II SA/Ol 931/24

II SA/Ol 931/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Organizacje społeczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 2 i 3, art. 34 ust. 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 86g
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. z siedzibą w T. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Stowarzyszenia N. z siedzibą w T. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że 13 sierpnia 2024 r. Starosta Giżycki wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił inwestorowi: Z. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "O." o mocy do 120MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: magazynami energii, stacjami transformatorowymi, panelami, inwerterami, okablowaniem, drogami wewnętrznymi, ogrodzeniem oraz placami manewrowymi, na działkach: numer [...] obręb [...] O. oraz numer [...] obręb [...] T., gmina W.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie N. (dalej skarżący, stowarzyszenie), wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciło:
- zawężony zakres mapy do celów projektowych,
- niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa,
- zbyt bliską odległość od zabudowań istniejących i przyszłych,
- zbyt bliską odległość od drogi dz. nr [...],
- nieuwzględnienie odległości od drogi dz. [...],
- brak konsultacji społecznych w sprawie lokalizacji inwestycji,
- znaczny wpływ na obszar NATURA 2000, lokalny krajobraz i otoczenie,
- zaburzenie istniejącej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej projektowaną zabudową przemysłową,
- znaczny wpływ na zdrowie, życie i bezpieczeństwo.
- niewzględnie braku zgody mieszkańców na budowę farmy fotowoltaicznej wyrażonej w uchwale sołeckiej Sołectwa T. w marcu 2024r.
Wojewoda Warmińsko Mazurski postanowieniem z 22 października 2024 r. powołując art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stowarzyszenie.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stanowi postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024, poz. 725, zwana dalej: P.b.). W zakresie, w jakim P.b. nie ustanawia szczególnych zasad postępowania, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Szczególnym przepisem, regulującym zasady ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 P.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie zgodnie z art. 28 ust. 3 P.b. wprowadzono wyłączenie: "Przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w sprawie pozwolenia na budowę". Powyższe oznacza, że co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. dotyczącego zasad udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Wyłączenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru absolutnego. Wojewoda zastrzegł, że zgodnie z art. 28 ust. 4P.b., przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, zwana dalej: ustawa o udostępnianiu informacji). W takim przypadku należy stosować art. 44 wymienionej ustawy, który stanowi w ustępie 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłaszają chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W tym kontekście Wojewoda zaznaczył, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodnie z art. 34 ust. 8 P.b., do postępowań w sprawach wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, poprzedzonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86 f ust. 6, art. 86 g oraz art. 86 h ustawy o udostępnianiu informacji.
Nawiązując do czynionych rozważań prawnych Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej "O." zostało poprzedzone wydaniem przez Wójta Gminy W. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 28 grudnia 2022 r., Dla przedmiotowego przedsięwzięcia zaistniała potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, gdyż jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Wojewoda wskazał, że mimo, że Starosta Giżycki nie ustosunkował się do pisma Stowarzyszenia z 22 lipca 2024 r., w którym zgłosiło ono chęć wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony i nie uwzględnił go jako strony postępowania, to jednak stowarzyszenie zapoznało się z treścią decyzji i wniosło odwołanie. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 86g ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, prowadzącej działalność ponad 12 miesięcy, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie). W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 g ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji odwołanie powinno zawierać:
1) wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień,
2) uzasadnienie,
3) w przypadku odwołania wnoszonego przez stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - informacje lub dokumenty potwierdzające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz numer jej księgi wieczystej (o ile został ujawniony).
Nawiązując do powyższego Wojewoda przyjął, że odwołanie stowarzyszenia nie zawiera informacji, w jakim zakresie dokumentacja projektowa jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z czym stwierdził niedopuszczalność odwołania. Stowarzyszenie w swoim odwołaniu zawarło zarzuty odnoszące się jedynie do przepisów prawa budowlanego, geodezyjnego, techniczno-budowlanych oraz innych wskazanych w sposób bardzo ogólny. Nie określono w odwołaniu, w jakim zakresie nie zostały uwzględnione w projekcie zapisy decyzji Wójta Gminy W. dnia 28 grudnia 2022 r., o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stowarzyszenie pismem z 22 listopada 2024 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie. Stowarzyszenie zarzuciło wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania tj.:
- art. 25 § 5 k.p.a. poprzez fakt, że skarżone postanowienie zostało wydane przez R. L. - obecnego wojewodę warmińsko-mazurskiego, który jako wójt gminy W. wydawał w tej samej sprawie decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji;
- naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot na prawach strony nieprecyzyjnie określił zarzuty odwołania, co było brakiem formalnym, jednak brak ten powinien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a.;
- nie rozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak weryfikacji decyzji Starosty Giżyckiego pod kątem ewentualnej nieważności tej decyzji, podczas gdy już z samej treści decyzji o pozwoleniu na budowę i jej uzasadnienia wynika, że w sprawie doszło do dość istotnych uchybień procesowych.
W motywach skargi stowarzyszenie podniosło, że rozstrzygnięcia organów administracji sankcjonujące powstanie spornej inwestycji, a mianowicie: decyzja z 28 grudnia 2022 roku o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, decyzja z 17 marca 2023 r o warunkach zabudowy oraz skarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Giżyckiego o pozwoleniu na budowę zostały wydane przez tę samą osobę (z jej upoważnienia) tj. R. L., który do 19 grudnia 2023 roku był wójtem gminy W., a od 20 grudnia 2023 roku jest wojewodą warmińsko-mazurskim. Wydanie decyzji "z upoważnienia" innej osoby oznacza, że osoba, która wydała upoważnienie odpowiada za treść decyzji.
W dalszej części argumentacji stowarzyszenie wskazało, że podmiot na prawach strony będący organizacją ekologiczną powinien był niewątpliwie w odwołaniu wskazać w jakim zakresie pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Tymczasem w odwołaniu od decyzji Starosty Giżyckiego Skarżący jedynie ogólnie wskazał na kwestie środowiskowe oraz zawężony zakres mapy do celów projektowych i zbyt bliskie odległości od dróg i zabudowań. Powyższa ogólnikowość zarzutów odwołania nie stanowiła jednak – w opinii stowarzyszenia - braku uprawniającego organ do zastosowania art. 134 k.p.a. Stowarzyszenie podkreśliło, że Wojewoda nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia z dnia 22 października 2024 r. w oparciu o art. 134 k.p.a. Zarzut organu, iż odwołanie nie zawiera wskazania w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień stanowi brak formalny, do uzupełnienia którego organ winien wezwać stronę w terminie nie krótszym niż 7 dni. Wobec powyższego przepis art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku nie usunięcia przez stronę braków formalnych odwołania, ponieważ odwołanie takie powinno, po uprzednim wezwaniu strony, zostać pozostawione bez rozpoznania. Jednakże organ administracyjny w niniejszej sprawie nie zbadał w ramach czynności wstępnych wymagań formalnych odwołania, w tym wymagań co do treści i nie wezwał strony do uzupełnienia zaistniałych braków.
W kontekście naruszenia art. 156 § 1 k.p.a w zw. z 157 § 2 k.p.a. stowarzyszenie wskazało, że jedną z konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 134 k.p.a. było nierozpoznanie istoty sprawy i niezwrócenie przez Wojewodę uwagi na jaskrawe przejawy naruszenia prawa, które wprost wynikają z treści decyzji Starosty Giżyckiego z 13 sierpnia 2024. W decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę starosta pominął całkowicie konieczność sprawdzenia czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W argumentacji zwrócił uwagę, że w zarzucie skargi dotyczącym naruszenia art. 25 § 5 k.p.a. powołano się na nieistniejącą jednostkę redakcyjna ustawy. Wojewoda zaznaczył, że z dalszej treści skargi wynika, że chodzi o naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ uznał zarzut za chybiony, bowiem decyzja kontrolowana przez Wojewodę R. L. w niniejszym postępowaniu to decyzji Starosty Giżyckiego, czyli organu szczebla powiatowego, nie zaś organu szczebla gminnego, jakim jest Wójt Gminy W., która to funkcję piastował wcześniej R. L.
W piśmie z 7 kwietnia 2024 r. skarżące stowarzyszenie wskazało, że prostuję oczywistą omyłkę pisarską w punkcie pierwszym, zarzutów skargi, wskazując, że chodzi o naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a, a nie - jak błędnie wskazano - art. 25 § 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3).
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia N., od decyzji Starosty Giżyckiego z 13 sierpnia 2024 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej.
Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że odwołanie wskazanego podmiotu nie zawiera informacji, w jakim zakresie dokumentacja projektowa jest niezgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
W kontekście powyższego wskazać należy, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że skarżące stowarzyszenie nie należy do tego kręgu podmiotów. Z kolei w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje się, że "Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Art. 31 k.p.a. reguluje udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, opisuje pod jakimi warunkami organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania albo przystąpić do postępowania, które już się toczy. Na mocy art. 28 ust. 3a ustawy Prawo budowlane do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.). Wreszcie ust. 4 art. 28 wyłącza stosowanie ust. 2 i 3 w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zgodnie z treścią art. 86g ust.1 organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na inwestycję, także w przypadku gdy nie brała ona udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, lub stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W postępowaniu odwoławczym organizacja ekologiczna uczestniczy na prawach strony. Zgodnie z brzmieniem art. 86g ust. 2 odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2. Kolejna z jednostek redakcyjnych (art. 86g ust. 3) wskazuje, że odwołanie zawiera:
1) wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień;
2) uzasadnienie;
3) w przypadku odwołania wnoszonego przez stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - informacje lub dokumenty potwierdzające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, zawierające co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile został ujawniony, numer jej księgi wieczystej.
Pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie było poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (decyzja Wójta gminy W. z 28 grudnia 2022r.) Kwestie tą potwierdził zresztą sam organ w treści uzasadnienia skarżonego postanowienia (s. 3 uzasadnienia postanowienia Wojewody z 22 października 2024r).
Skarżącemu stowarzyszeniu służyło zatem potencjalne uprawnienie do zaskarżenia decyzji starosty z 13 sierpnia 2024 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej. Nie kwestionuje tego przy tym sam organ. Jako przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu odwołania organ podał w istocie naruszenie art. 86g ust. 3 pkt. 1 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.). tj. brak, wskazania w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień.
Nie ulega wątpliwości, ze ustawodawca zaostrzył wymagania jakie spełniać winno odwołanie wnoszone przez organizację ekologiczną w trybie omawianego przepisu. Wprowadzając przepisy art. 86g, ustawodawca wykreował konstrukcję dotychczas nieznaną w polskim prawie administracyjnymi, tj. odwołanie, którego zakres jest ograniczony przedmiotowo – zgodnie bowiem z treścią przepisu ust. 2 o artykułu organizacjom ekologicznym oraz stronom postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odwołanie przysługuje tylko w zakresie, w jakim zezwolenie na inwestycję niezgodne jest z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym wszelkie kwestie dotyczące np. zgodności z wymogami technicznymi dotyczącymi obiektów budowalnych, o ile decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wprowadzała jakichś szczególnych warunków w tym zakresie, nie będą mogły być podstawą kreowania zarzutów wobec zezwolenia na inwestycje w oparciu o przepisy komentowanego artykułu.
Ustawodawca nie tylko ograniczył zakres przedmiotowy odwołania, ale również w sposób szczególny określił wymogi wobec odwołania, które stanowią tym sam przepis szczególny wobec postanowień k.p.a.. Odwołanie musi zawierać wskazanie, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień, a także uzasadnienie.
Skarżące stowarzyszenie zobligowane było zatem – co wynika z literalnej wykładni przepisu – do określenia w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. Jednocześnie zastrzec należy, że organ nie wzywał stowarzyszenia do uzupełnienia stwierdzonych braków w tym zakresie.
Wskazać należy, że w postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy postępowania odwoławczego: fazę wstępną, fazę rozpoznawczą, fazę orzeczniczą. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Badanie dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia winno być poprzedzone ustaleniem przez organ odwoławczy, że odwołanie spełnia wymogi formalne. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdzi braki formalne odwołania, ma on obowiązek wezwać wnoszącego odwołanie o ich uzupełnienie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. "Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne" (wyrok NSA z 3.09.2008 r., II OSK 978/07). Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że kwestia nieuzupełnienia braków formalnych odwołania została uregulowana – odmiennie niż w art. 64 – w art. 134, a art. 64 ma zastosowanie tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zatem konsekwencją nieuzupełnienia braków formalnych odwołania jest stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 (takie stanowisko zostało zajęte m.in. wyroku NSA z 15.04.2010 r., I OSK 135/10). Należy bowiem zauważyć, że w art. 63 oraz 64 ustawodawca uregulował kwestie związane ze sposobem wnoszenia podań oraz ich wymaganiami formalnymi, a także określił tryb uzupełnienia braków formalnych podań. W świetle treści art. 63 nie budzi żadnych wątpliwości, że podaniem w rozumieniu art. 63, a więc także w rozumieniu art. 64, jest również odwołanie, ustawodawca bowiem wprost wymienia je jako podanie. W rozdziale 10 działu II brak jest natomiast wyraźnej regulacji dotyczącej samego zagadnienia uzupełniania braków formalnych odwołania, jak też skutków ich nieuzupełnienia. A zatem nie ma żadnych uzasadnionych przyczyn, które wskazywałyby na brak stosowania do odwołania art. 64 i odmienne traktowanie odwołania w stosunku do innych podań.
Należy więc przyjąć, że w przypadku stwierdzenia braków formalnych odwołania organ zobowiązany jest wezwać do ich uzupełnienia, a w braku realizacji wezwania pozostawić takie podanie bez rozpoznania.
Zaznaczyć należy, że zgodnie z art 63 § 2 podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jako element składowy podania (którego kwalifikowaną forma jest odwołanie) ustawodawca wskazał treść żądania. Z kolei art. 86g ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) formułuje dodatkowe wymogi w zakresie elementów składowych treści odwołania (tj. treści żądania zawartego w podaniu). Nie ulega zatem wątpliwości, ze braki w powyższym zakresie winny być sanowane w trybie przewidzianym art. 64 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ pominął etap wezwania do uzupełnienia braków podania. Jednocześnie stwierdzając zaistnienia braków formalnych odwołania organ orzekł o niedopuszczalności odwołania. Działanie takie w sposób jaskrawy narusza obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 134 k.p.a. Stanowi także działanie sprzeczne z zasada budowy zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Konsekwencją uchybień procesowych w działaniu organu, było bowiem ograniczenie możliwości udziału czynnika społecznego w postępowaniu administracyjnym.
Finalnie zastrzec należy również, że dokonana przez organ ocena treści zarzutów odwołania oparta została na ich wadliwej ich interpretacji, czynionej w sposób najbardziej dla skarżącego stowarzyszenia niekorzystny. Jako zasadę generalna przyjąć należy bowiem, że odwołanie jest maksymalnie odformalizowanym środkiem zaskarżenia, co sprzyjać ma likwidowaniu barier w korzystaniu z tego środka prawnego. Co prawda art. 86g ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustala wymóg wskazania w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień, lecz przepis ten nie może być interpretowany w sposób zaostrzający, prowadzący do skrajnego zawężenia możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej. Wręcz przeciwnie jego wykładnia uwzględniać musi sygnalizowane wyżej warunki, lecz tylko w ich literalnej treści, nie tworząc dodatkowych wprost nie ustanowionych przez ustawodawcę barier we wniesieniu środka zaskarżenia. Przyjąć należy, że wystarczy ogólne zarysowanie w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień. Ustawodawca nie sformułował zaś wymogu konkretnego wskazania naruszenia prawa, wraz z precyzyjnym wskazaniem naruszonej normy. Skoro zatem w tiret siedem odwołania wskazano, "znaczny wpływ na obszar NATURA 2000, lokalny krajobraz i otoczenie" to zarzut ten odnosi się do decyzji środowiskowej. W treści uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wprost wskazano bowiem "Najbliższy obszar Natura 2000 Bagna Nietlickie PLB280001 znajduje się w odległości ok. 9200 m od planowanej inwestycji , kolejnym obszarem Natura 2000 jest Ostoja Poligon Orzysz PLB280014 (w odl. Ok. 9600m). Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz przy zastosowaniu wskazanych wyżej warunków oraz środków minimalizacji wpływu inwestycji planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na przyrodnicze elementy środowiska, nie będzie wpływać na cele i przedmioty ochrony oraz integralność i spójność sieci Natura 2000." Sformułowany zarzut odwołania można było zatem powiązać z treścią decyzji środowiskowej. W razie wątpliwości, co wskazano już wyżej – organ miał możliwość a zrazem obowiązek wezwania strony do uzupełnienia braków podania poprzez doprecyzowanie zarzutów zgodnie z brzmieniem art. 86g.
Sąd nie podziela natomiast sformułowanych w skardze zarzutów: naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez fakt, że skarżone postanowienie zostało wydane przez R. L. - obecnego wojewodę warmińsko-mazurskiego, który jako wójt gminy W. wydawał w tej samej sprawie decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji oraz zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak weryfikacji decyzji Starosty Giżyckiego pod kątem ewentualnej nieważności tej decyzji, podczas gdy już z samej treści decyzji o pozwoleniu na budowę i jej uzasadnienia wynika, że w sprawie doszło do dość istotnych uchybień procesowych.
Tylko uzupełniająco – wobec potwierdzenia naruszenia przez organ art. 134 k.p.a - wskazać należy, na konieczność rozróżnienia pojęć piastuna organu od pracownika organu administracji publicznej. Należy mieć na uwadze, że zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, co do zasady, nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Powołując się na orzecznictwo sądowe należy wskazać, że z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.
Rację miał także organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że decyzja kontrolowana przez wojewodę (jako organ II instancji) to decyzja Starosty Giżyckiego, czyli organu szczebla powiatowego, nie zaś organu szczebla gminnego, jakim jest Wójt Gminy W..
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 k.p.a., wskazać należy że dotyczy wszczęcia potencjalnego odrębnego postępowania nieważnościowego wobec decyzji starosty z 13 sierpnia 2024 r. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie mógł odnieść się zatem do ewentualnej możliwości wszczęcia postępowania nieważnosciowego wobec objętej odwołaniem decyzji. Sąd nie mógł również oceniać ewentualnych wad objętej odwołaniem decyzji starosty z 13 sierpnia 2024 r. Skarga objęte jest bowiem rozstrzygniecie o charakterze procesowym – postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organy orzekające zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.