II OSK 684/05

II OSK 684/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
II OSK 1545/06 - Postanowienie NSA z 2007-02-01
II SA/Po 2875/02 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2004-12-15
II OSK 1516/11 - Postanowienie NSA z 2011-09-13
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Po 2875/02 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] października 2002 Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 grudnia 2004 r. 3/II SA/Po 2875/02 oddalił skargę M. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z [...] października 2002 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Z powyższej regulacji wynika, że dla wydania decyzji o stwierdzeniu u pracownika choroby zawodowej niezbędne jest ustalenie, że spełnione zostały dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest ustalenie przez jednostkę właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych, że pracownik cierpi na chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych. Druga z kolei wymaga ustalenia związku pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a czynnikiem szkodliwym występującym w środowisku pracy.
Skarżąca została poddana badaniom dwóch jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w orzeczeniach z 20.7.2001 r. oraz z 25.6.2002 r. stwierdziło brak podstaw do rozpoznania u M. K. chorób zawodowych wymienionych pod pozycjami l i 12 wykazu chorób zawodowych. Badania przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi pozwoliły na rozpoznanie u skarżącej:
- Dyskopatii wielopoziomowej C4/C5, C5/C6 w wywiadzie,
- Zespołu szyjno-barkowego i korzeniowo-kulszowego lewostronnego objawowego w wywiadzie
- Bólu głowy prawdopodobnie pochodzenia naczyniowwego (zaburzenia ukrwienia w zakresie lewej tętnicy kręgowej w badaniu USG Doppler),
- Wola guzowatego nietoksycznego 1° w wywiadzie,
- Zespołu paranoidalno-schizofrenicznego.
W orzeczeniu lekarskim KP 539/2002 z 18.6.2002 r. Instytut ten stwierdził, że choroby ustalone na podstawie przeprowadzonych badań oraz analizy dokumentacji lekarskiej dołączonej do skierowania wymienione w rozpoznaniu, nie figurują w wykazie chorób zawodowych i nie mogą być uznane za następstwo narażenia na substancje chemiczne, ani też sposób wykonywania pracy podczas zatrudnienia na stanowisku specjalisty do spraw plastycznych i renowatora w Muzeum N. (k. 26 akt administracyjnych). Zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, na podstawie orzeczenia wydanego przez jednostkę organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych, oraz na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Skoro więc przeprowadzone badania lekarskie skarżącej nie doprowadziły do rozpoznania u niej żadnej z chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 19.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, a zwłaszcza nie pozwoliły na rozpoznanie chorób wymienionych w pkt. l i 12 tego wykazu brak podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu (bądź nie) choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 80 kpa i podlega ocenie, to w zakresie rozpoznania choroby organ jest związany z tą opinią i nie może ingerować w jej treść. Może jedynie żądać uzupełnienia opinii, jeśli jest ona zbyt lakoniczna bądź gdy nie zawiera przekonywującego uzasadnienia.
Skarżąca zakwestionowała wydane orzeczenia lekarskie i ze skargi zdaje się wynikać, że dostrzega możliwość stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pkt 12 wykazu tj. skutków wywołanych sposobem wykonywania pracy. Wskazany pkt. 12 obejmuje: "Przewlekle choroby narządu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, nadmiernym przeciążeniem; zapalenie pochówek ścięgnistych i kaletek maziowych, uszkodzenie łękotki, mięśni i przyczepów ścięgnistych, martwica kości nadgarstka, zapalenie nadkłykci kości ramieniowej, zmęczeniowe złamanie kości". Wydając zaskarżoną decyzję organy inspekcji sanitarnej obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przytoczonego przepisu. Prawidłowo bowiem uznały, że przepis ten w sposób wyczerpujący wymienia wszystkie przewlekłe choroby narządu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy, czy nadmiernym przeciążeniem, które mogą być uznane za choroby zawodowe. Przeprowadzone badania lekarskie nie doprowadziły do stwierdzenia u skarżącej wymienionych w pkt. 12 Wykazu chorób zawodowych, zjawisk chorobowych. Wynika stąd, że nie została spełniona pierwsza z wymienionych wcześniej przesłanek § l ust. l cyt. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Uzasadnia to wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej.
Powyższy wyrok zaskarżyła w całości M. K. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § l ust. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (– cyt. dalej jako "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu wymogu powiązania przedmiotowego przepisu i oparcia jego zastosowania na pozostałych przepisach tego rozporządzenia, w szczególności przepisach § 4, § 5, § 6, § 7 ust. 4, § 8 ust. l, § 10 ust. l - stanowiących przesłanki prawidłowego zastosowania § l ust. l, a które to przepisy zostały naruszone bądź pominięte w następujący sposób:
a) przepis § 4 rozporządzenia został naruszony poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu pisma Muzeum N. z dnia 29.10.2001 r. jako dokumentu spełniającego wymóg przekazania informacji o zagrożeniach wstępujących w środowisku pracy, o której mowa w tym przepisie, mimo że dokument ten, jak również inne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie zawierają wymaganej informacji o zagrożeniach w środowisku pracy;
b) przepis § 5 pkt. 2 rozporządzenia został naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu faktu nienależytego wykonania przez organ administracji (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego) dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy;
c) przepis § 6 rozporządzenia został naruszony poprzez jego bezpodstawne pominięcie, polegające na nieuwzględnieniu faktu nieprzekazania jednostce organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych wyników należycie przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego;
d) przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia został naruszony poprzez jego bezpodstawne pominięcie, polegające na nieuwzględnieniu faktu wydania orzeczeń lekarskich przez Wojewódzkie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi bez wymaganych informacji o zagrożeniach zawodowych oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego;
e) przepis § 8 ust. l rozporządzenia został naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu faktu niewykonania obowiązku przesiania organowi administracji przez jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych to jest: Wojewódzkie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi oprócz orzeczenia lekarskiego również posiadanej przez te jednostki dokumentacji;
f) przepis § 10 ust. l został naruszony poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie choroby zawodowej bez przeprowadzenia wymaganego dochodzenia epidemiologicznego oraz na podstawie wadliwych orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzkie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, nie spełniających wymogów stawianych opinii biegłego.
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie niżej wymienionych przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie przepisu art. 133 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie w jakim przepis ten stanowi, iż podstawę wyroku stanowią akta sprawy. Naruszenie powołanego przepisu sprowadza się do nieuzasadnionego uwzględnienia dokumentów reprezentujących wyłącznie stanowisko organów administracji, z jednoczesnym pominięciem twierdzeń i okoliczności zawartych w składanych przez Skarżącą pismach i dokumentach, mimo że zawarte w nich argumenty wskazywały na rzeczywiste uchybienia obowiązujących przepisów - w szczególności przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wymienionych w punkcie l a) - f) powyżej oraz przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w wyniku czego doszło do utrzymania w mocy wadliwej i rażąco naruszającej prawo decyzji administracyjnej.
b) Naruszenie przepisów art. 134 § l i 135 w związku z art. 145 § l pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, iż mimo kompetencji (art. 134 § 1) oraz obowiązku podjęcia środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa określonego w art. 156 § l pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 135 w zw. z art. 145 § l pkt, 2) Sąd nie podjął odpowiednich działań, co bezpośrednio i istotnie wpłynęło na wynik sprawy tj. utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej rażąco naruszającej prawo.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z § l ust. l rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga uprzedniego spełnienia szeregu przesłanek uregulowanych przepisami rozporządzenia, obejmujących między innymi zgromadzenie informacji o zagrożeniach zawodowych występujących w środowisku pracy, przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego, wydanie przez jednostki organizacyjne powołane do rozpoznawania chorób zawodowych orzeczeń lekarskich spełniających wymogi opinii biegłego. Spełnienie wspomnianych przesłanek warunkuje dopiero wydanie decyzji o stwierdzeniu bądź odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Wydanie takiej decyzji bez spełnienia tych wymogów stanowi naruszenie przepisu § l tego rozporządzenia - co wyraźnie zostało stwierdzone w uzasadnieniach wyroków NSA: z dnia 05.11.1998 r, wydanego w sprawie I SA 1200/98 oraz z dnia 17.11.1998 r. wydanego w sprawie I SA 1318/98. Naruszenie zatem przez zaskarżony wyrok przepisu § l ust. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wynika i jest związane z naruszeniem pozostałych przepisów rozporządzenia, które zostaną przedstawione w dalsze części uzasadnienia.
Przepis § 4 rozporządzenia nakłada na zakład pracy obowiązek przekazania informacji o przebiegu pracy zawodowej pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową oraz informacji o zagrożeniach zawodowych występujących w środowisku pracy. Organ administracji - inspektor sanitarny zobowiązany jest zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia do przeprowadzenia dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy. Wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy przesyła się - w myśl § 6 rozporządzenia - do zakładu społecznej służby zdrowia właściwego do rozpoznania choroby zawodowej. W niniejszym postępowaniu informacje o zagrożeniach zawodowych występujących w środowisku pracy nie zostały przekazane, a dochodzenie epidemiologiczne nie zostało de facto przeprowadzone. Jak wspomniano wyżej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu, pismem z dnia 16.10.2001 r. zwrócił się do ostatniego pracodawcy Skarżącej to jest: Muzeum N. o podanie przebiegu pracy zawodowej Skarżącej, w tym w szczególności "dokładnej charakterystyki stanowiska pracy, zakresu czynności zawodowych i ewentualnego narażenia zawodowego" (k. 23 akt postępowania administracyjnego). Zapewne wystąpienie to zmierzało do spełnienia wymogów przewidzianych w § 4 i 5 rozporządzenia. Odpowiedź przedłożoną pismem z dnia 29.10.2001 r. przez Muzeum N. trudno jednak uznać za wyczerpanie znamion dochodzenia epidemiologicznego bądź przekazanie informacji o zagrożeniach zawodowych. Dokument ten ogranicza się w zasadzie do podania nazwy stanowiska pracy, przykładowego wymienienia czynności wykonywanych na tym stanowisku oraz okresu zatrudnienia - a więc informacji, które zasadniczo można uzyskać na podstawie akt osobowych pracownika - w szczególności umowy o pracę i świadectwa pracy. Gdyby zamiarem ustawodawcy było sprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego bądź informacji o występujących zagrożeniach zawodowych do takiego katalogu informacji - to z pewnością instytucje te nie zostałyby ustanowione. Zresztą z punktu widzenia celowościowego taki ich kształt powodowałby, iż nie spełniałaby one swej roli. Porównując treść zapytania skierowanego przez Powiatowego inspektora Sanitarnego w Poznaniu z treścią odpowiedzi Muzeum N. nie trudno zauważyć, że w ten drugi dokument nie zawiera szeregu problemów objętych zapytaniem. Brak w szczególności charakterystyki stanowiska pracy i wskazanie narażenia zawodowego.
W świetle powyższego naruszono przepisy § 4, 5 i 6 rozporządzenia - informacje o zagrożeniach zawodowych nie zostały przekazane, a dochodzenie epidemiologiczne nie zostało przeprowadzone. Okoliczność ta nabiera tym j większego znaczenia, że Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego i sądowego podnosiła fakt braku ustaleń w tym zakresie i przedstawiała rzeczywisty obraz pracy na zajmowanym stanowisku, zakres czynności i warunki jej wykonywania. Wystarczy powołać pisma składane przez Skarżącą w dniu: 04.07.2002 r., 13.09.2002 r., 08.12.2004 r., kolejne odwołania, skargę oraz pisma procesowe znajdujące się w załączonych do akt sprawy aktach sądowych Sądu Okręgowego w P. W tym miejscu przytoczyć należy wyrok NSA z dnia 05.10.2001 r. wydany w sprawie I SA 2239/00, w którym stwierdzono: "Tylko wyniki prawidłowo przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego mogą zapewnić właściwe rozpoznanie przez zakład społecznej służby zdrowia u chorego pracownika choroby zawodowej."
Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia jednostki organizacyjne powołane do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Jak wynika z § 10 ust. l powołanego rozporządzenia organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz dochodzenia epidemiologicznego. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że informacje o zagrożeniach zawodowych oraz dochodzenie epidemiologiczne stanowią element konieczny dla wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej przez właściwą jednostkę organizacyjną, a następnie do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Co najważniejsze jednak - zarówno informacja o zagrożeniach zawodowych, jak i wyniki dochodzenia epidemiologicznego muszą zostać sporządzone i muszą zostać przekazane przed wydaniem orzeczenia lekarskiego przez jednostkę organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych. Warunku tego nie spełniono w niniejszej sprawie. Jak stwierdzono wyżej, pismo Muzeum N. z dnia 29.10.2001 r. nie zawiera informacji o zagrożeniach zawodowych, nie stanowi również wyników dochodzenia epidemiologicznego. Warto w tym miejscu zauważyć, że pierwsze orzeczenie lekarskie Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu z dnia 20.07.2001 r. zostało wydane przed wystąpieniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do Muzeum N. o informację i przed przesłaniem przez Muzeum N. odpowiedzi z dnia 29.10.2001 r. - co świadczy o prowadzeniu postępowania w oderwaniu od obowiązujących przepisów.
Jednostki organizacyjne powołane do rozpoznawania chorób zawodowych - po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego przesyłaj ą orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją do organu administracji właściwego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. W niniejszej sprawie w aktach znajdują się wyłącznie orzeczenia bez jakiejkolwiek dokumentacji źródłowej. W orzecznictwie niejednokrotnie podnoszono, że orzeczenia lekarskie w sprawach dotyczących chorób zawodowych posiadają status opinii biegłego. Z tego wynika konieczność spełniania przez takie orzeczenia określonych wymogów – por. np. wyrok NSA z dnia 19.02.1999 r. wydany w sprawie II S.A./Wr 1452/97 (opublikowany: ONSA 2000/2/63): "Orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.). Wprawdzie w kodeksie postępowania administracyjnego nic określono wymagań, jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, ale z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zwierać uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny."
Żadne 2 orzeczeń lekarskich zebranych w aktach sprawy nie spełnia wymogów opinii biegłego. Abstrahując od podniesionego wcześniej zarzutu braku przedłożenia przez organ administracji jednostkom rozpoznającym choroby zawodowe wyników należycie przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego oraz informacji o zagrożeniach zawodowych, każdemu z orzeczeń postawić należy zarzut, że ich treść sprowadza się wyłącznie do podania określonego rozstrzygnięcia. Z treści orzeczeń wydanych zarówno przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi nie wynika ani na podstawie, jakich dokumentów zostały one wydane, ani jakim badaniom została poddana Skarżąca przez jednostki orzekające. Ponadto orzeczenia te pozbawione są uzasadnień, treść zawarta jako "uzasadnienie" stanowi bowiem powielenie rozstrzygnięcia, zatem nie może zostać uznana za uzasadnienie. Ponadto żadne z orzeczeń nic zawiera załączników w postaci dokumentów, o których mowa w § 8 ust. l rozporządzenia. Treść orzeczeń lekarskich uniemożliwia nawet stwierdzenie czy dokumentacja lekarska przedłożona przez Skarżącą do akt sprawy (w szczególności dokumenty na kartach 51-52 akt organu administracji) została w ogóle uwzględniona przez te jednostki organizacyjne. Z uwagi na treść tych dokumentów wątpliwość ta dyskwalifikuje orzeczenia lekarskie wydane zarówno przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu, jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi.
Rozstrzygnięcie o chorobie zawodowej nastąpić winno - w myśl § 10 ust. l rozporządzenia na podstawie na podstawie wyników dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskiego. Skoro obie te podstawy były w rozpatrywanym przypadku dotknięte dyskwalifikującymi je wadami, rozstrzygnięcie sprawy wydane zostało z naruszeniem powołanego przepisu § 10 ust. 1. W wyroku NSA z 12.08.1998 r. wydanym w sprawie I SA 663/98 stwierdzono: "Rozporządzenie z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej, na podstawie których -zgodnie z przepisami § 7 i § 8 - właściwe jednostki organizacyjne do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancją trafności rozstrzygnięcia administracyjnego."
Podsumowując, w dotychczasowym postępowaniu naruszona została większość przepisów rozporządzenia:
- nieustalone zagrożeń zawodowych w środowisku pracy; nie przeprowadzono dochodzenia epidemiologicznego - co najwyżej podjęto działania niewystarczające i nieadekwatne do wymogów wynikających z przepisów i charakteru sprawy;
- nie udostępniono wymaganych materiałów (informacja o zagrożeniach zawodowych oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego) jednostkom organizacyjnym właściwym do rozpoznawania chorób zawodowych;
- orzeczenia lekarskie wydane w sprawie nie spełniają wymogów opinii biegłego i ograniczają się wyłącznie do określonego rozstrzygnięcia, bez uzasadnienia, wskazania podstaw rozstrzygnięcia, dokumentów źródłowych oraz opisu przeprowadzonych badań.
Dotychczasowe postępowanie - w tym postępowanie sądowoadministracyjne - i jego wyniki stanowią zatem naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przede wszystkim art. l ust. l rozporządzenia, ale także przepisów postępowania w tym w szczególności art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 133 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok w sprawie na podstawie akt sprawy. Przyjąć należy, że podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić całokształt materiałów zgromadzonych w tych aktach. Oczywistym jest, że materiały te podlegają weryfikacji i ocenie sądu z punktu widzenia ich wiarygodności, nie mniej jednak wynik i sposób dokonania takiej oceny winien zostać przedstawiony w uzasadnieniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił tymczasem całkowicie punkt widzenia organu administracji, pomijając całkowicie i w sposób nieuzasadniony stanowisko Skarżącej wyrażone w szeregu pismach złożonych do akt sprawy: odwolaniu, skardze oraz pismach z dnia: 04.07.2002 r., 13.09.2002 r., 08.12.2004 r. Skarżąca kwestionowała prawidłowość prowadzenia postępowania oraz braki w materiale dowodowym, w tym w zakresie w jakim winien on zostać zebrany zgodnie z przepisami rozporządzenia. Sąd nie uzasadnił powodu, dla którego pominął całkowicie stanowisko Skarżącej, co uzasadnia tezę o naruszeniu przepisu art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skutkiem naruszenia wspomnianego przepisu wydano wyrok utrzymujący w mocy zaskarżoną decyzję, mimo że w sposób rażący narusza ona przepisy prawa. Tym samym naruszenie przepisu art. 133 § l p.p.s.a. wpłynęło na wynik sprawy.
W toku postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego zaskarżonym wyrokiem doszło również do naruszenia przepisów art. 134 § l i 135 w związku z art. 145 § l pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 134 § l stanowi, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również wskazaną podstawą prawną. Przepis art. 135 powołanej ustawy nakłada zarazem obowiązek podejmowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Jednym z takich środków jest przewidziane w art. 145 § l pkt. 2 ustawy stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na przyczyny wskazane w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W niniejszym postępowaniu - wobec decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zasadny jest zarzut naruszenia przewidzianego w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - to jest wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi tu o naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania; przepisów rozporządzenia oraz przepisów art. 7 i 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotknięte tymi naruszeniami decyzje winny zostać stwierdzone nieważnymi na podstawie art. 145 § l pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku naruszenia omówionych powyżej przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doszło do utrzymania w mocy wadliwych i rażąco naruszających prawo decyzji - zatem naruszenia tych przepisów wpłynęły bezpośrednio na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna całkowicie odpowiada przedstawionym wymogom, ale podniesione w niej zarzuty nie są zasadne.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu – wyr. SN z 7.03.2002 r., II CKN 727/99, niepublik. Tymczasem zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że stosownie do uregulowania zawartego w § 1 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Jeżeli zatem żadna z chorób, na które cierpi skarżąca, nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych, to bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają uchybienia związane ze sporządzeniem dokumentacji dotyczącej zagrożeń w środowisku pracy skarżącej. Jeśli bowiem stwierdzone choroby nie mogą być uznane za zawodowe, bo nie znajdują się w wykazie, to występowanie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia jest okolicznością bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie można się również zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że żadne z 2 orzeczeń lekarskich zebranych w aktach sprawy nie spełnia wymogów opinii biegłego. Wyraźnie z nich wynika, że podstawą dokonanego rozpoznania stanowią wyniki przeprowadzonych badań, np. EEG, konsultacje oraz analiza dokumentacji lekarskiej dołączonej do skierowania. Mogły zatem one stanowić podstawę do wydania decyzji, o której mowa w § 10 ust. l rozporządzenia.
W konsekwencji należy uznać, Sąd I instancji działając na podstawie art. 133 p.p.s.a. prawidłowo ocenił zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy, a co za tym idzie nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia przepisów art. 134 § l i 135 w związku z art. 145 § l pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.