II OSK 684/06

II OSK 684/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Maria Rzążewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 987/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 987/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołaniu na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę P. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2005r. odrzucającą zgłoszenie P. S.A. w P. zanieczyszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w K. przy ul. R.
Oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie dawała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż nie stwierdzono, aby rozstrzygnięcia te wydane zostały z naruszeniem prawa.
Przywołując treść art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", jak również odwołując się do brzmienia art. 61 § 1 kpa i art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Sąd wskazał, że zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub gleby, albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu jest formą wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa. Uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy określa przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na uzyskanie przez zgłaszającego uwzględnienia zgłoszenia i odnotowania go w rejestrze prowadzonym przez właściwego starostę. W przypadku zaistnienia uchybienia w tym zakresie zgłoszenie podlega odrzuceniu, co zarazem oznacza odmowę jego wpisania do rejestru. W art. 12 ust. 1 ustawy, jako jedną z przesłanek skutecznego złożenia zgłoszenia wskazano konieczność zachowania ustawowego terminu. W myśl tego przepisu władający powierzchnią ziemi, aby mógł zostać zwolniony z obowiązku rekultywacji, musi dokonać wspomnianego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie mają w stosunku do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem terminu takiego nie oblicza się w sposób wskazany w art. 57 kpa, jak również nie jest dopuszczalne w tego rodzaju przypadku orzekanie o przywróceniu terminu (art. 58 – 60 kpa).
Wniesienie zgłoszenia z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 12 ust.1 ustawy powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą dokonania zgłoszenia, o której mowa w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy jest dzień zgłoszenia (doręczenia) żądania właściwemu staroście. O ile zatem wspomniany termin nie zostanie dochowany, to wówczas uznać trzeba, że nie zostały spełnione warunki formalne, a co za tym idzie wniosek taki podlega odrzuceniu w oparciu o przepis art. 12 ust. 4 ustawy.
Nadto Sąd I instancji odniósł się do kwestii przejęcia przez P. S.A. pod tytułem sukcesji generalnej, praw i obowiązków C. S.A. Zdaniem tego Sądu, przepis art. 463 § 3 kh normujący kwestię sukcesji praw i obowiązków spółek, nie zawiera wyłączenia dotyczącego praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Powołano się przy tym na ukształtowany w orzecznictwie pogląd dotyczący tej kwestii.
W ocenie Sądu niezachowanie przez stronę skarżącą terminu do zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi jak też okoliczność, iż P. S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy skutkuje tym, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje kwestia istnienia /bądź nie/ zanieczyszczenia terenu przedmiotowej stacji paliw. Kwestie zanieczyszczenia ziemi można bowiem rozważać wówczas, gdy zgłaszający dochowa terminu zgłoszenia i jest innym podmiotem niż podmiot, który spowodował zanieczyszczenie.
Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., "pomimo" nieprawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 i 5 Prawa ochrony środowiska polegającej na:
1. przyjęciu, że wyłączenie odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi (art. 102 ust. 1-3 i 362 ust. 5) poprzez wpis nieruchomości do rejestru określonego w art. 110 Prawa ochrony środowiska powoduje skutek w postaci wyłączenia odpowiedzialności dokonującego zgłoszenia jako korzystającego ze środowiska (art. 362 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska), a zatem, że wywołuje skutek w sferze prawa materialnego;
2. przyjęciu, że skarżąca nie jest objęta obowiązkiem złożenia zgłoszenia na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, gdyż na podstawie art. 463 § 3 kh przejęła odpowiedzialność za wszelkie szkody w środowisku wyrządzone przez C. S.A.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że termin zgłoszenia wymieniony w art. 12 ust. 1 ustawy nie jest terminem prawa materialnego.
Wnosząca skargę kasacyjną domaga się na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 362 ust.1 pkt 2 i 5 ustawy -Prawo ochrony środowiska bowiem w rozpoznanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji. Treść tego przepisu pozostawała bez wpływu na dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 12 ust.1 ustawy, który był postawą wydania kontrolowanej decyzji.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie wymienionego przepisu mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd I instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.
Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowaną w zaskarżonym wyroku argumentację, dotyczącą sposobu interpretacji przywołanej regulacji. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy ustanawia jedną z formalnych przesłanek, które warunkują przyjęcie zgłoszenia, a przez to zwalniają aktualnie władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji. Przesłanką tą jest dokonanie wspomnianego zgłoszenia w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenia dokonano w dniu 2 lipca 2004r., a zatem już po upływie wskazanego w przepisie terminu. Należy zaznaczyć, że w omawianym przepisie art. 12 ust. 1 ustawy użyto sformułowania, iż władający powierzchnią ziemi "jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.". Takie brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ powinien powziąć wiedzę na temat istniejącego zanieczyszczenia jeszcze przed wymienionym dniem, co odpowiada treści art. 61 § 3 kpa. Dopiero bowiem dzień doręczenia organowi żądania strony, które w rozpoznawanej sprawie dotyczyło dokonania odpowiedniego wpisu w rejestrze, jest datą wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wskazać przy tym wypada, że wbrew podnoszonym przez stronę skarżącą argumentom, zasadzającym się na przekonaniu, iż dokonanie tego rodzaju zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że czynność ta inicjuje postępowanie w sprawie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie, a w konsekwencji pozwala stwierdzić, kto będzie odpowiedzialny za rekultywację gruntu, zgodnie z art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania oznacza zainicjowanie szeregu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a zatem wydania rozstrzygnięcia kształtującego sytuację prawną stron tego postępowania. W omawianym przypadku, dokonanie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby ma na celu jego wpisanie do rejestru, co niesie ze sobą ten skutek, iż zgłaszający zwolniony zostaje z obowiązku rekultywacji. Zarazem odrzucenie przez właściwego starostę zgłoszenia (art. 12 ust. 4 ustawy) powoduje, że nie wywiera ono skutku prawnego w postaci zwolnienia władającego powierzchnią ziemi z obowiązku jej rekultywacji (art. 102 ust. 2 - 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Wobec powyższego wspomniane zgłoszenie jest niewątpliwie formą zainicjowania postępowania administracyjnego na wniosek strony, które rozpoczyna się w dniu doręczenia żądania strony organowi.
W postępowaniu wszczętym na skutek omawianego zgłoszenia konkretyzowane są uprawnienia i obowiązki, wskazane w Dziale IV ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikające z faktu zanieczyszczenia ziemi. Samo zgłoszenie zanieczyszczenia jest czynnością inicjująca postępowanie administracyjne na wniosek strony i nie musi zawierać odrębnego żądania w tym zakresie. Jednocześnie bieg tego postępowania uzależniony jest od spełnienia szeregu warunków formalnych, wśród których jednym z najważniejszych jest terminowość dokonania zgłoszenia. W związku z tym zgłoszenie, które wpłynęło do właściwego organu już po terminie wskazanym w art. 12 ust. 1 ustawy, nie spełnia tego wymogu formalnego, co oznacza, że stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy organ ten może je odrzucić. Nietrafne jest wobec tego twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że w świetle przywołanych wyżej przepisów, starosta podejmując decyzję negatywną (o odrzuceniu zgłoszenia) wszczyna z urzędu postępowania administracyjne w sprawie, rozstrzygając zarazem "indywidualną sprawę w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 kpa". Odrzucenie zgłoszenia powoduje zaniechanie wpisania go do rejestru, o którym mowa w art. 110 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to zaś pociąga za sobą następstwa opisane w art. 102 tej ustawy. W takim przypadku władający powierzchnią ziemi samodzielnie (ust. 1) lub solidarnie ze sprawcą zanieczyszczenia (ust. 2) jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "nawet uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze, zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy wprowadzającej, nie jest wszczęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, bowiem ustawodawca nie wymaga dla tej czynności formy decyzji lub choćby postanowienia zgodnie z art. 104 kpa" jest nietrafne. Fakt, iż ustawodawca nie przewidział dla określonej czynności formy decyzji lub postanowienia nie przesądza jeszcze o tym, że jej dokonanie nie wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Wpis zgłoszenia do określonej ewidencji, pomimo że w omawianym przypadku nie przybiera formy decyzji ani też postanowienia, jest niewątpliwie czynnością podejmowaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, kształtującą sytuację prawną adresata zgłoszenia, w tym zakres jego praw i obowiązków.
Trzeba więc podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, że przewidziany w art. 12 ust. 1 ustawy termin dokonania zgłoszenia ma charakter materialnoprawny, nie zaś – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - procesowy. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to zatem zwolnienie się lub brak zwolnienia od konieczności przeprowadzenia rekultywacji. Przewidziany w art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywowania zanieczyszczonego gruntu ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Nie sposób zatem, w świetle tego co zostało wyżej wskazane, uznać za trafną prezentowanej przez wnoszącego skargę argumentacji, iż wspomniany termin ma charakter prawnoprocesowy. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaakcentował, iż w odniesieniu do tego rodzaju terminów nie stosuje się przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego regulacji, dotyczących ich przywracania.
Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za nieuzasadniony i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.