywaniem prac geologicznych. Ogrodzenie wraz z bramą i wiatą są obiektami już istniejącymi, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli. Usprawiedliwieniem dla realizacji obiektu kontenerowego nie mogło też być pozwolenie na budowę z dnia 22 października 2022 r. Wydane zostało ono prawie trzy lata później, a następnie uchylone wyrokiem sądowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.D. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, albowiem WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku powołuje się na przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który odnosi się do obiektów budowlanych służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, 1261, 1504, 2185 i 2687) w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, nie zaś do tymczasowych obiektach budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, jednocześnie WSA nie wyjaśnia w ogóle w jakim zakresie ww. przepis miałby znaleźć zastosowanie; WSA odwołuje się także do art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. "w wersji obowiązującej w 2019 r." nie wyjaśniając, przepisy której to dokładnie wersji (Dz. U., poz.) obowiązującej w 2019 r. miałyby wg. WSA znajdować zastosowanie; w związku z powyższym WSA nie wyjaśnił w uzasadnieniu swojego orzeczenia w sposób wystarczający wszelkich podstaw prawnych jak faktycznych na których się opierał przy wydawaniu skarżonego wyroku;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy podczas, gdy pominięty został istotny dowód z zeznań świadków wnioskowanych przez skarżącego tj. A.M. i A.Z., który miał służyć wyjaśnieniu podnoszonych przez skarżącego nieścisłości i błędnych ustaleń faktycznych wynikających z niewłaściwie i w sposób stronniczy przeprowadzonych oględzin tj. w zakresie, iż na nieruchomości w momencie oględzin nie trwały prace przy budowie ogrodzenia, podczas gdy prace takie były w toku a zostały jedynie przerwane z uwagi na warunki atmosferyczne panujące w miesiącu styczniu, że "ogrodzenie wraz z bramą i wiatą są obiektami już istniejącymi" a co stało w sprzeczności ze stanem faktycznym, albowiem mogło odnosić się jedynie do części ogrodzenia. gdyż było ono jedynie częściowo ukończone, a ponadto w zakresie, jak i kiedy obiekt zmieniał swoje położenie na działce, kiedy znajdował się poza nieruchomością, kiedy miało miejsce ostatnie posadowienie obiektu na nieruchomości, jakim dokładnie celom (służył sporny obiekt i w jaki sposób skarżący korzystał z obiektu; pomimo wniosku skarżącego nie przeprowadzono ponownych oględzin nieruchomości, a które miałyby na celu wyjaśnienie wątpliwości w zakresie trwających na nieruchomości robót związanych z budową ogrodzenia, dokładnego ustalenia rodzaju, charakteru i przeznaczenia spornego obiektu, a ponadto z uwagi, iż skarżący kwestionował sposób oględzin z 31 stycznia 2023 r. wskazując, że kontrolujący prowadzili je w sposób stronniczy, mało wnikliwy a ponadto w warunkach atmosferycznych uniemożliwiających prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych co zaś skutkowało błędnym ustaleniem, że na nieruchomości pozwanego zakończona została budowa ogrodzenia i nie trwają w tym względzie dalsze prace; powyższe uchybienia, niewątpliwie zaś miały istotny wpływ na wynik sprawy w tym na niewłaściwe stosowanie przepisów prawa materialnego, albowiem w wyniku błędów postępowania dowodowego nie został w sposób właściwy ustalony stan faktyczny;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. tj. poprzez naruszenie zasady praworządności zgodnie z którą organy administracji działają tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego tj. poprzez odwoływanie się do przepisowi art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w wersji obowiązującej z 2019 r., więc przepisów nie obowiązujących w momencie orzekania a ponadto poprzez brak wskazania, która dokładnie wersja ustawy miałaby mieć ewentualne zastosowanie;
4) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. z uwagi, iż zarówno postanowienie PINB nr 20/2023 r. z dnia 20 marca 2023 r. wstrzymujące budowę budynku gospodarczego, jak i następnie postanowienie DWINB nr 325/2023 z dnia 14 kwietnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem zasad ogólnych art. 6 i art. 7 k.p.a.;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 81a k.p.a. tj. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony a polegającym na błędnym i niekorzystnym dla skarżącego zakwalifikowaniu obiektu, jako obiektu tymczasowego wymagającego zgłoszenia właściwym organom, podczas gdy obiekt winien zostać zakwalifikowany jako obiekt mieszczący się w dyspozycji normy art. 29 ust 2 pkt 21 p.b. tj. jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, w związku z prowadzoną (przerwaną jedynie czasowo w okresie zimowym) budową ogrodzenia nieruchomości niezabudowanej, i wobec braku przepisów precyzujących co należy rozumieć pod pojęciem "czasowego użytkowania", którego nie można w sposób jednoznaczny utożsamiać z pojęciem "obiektu tymczasowego";
II. naruszenie naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
6) art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sporny obiekt należałoby zakwalifikować jako obiekt budowlany służący bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, 1261, 1504, 2185 i 2687), w zakresie poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów, podczas gdy sporny obiekt; miał zupełnie odmienne przeznaczenie i winien być zakwalifikowany jako obiekt o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b.;
7) art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. "w wersji obowiązującej w 2019 r." poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w związku tym, iż przepisy te nie obowiązywały w momencie orzekania i w, związku z czym zastosowanie winien znaleźć przepis art. 29 ust. 2 pkt 21 wskazujący w sposób wyraźny, że nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia o którym mowa w art. 30 p.b. budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych;
8) art. 29 ust 2 pkt 21 p.b. w zw. art. 3 pkt 5 i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na niewłaściwym ich rozumieniu tj. twierdzeniu jakoby zwolnienie o którym mowa w ww. przepisie art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. nie mogło zostać zastosowane do spornego obiektu uwagi na brak określenia czasu jego użytkowania, podczas gdy przepis art. 36 ust 1 pkt 2 p.b. nie nakłada takiego obowiązku a jedynie wskazuje taką możliwość a ponadto odnosi się do obiektów wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b. budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m, nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani nawet zgłoszenia właściwemu organowi;
9) art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 p.b. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że mamy do czynienia obiektem wybudowanym bez wymaganego zgłoszenia tj. z tzw. samowolą budowlaną podczas, gdy obiekt nie wymagał takiego zgłoszenia a zatem nie może być uznany za samowolę budowlaną, albowiem zastosowanie winien znaleźć przepis art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 - 4, 7 i 10 p.b., w sposób wyraźny wskazujący, że budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia odpowiedniemu organowi.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy przez NSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg. norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, niemniej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą ich błędnej wykładni i wiążą się z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego podlegały rozpoznaniu w pierwszej kolejności.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, chociaż mało czytelne, czego wynikiem są podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące powołania przepisów prawa materialnego, które nie mają w sprawie zastosowania. Należy na wstępie przypomnieć, że kwalifikacji, czy dany obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia dokonuje się na dzień jego realizacji, w tym przypadku jest to 2019 r. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej na działce skarżącego nr ew. [...] w dniu 31 stycznia 2023 r. (akta administracyjne) – w dodatku z samego oświadczenia skarżącego kasacyjnie – wiata i kontener zostały postawione na działce ok. 2019 r. Co istotne protokół został podpisany własnoręcznie przez M.D., zatem musiał się on zgadzać z oświadczeniem, które do tegoż protokołu złożył. Stąd prawidłowo Sąd I instancji powołał treść art. 29 ust. 1 pkt 12 w brzmieniu obowiązującym w tym czasie tj. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), którego zastosowanie w sprawie kwestionuje skarżący kasacyjnie w zw. z art. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. - zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 p.b. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28. Zatem kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych – co do zasady – powinna odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w czasie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa musi być oceniane w dacie orzekania, nie zaś na moment samowolnego prowadzenia budowy, skoro celem regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), a nie do stanu prawnego, który utracił już moc (por. np. wyroki NSA z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09, LEX nr 597928; z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09, LEX nr 597879). Ponieważ samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które należy uznać za dopuszczalne (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1998/18, Lex nr 2751990).
Kontener, o którym mowa w niniejszej sprawie niezwiązany na stałe z gruntem – co jest niesporne - stanowi obiekt budowlany. Obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.). Z uwagi na brak stałego związania z gruntem jest tymczasowym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 5 p.b.). Należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obiekty kontenerowe stanowią, co do zasady, tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 p.b., a które należy zaliczyć do obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy (tak wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 104/04; z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06; z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1001/09; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2717/15; z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2125/18). W okolicznościach tej sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu, jako tymczasowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. Pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Jak wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku budowy (czyli w tym przypadku – postawienia) tymczasowych obiektów, które nie są trwale połączone z gruntem i zostały przewidziane do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, który został wskazany w zgłoszeniu. Z powyższego wynika, że postawienie kontenera wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracynym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyrok NSA z 30 listopada 2000r., sygn. akt SA/Sz 2010/98; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3053/15), (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 962/20). Taka też sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie, gdyż kontener znajduje się na przedmiotowej działce od 2019 r., zatem zachodzi przesłanka ustawienia spornej budowli w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b Pomimo zeznań M.D. zawartych w protokole oględzin, że kontener był przenoszony wielokrotnie z miejsca na miejsce, to zasady logicznego myślenia nakazują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie dać wiary powyższemu stwierdzeniu, mając na uwadze gabaryty przedmiotowego kontenera, jak i fakt, że na działce, na której się on znajduje nie jest prowadzona budowa domu (zamierzenie przyszłościowe z uwagi na brak pozwolenia na budowę). Bezsporne jest zatem, że należący do skarżącego kasacyjnie obiekt kontenerowy posiadający cechy tymczasowego obiektu budowlanego wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b.) Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że strona takiego zgłoszenia nie dokonała i nie zostało wydane pozwolenie na budowę, zaś okres ustawienia kontenera jest dłuższy niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. (180 dni). Z tych powodów skoro sporna budowla wymagała w takich okolicznościach pozwolenia na budowę to należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 1 p.b. Dlatego też wydano postanowienie w dniu 20 marca 2023 r. w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b. wstrzymujące budowę budynku gospodarczego kontenerowego oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu.
Z uwagi na powyższe nie znalazły uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. jak i zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 p.b.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 29 ust 2 pkt 21 p.b. w zw. art. 3 pkt 5 i w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 poprzez – jak podnosi skarżący kasacyjnie - błędną wykładnię przepisów polegającą na niewłaściwym ich rozumieniu. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymagają obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że kontener będący przedmiotem rozpoznania stanowił zaplecze budowy ogrodzenia. Obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych powinny być położone na terenie budowy i powinny być funkcjonalnie i czasowo powiązane z realizacją rzeczywiście wykonywanych robót budowlanych, prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nawet samo umieszczenie w obiekcie materiałów budowlanych, bez ww. wyraźnego związku funkcjonalnego z prowadzoną budową, stwarzać może jedynie pozór legalnego wykorzystywania tego obiektu, zmierzający do ominięcia wymaganej reglamentacji prawnobudowlanej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1287/23, LEX nr 3739643). Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego na dzień przeprowadzania kontroli ogrodzenie działki nr ew. [...] było już wykonane. Podobnie niemożliwe jest traktowanie obiektu kontenerowego, jako zaplecze dla budowy domu na ww. działce, gdyż kontener został postawiony na działce przed dokonaniem zgłoszenia rozpoczęcia robót oraz przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (które następnie zostało uchylone).
Nie zostały także naruszone przepisy postępowania tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, 2 i 3, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle powiązany z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sporu, czy wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdują w nim swoją podstawę, powinno mieć na uwadze ocenę tego, czy przyjęte przez organ ustalenia opierają się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zostały one skonfrontowane ze sobą oraz czy organ dokonał oceny ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, wyprowadzając z nich wnioski, którym nie można zarzucić sprzeczności z zasadami wiedzy, regułami logiki dotyczącymi wnioskowania, a także zasadami doświadczenia życiowego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy zebrany materiał zasadnie został uznany przez Sąd I instancji za wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji i taka ocena Sądu nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom. Skarżący kasacyjnie upatruje zaś naruszenia przepisów art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w pominięciu dowodu z zeznań świadków wnioskowanych przez skarżącego tj. A.M. i A.Z.. Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 330/21). Nie został naruszony również art. 6 k.p.a. tj. zasada praworządności, której to naruszenia skarżący kasacyjnie opatruje w odwoływaniu się do przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. w wersji obowiązującej z 2019 r.. Kwestia ta została już wyjaśniona powyżej przy okazji odnoszenia się do zarzutów naruszania prawa materialnego. Podobnie w zakresie zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. polegającym na naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony a mającym wyraz w błędnym i niekorzystnym dla skarżącego zakwalifikowaniu obiektu, jako obiektu tymczasowego wymagającego zgłoszenia. Prawidłowa kwalifikacja obiektu dokonana przez Sąd I instancji także została już w pełni opisana i uargumentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zasadności zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 12.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw okazał się także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (patrz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 724/24, LEX nr 386112). W niniejszej sprawa sytuacja taka nie zaistniała.
Nie zasługiwał na uwzględnię także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji odwołując się do art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. "w wersji obowiązującej w 2019 r." nie wyjaśnił, przepisy której to dokładnie wersji (Dz. U., poz.) obowiązującej w 2019 r. miałyby według Sądu znajdować zastosowanie, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem kwalifikacja obiektu kontenerowego została dokonana prawidłowo. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego - na co trzeba zwrócić uwagę w realiach niniejszej sprawy - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (...). Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 208/22, LEX nr 3841252).
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.