II OSK 686/21

II OSK 686/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 336/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 9, art. 14, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 336/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r. znak DOA.7110.479.2019.SPE w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r., znak DOA.7110.479.2019.SPE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 lipca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Rawiczu wpłynął wniosek F. sp. z o.o., reprezentowanej przez K. R., o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę Farmy Wiatrowej R., na działkach nr ew. [...] .... [...] położonych w obrębie R., na działkach nr ewid. [...] ... [...] położonych w obrębie R.1; na działkach nr ewid. [...]... [...] , położonych w obrębie Z.
Następnie pełnomocnik wnioskodawcy, w piśmie z 22 września 2016 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Rawiczu, złożył oświadczenie o wyłączeniu z postępowania elektrowni wiatrowej [...] na działkach o nr ew.: [...] ... [...] położonych w Z., w związku z rezygnacją z jej budowy.
Mając na uwadze ww. wniosek inwestora, Starosta Rawicki decyzją z 26 września 2016 r., znak: ABŚ.6740.394.2016, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...], położonych w Z.
W dniu 22 maja 2019 r. inwestor - F. Sp. z o.o., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Rawickiego.
Decyzją z 7 października 2019 r., znak: IR-V.7721.10.2019.11, Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 157 § 1, w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku inwestora, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawickiego z 26 września 2016 r., znak: ABŚ.6740.394.2016.
Wojewoda Wielkopolski wskazał, że analiza akt sprawy nie potwierdza zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego, dotyczących wywierania presji na inwestorze, mającej doprowadzić do wyłączenia poszczególnych turbin z zakresu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił, że inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z 22 września 2016 r. wniósł o wyłączenie z postępowania części inwestycji obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...], obręb [...] Z., jedn. ew. [...] M., w związku z rezygnacją z jej budowy.
Wojewoda Wielkopolski wskazał ponadto, że nie podziela argumentacji strony, jakoby organ administracji wymusił na stronie rezygnację z inwestycji, dla których nie przedłożono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek objętych efektem omiatania łopat siłowni wiatrowych, gdyż w wezwaniu do uzupełnienia wniosku z dnia 21 lipca 2016 r., nie wymieniono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako braku formalnego wymagającego uzupełnienia. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że żadna ze stron nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie.
Wojewoda Wielkopolski uznał zatem, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona, w tym nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła F. Sp. z o.o.
Na skutek rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, GINB decyzją z 9 grudnia 2019 r., znak: DOA.7110.479.2019.SPE, utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego.
Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji wskazał, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
GINB wyjaśnił ponadto, że istotne znaczenie dla analizy kontrolowanej sprawy ma pojęcie "rażącego naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ("organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa"). O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane.
W ocenie GINB, Starosta Rawicki prawidłowo zastosował przepisy postępowania, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (nie może zostać wszczęte z urzędu). Organ wskazał, że to wnioskodawca (w tym przypadku F. Sp. z o.o.) decyduje o przedmiocie żądania, jest jego dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Tym samym oznacza to, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
GINB nie stwierdził przy tym, aby Starosta Rawicki rażąco naruszył art. 105 § 1 K.p.a., wydając decyzję z 26 września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej elektrowni wiatrowej [...], albowiem z chwilą cofnięcia wniosku przez F. Sp. z o.o. odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało Starostę Rawickiego do umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R.
Organ drugiej instancji uznał ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nie potwierdza zarzutów dotyczących wywierania przez Starostę Rawickiego presji na inwestorze, mającej doprowadzić do wyłączenia poszczególnych turbin z zakresu wniosku o pozwolenie na budowę oraz do podnoszonej okoliczności, że pracownicy starostwa stawiali inwestorowi ultimatum co do ograniczenia inwestycji, które skłoniły inwestora do wycofania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...].
W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja Starosty Rawickiego z 26 września 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej także "inwestorem" bądź "skarżącą"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze Spółka zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 9 zdanie 2 K.p.a., w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, a ponadto naruszenie art. 7 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania – nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Organy oceniając decyzję Starosty Rawickiego z 26 września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., w części obejmującej elektrownię wiatrową: [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...] obręb [...] Z., jedn. ew. [...] M., z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., zasadnie doszły do wniosku, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a.
Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).
Oczywisty charakter naruszenia stanowi tylko jedną z trzech przesłanek składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają - występujące zasadniczo kumulatywnie - trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).
Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest więc każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki - gospodarcze lub społeczne - niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 579/19; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (tak: NSA w wyroku z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).
Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w dniu 22 września 2016 r., do Starostwa Powiatowego w Rawiczu wpłynęło pismo pełnomocnika F. Sp. z o.o. – K. R. - zawierające oświadczenie o wyłączeniu z postępowania o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...], położonych w Z., w związku z rezygnacją z jej budowy.
W ocenie Sądu tak sformułowane oświadczenie, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do woli cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakreślonej części.
Konsekwencją powyższego, była decyzja Starosty Rawickiego z 26 września 2016 r., który działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...], położonych w Z.
Jak wynika z dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub podmiotowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministacyjnym, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego, wyrażonej w formie decyzji, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc: bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1064/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 791/10).
Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., którego inicjatorem była strona skarżąca jest postępowaniem wnioskowym, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek inwestora (nie może zostać wszczęte z urzędu). Świadczy o tym m.in. treść przepisów art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, wskazująca komu może być wydane pozwolenie na budowę i w oparciu o jakie dokumenty przedkładane przez wnioskodawcę.
To wnioskodawca - w tym przypadku F. Sp. z o.o. - decyduje o przedmiocie żądania, którego jest dysponentem. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oznacza brak żądania uprawnionego podmiotu. Tym samym oznacza to, że przedmiot postępowania przestaje istnieć. Przedmiot ten bowiem jest oznaczony we wniosku o wszczęcie postępowania i istnieje dopóki nie zostanie cofnięty wniosek.
Przy ocenie ww. decyzji o umorzeniu postępowania, dokonywanej przez pryzmat przesłanek nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., nie mają przy tym znaczenia przyczyny cofnięcia wniosku. Istotny jest natomiast skutek takiej czynności związany z brakiem przedmiotu postępowania. W doktrynie i orzecznictwie w zasadzie zgodnie przyjmuje się, że wady wymienione w art. 156 § 1 muszą tkwić w samej decyzji. Istotne wady postępowania to zaś wady wskazane w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Można więc stwierdzić, że wady powodujące wznowienie postępowania to w zasadzie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności decyzji – materialne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Nie ma to co prawda charakteru bezwzględnego, albowiem wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54).
W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest także pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame.
Zdaniem Sądu, nie sposób natomiast przyjąć, aby którakolwiek z wad kwalifikowanych decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym także przesłanka "rażącego naruszenia prawa", mogła być odnoszona do ewentualnej wadliwości przebiegu postępowania w postaci akcentowanego w skardze naruszenia przez organ prowadzący to postępowanie zasady wynikającej z art. 9 § 2 K.p.a.
Skarżąca upatruje pogwałcenia ww. normy prawnej przez Starostę Rawickiego, w sprzeniewierzeniu się przez organ wynikającemu z niej nakazowi czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Tymczasem, nawet ewentualne błędne informowanie wnioskodawcy o treści obowiązujących przepisów prawa materialnego, wynikające z ich wadliwej interpretacji przez organ administracji, nie może być poczytywane jako ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, o którym mowa powyżej, objęte sankcją nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przywoływany przez skarżącą przepis art. 9 K.p.a. nie może być w każdych okolicznościach rozumiany w ten sposób, że zwalnia stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wskazana norma prawna nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, ponieważ uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 66/96), w którym trafnie przyjęto, że użyty w art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Również w wyroku z 27 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 1867/16) NSA stwierdził, że realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie polega na udzielaniu porad prawnych, a jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Stanowisko to jest tym bardziej aktualne w rozpoznawanej sprawie, w której inwestor jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się działalnością gospodarczą w zakresie inwestycji objętych wnioskiem. Tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r. (sygn. akt III RN 12/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 375) wskazał, że "Obowiązek należytego oraz wyczerpującego informowania stron przez organ administracyjny o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących wpływać na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 K.p.a.), nie zwalnia przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą (art. 1 i 2 ustawy z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej, Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia."
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w konsekwencji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, wedle których sama tylko możliwość mylnego pouczenia inwestora przez organ o wymaganiach stawianych w przepisach prawa materialnego, stanowi w rozpatrywanym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Trafnie dostrzegł GINB, że z akt postępowania przed Starostą Rawickim w żadnym razie nie wynika nawet, aby sporna sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną na gruncie art. 14 § 1 K.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Treść § 2 art. 14 K.p.a. wskazuje, że sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2019 r. poz. 123 i 730) lub za pomocą innych środków łączności, ale wówczas gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Mimo to treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
W aktach sprawy nie została natomiast utrwalona jakakolwiek czynność organu wskazująca na poinformowanie inwestora o konieczności przedłożenia przez niego dokumentów wskazujących na prawo do dysponowania działkami położonymi w obszarze potencjalnego efektu omiatania łopatami siłowni wiatrowych, które w ocenie skarżącej nie były wymagane przepisami Prawa budowlanego. W świetle jednoznacznej dyspozycji przywołanego art. 14 K.p.a., tego rodzaju działanie organu powinno przybrać postać pisemnego wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Tymczasem, jak słusznie dostrzegł Wojewoda Wielkopolski, ze znajdującego się w aktach administracyjnych wezwania Starosty Rawickiego z dnia 21 lipca 2016 r., znak: ABŚ.6740.394.2016, wynika, że organ powiatowy wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku li tylko o dokumentację wymaganą w każdym przypadku art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, tj. o 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, itp.
Podnoszone przez skarżącą okoliczności i wnioski dowodowe, mogłyby co najwyżej prowadzić do ustalenia, iż w sprawie zachodziły rozbieżności pomiędzy inwestorem, a organem, wynikające w istocie rzeczy z odmiennej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, w zakresie dokumentacji wymaganej przy składaniu wniosku o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. To z kolei musi skutkować stwierdzeniem, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym bardziej w takim jego stopniu, aby wywołało to doniosłe skutki społeczno-gospodarcze, nie dające pogodzić się z zasadą praworządności.
Okoliczności podnoszone przez skarżącą mogłyby, a w zasadzie powinny być przedmiotem analizy organów, w sytuacji gdyby przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach zwykłej procedury odwoławczej i dotyczyło merytorycznej oceny decyzji o udzieleniu bądź odmowie wydania pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania, organy wyższej instancji mogą oceniać prawidłowość wskazanego rozstrzygnięcia, w kontekście przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zaś kontroli decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. i w takim zakresie zostało ocenione.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za słuszne uzasadnienie stanowiska organów, które potwierdziło, że Starosta Rawicki nie naruszył w sposób rażący art. 105 § 1 K.p.a. Starosta wydając decyzję z 26 września 2016 r., umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej elektrowni wiatrowej [...] prawidłowo zastosował przepisy postępowania administracyjnego.
Sąd nie dopatrzył się jednocześnie w decyzji Starosty Rawickiego innych wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Brak było bowiem przesłanek, dla których można by uznać, że decyzja o umorzeniu postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R., w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach o nr ewid.: [...] ... [...], położonych w Z., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz, że zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy samego prawa.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła F.sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne i bezzasadne jego zastosowanie, polegające na orzeczeniu, że decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydane w sprawie odpowiadają normie z tego przepisu;
2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że nie ma on zastosowania do decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie;
3. art. 14 K.p.a., poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania – w ramach sądowej kontroli decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wydanych w sprawie – że norma tego przepisu nie została naruszona przez ww. organy;
4. art. 9 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę jego zastosowania, polegającego na orzeczeniu, że "nie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji nie dopuściły się jego naruszenia" w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Rawickiego z dnia 27 września 2016 r.;
5. art. 7 K.p.a. poprzez błędną i bezzasadną odmowę, jego zastosowania, polegającego na błędnym i bezzasadnym orzeczeniu, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji zasadnie oparły swe ustalenia faktyczne wyłącznie na aktach postępowania przeprowadzonego przez Starostę Rawickiego, zakończonego decyzją tego organu z dnia 27 września 2016 r.;
6. art. 141 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy.
Powołując się na tak postawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F.sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że decyzja Starosty Rawickiego z 26 września 2016 r. – umarzająca postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. w części obejmującej elektrownię wiatrową [...], na działkach o nr ew.: [...] ... [...], położonych w Z., wydana z uwagi na cofnięcie przez tę Spółkę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej R. we wskazanej wyżej części – jest nieważna, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Spółki, do cofnięcia w powyższym zakresie wniosku doszło w następstwie groźby bezprawnej, że jeśli Spółka nie zmodyfikuje swojego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz dołączonego do tego wniosku projektu budowlanego, poprzez ograniczenie inwestycji poprzez wyłączenie z niej siłowni [...], to wydana zostanie decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Wskazana przez skarżącą kasacyjnie argumentacja – przedstawiana początkowo organom administracyjnym a następnie Sądowi I instancji – zasadnie została przez organy administracji i Sąd I instancji uznana za argumentację, która nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Rawickiego.
Podzielając w pełni stanowisko Sądu I instancji i uznając za prawidłowe przedstawione przez WSA argumenty uzasadniające trafność kontrolowanych przez Sąd decyzji administracyjnych podkreślić należy, że – abstrahując od w istocie gołosłowności twierdzeń Spółki o "wymuszeniu" na niej cofnięcia w części złożonego wniosku – ewentualne udzielenie przez organ informacji o mogącej nastąpić odmowie udzielenia decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę o ile wniosek nie zostanie zmodyfikowany – nie jest groźbą bezprawną. Nawet zakładając, że stanowisko organu sugerujące odmowę udzielenia zgodnej z oczekiwaniem strony decyzji o ile nie zmodyfikuje ona swojego wniosku było błędne, to strona – jeżeli nie chciałaby swojego wniosku modyfikować, nie musiała tego czynić, a ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mogła kwestionować w odwołaniu od decyzji odmownej. To od strony zależy, jakiej treści wniosek składa i nawet jeżeli organ sugeruje, że bez modyfikacji wniosku nie zostanie on pozytywnie załatwiony, strona nie musi swojego wniosku modyfikować. Ewentualną zaś odmowę – jak już wyżej zaznaczono – strona może zwalczać w odwołaniu do organu wyższego stopnia. Jeżeli jednak strona swój wniosek zmodyfikuje w ten sposób, że ograniczy zamierzoną inwestycję cofając w określonym zakresie swój wniosek, to umorzenie postępowania w cofniętej części nie jest dotknięte nieważnością.
Nadto stwierdzić należy, że argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki sugerująca, że do cofnięcia wniosku doszło wskutek sugestii ("nacisku", "groźby bezprawnej") organu, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem nieporadnym, który nie rozumie znaczenia składanych przez siebie oświadczeń i nie potrafi zrozumieć informacji udzielanych przez organy administracyjne. Spółka jest podmiotem prowadzącym poważną działalność gospodarczą, korzystającym z profesjonalnej obsługi prawnej.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 105 § 1 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 14 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., gdyż Sąd I instancji słusznie ocenił, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie przepisów tych nie naruszyły.
Wyrok ten nie narusza również art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego oraz prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.