II OSK 68/23

II OSK 68/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 537/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-09-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 11, art. 39, art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 16, art. 7a § 1 i 81a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Po 537/22 w sprawie ze skargi U. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2022 r. nr WOA.7721.98.2022.HG w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 września 2022 r., II SA/Po 537/22 oddalił skargę U. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 9 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.98.2022.HG uchylającą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku (dalej: PINB) z 18 marca 2022 r., nr PINB.7355.5.2016 w części dotyczącej podstawy prawnej i określającą ją na nowo (art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych staw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), w pozostałej zaś części utrzymującą w mocy decyzję nakazującą skarżącym doprowadzenie obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem handlowo-usługowym znajdującym się przy [...] w [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb "[...]" ([...]) w zakresie przegrody zewnętrznej elewacji frontowej (północnej) od strony [...] w [...] na działce nr ew. [...] (szerokość wspólnego korytarza) na poziomie I piętra tej kamienicy do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie historycznej formy otworu drzwi balkonowych, w tym również historycznej formy nadproża tych drzwi oraz usunięcie z elewacji warstwy dociepleniowej, a także wykonanie nowych wypraw tynkarskich, które pod względem składu chemicznego, uziarnienia i sposobu zatarcia powtórzyć mają historyczne tynki, z odtworzeniem detalu architektonicznego według historycznych rozwiązań.
M. K. i U. K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie ma możliwości doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest nakazanie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy zasadnym w niniejszej sprawie jest odstąpienie od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
2) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b. przez błędną wykładnię i uznanie, że legalizacja robót budowlanych polegających na zmianie wielkości otworu drzwi balkonowych w lokalu mieszkalnym oraz naprawie elewacji wokół okien tego lokalu jest uzależniona od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, podczas gdy robót budowlanych dokonano w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność inwestorów;
3) art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie ma możliwości doprowadzenia przeprowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo istnienia pozytywnej opinii konserwatora zabytków wyrażonej w formie decyzji - pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych;
4) art. 39 p.b. przez oparcie się na stanowisku konserwatora zabytków wyrażonym kilka lat po wykonaniu robót budowlanych, które nie zostało wyrażone w formie prawem przepisanej;
5) art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 8 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że zmiana wielkości otworu drzwi balkonowych stanowi przebudowę, a nie remont i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
6) art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że docieplenie budynku do 12 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
7) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2011 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wymiana drzwi balkonowych wraz z budową nadproża oraz ocieplenie części ściany elewacji frontowej stanowi samowolę budowlaną w sytuacji, gdy inwestorzy dokonali wymaganego zgłoszenia, zaś złożony przez nich projekt budowlany zawierał opinię właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków;
8) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organy administracji wystarczająco uzasadniły okoliczności faktyczne sprawy w zakresie dysponowania przez skarżących nieruchomością na cele budowlane w części użytkowanej przez nich jako przedsionek lokalu mieszkalnego nr 3c, a fakt ten został potwierdzony wyrokami sądów powszechnych;
9) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo pozostawania w obiegu ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego nr 81/2011/A z 5 lipca 2011 r. oraz art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości na korzyść strony;
10) art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji organów administracji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. S., J. S. i B. S. wnieśli o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 19 maja 2025 r. swoje stanowisko przedstawiła również uczestnik postępowania A. R.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach, ponieważ mają rację uczestnicy postępowania, wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż wniosek Sądu I instancji uznający zaskarżoną decyzję WWINB z 9 czerwca 2022 r. za odpowiadającą prawu nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom k.p.a. i p.b. Powyższe stanowisko Sąd I instancji sformułował na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), kierując się zasadami oceny legalności aktu objętego skargą wynikającymi z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.
Niezasadny jest zarzut przypisujący Sądowi I instancji uchybienie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd Sądu co do tego, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające zakończenie postępowania decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.
Ich przedmiotem było m.in. trafne uznanie, że nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych z powodu nieposiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane wykonane przez skarżących, wbrew formułowanemu przez nich stanowisku, nie zostały przeprowadzone w "lokalu stanowiącym ich wyłączną własność". W budynku mieszkalnym, którego dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie, nie doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych. Skarżący pozostają współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], posiadając udział 1/7 w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, co powodowało, że sprzeciw pozostałych współwłaścicieli na wykonanie w obrębie przegrody zewnętrznej (elewacji frontowej) budynku robót budowlanych, pozostających czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, stanowił przeszkodę, by stanowisko skarżących o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło zostać przez Sąd I instancji podzielone. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), dalej: k.c.
Wbrew zamieszczonym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, skarżący nie dysponują "wyrokami sądów powszechnych", które potwierdzałyby ich zapatrywanie w odniesieniu do przysługującego skarżącym uprawnienia do wykonania spornych robót w części budynku objętej postępowaniem. Do wskazywanego przez skarżących orzeczenia (wyrok Sądu Okręgowego w Koninie I Wydział Cywilny z [...] grudnia 2015 r., II Ca [...] oddalający apelację od wyroku Sądu Rejonowego w Turku z dnia [...] kwietnia 2015 r., I C [...]) dotyczącego powództwa negatoryjnego, z którym wystąpili uczestnicy postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał okazję się już odnieść w wyroku z 27 lutego 2024 r., II OSK 2501/22 oddalającym skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 lipca 2022 r., II SA/Po 81/22. Wobec charakteru zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej zasadne jest przypomnienie, że we wskazanym wyroku, odnosząc się do zastosowania w postępowaniu zakończonym decyzją WWINB z 22 grudnia 2021 r., nr WOA.7721.230.2021.HG (wydaną w sprawie dotyczącej dokonania przez skarżących bez wymaganego pozwolenia na budowę przebudowy korytarza na I. piętrze w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...]) regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 p.b., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ściśle łączy ze stosunkiem zobowiązaniowym, niemniej wyłącznie takim, który przewiduje uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Umowa między współwłaścicielami o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. Ponieważ zaś dysponowanie nieruchomością na cele budowlane (także w zakresie jej fizycznie wydzielonej części w ramach umowy o podział quoad usum) stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, dlatego stosownie do treści art. 199 k.c. do podjęcia tego rodzaju czynności konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przyjętą we wskazanym wyroku ocenę o nieprzysługiwaniu skarżącym prawa do zmiany układu funkcjonalnego korytarza na I. piętrze budynku, polegającego na zamurowaniu otworu drzwiowego znajdującego się w korytarzu, z którego można było dostać się na balkon od strony [...], należy bezpośrednio odnieść również do uprawnienia do wykonania przez skarżących spornych robót obejmujących zmianę kształtu otworu drzwi balkonowych i wykonanie warstwy dociepleniowej na elewacji.
Wynik kontroli zaskarżonej decyzji nie został przyjęty przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a. Stanowisko, na którym oparły się organy nadzoru budowlanego, pozostaje poprawne w zakresie, w jakim uznaje, że uprawnienie do dokonania przez skarżących spornych robót budowlanych nie wynika z decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: WWKZ) z 5 lipca 2011 r., nr 81/2011/A, wobec czego skarżący kasacyjnie nie mogą skutecznie powoływać się na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako podstawę ochrony praw nabytych przez nich na mocy ww. aktu administracyjnego. Zgodzić się należy z poglądem, że sytuacja prawna strony ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organ administracji publicznej ostateczną decyzją administracyjną nie może być w sposób dowolny zmieniana, niemniej z sytuacją tego rodzaju nie jest zbieżny przypadek rozpatrywany przez Sąd I instancji, uwzględniając, że uprawnienie przyznane skarżącym w świetle rozstrzygnięcia zamieszczonego w ww. decyzji WWKZ ograniczone zostało wyłącznie do wymiany okien (stolarki okiennej) i naprawy elewacji z odtworzeniem kolorystyki budynku przy [...] w [...] (działka nr ew. [...]). To, że zgłoszone zamierzenie zostało przez skarżących przedstawione w projekcie na płaszczyźnie opisowej oraz graficznej jako element zaplanowanej inwestycji mającej doprowadzić do dalej idącego przekształcenia elewacji budynku nie oznacza, że zakres zgody wyrażonej przez organ ochrony zabytków może być interpretowany z pominięciem treści nadanej rozstrzygnięciu decyzji, w której organ odniósł się do skierowanego przez skarżących wniosku.
Należy przypomnieć, ze w razie uznania przez stronę, iż organ nie rozpoznał całości żądania zgłoszonego w podaniu, przysługuje jej prawo wystąpienia do organu, który wydał decyzję, o jej uzupełnienie co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, by skarżący z takim wnioskiem wystąpili do WWKZ, zwracając uwagę, że zakres pozwolenia konserwatorskiego, którego wydania się domagali, powinien ujmować przyznane im uprawnienie przedmiotowo szerzej, niż tylko jako prawo wymiany okien i naprawy elewacji. Z dołączonych do akt materiałów nie wynika też, by skarżący skorzystali z uprawnienia procesowego przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a., występując do WWKZ o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z 5 lipca 2011 r. Powyższe sprawia, że organy nadzoru budowlanego, oceniając zgodność wykonanych przez skarżących robót z przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), nie miały podstaw, by treści decyzji WWKZ nadać inne znaczenie, niż to, które wynika z brzmienia jej rozstrzygnięcia. Ten kontekst uwag każe również wyjaśnić, że zakres udzielonego przez organ ochrony zabytków pozwolenia – inaczej niż uznają skarżący – nie mógł podlegać w kontrolowanej sprawie rozważeniu przez organy nadzoru budowlanego przez pryzmat treści powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Niezależnie od tego, że w złożonej skardze kasacyjnej nie zostały zamieszczone argumenty wskazujące, że w sprawie należy mówić o "pozostających" (nierozstrzygalnych) wątpliwościach co do treści normy prawnej i stanu faktycznego, stanowisko skarżących pomija, iż zasada rozstrzygania tychże wątpliwości na korzyść strony została przez ustawodawcę wyłączona, gdy sprzeciwiają się temu interesy pozostałych stron pozostających w sporze. Uwarunkowania kontrolowanej sprawy, w której pozostali współwłaściciele budynku uznają działania skarżących za wykraczające poza przysługujące im uprawnienia, we wskazany sposób należy niewątpliwie właśnie ujmować. Akcentowanie przez skarżących faktu "istnienia pozytywnej opinii Konserwatora Zabytków w formie decyzji" należało w tych warunkach odrzucić, z czym w łączności pozostawał wymóg uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego przy stosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. sprzeciwu wyrażonego przez WWKZ względem możliwości zachowania elewacji frontowej budynku w formie, jaka została jej nadana wskutek zrealizowanych samowolnie robót, którą organ ten uznał za "nie do zaakceptowania ze stanowiska konserwatorskiego".
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 39 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił poza zakresem swojego rozpoznania. Przepis ten dzieli się na cztery ustępy, w których ustawodawca poddał unormowaniu odrębne zasady prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym będącym zabytkiem lub obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Autor skargi kasacyjnej powinien mieć na uwadze zróżnicowaną materię prawną ujętą we wskazanym przepisie, uwzględniając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2313/21; wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., II OSK 842/21; wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 1277/22; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony, by konkretyzować zarzuty skargi kasacyjnej, ani w inny sposób je korygować, bądź uściślać.
W toku kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie naruszył art. 51 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 p.b. wskutek dokonania błędnej wykładni powyższej regulacji, albowiem Sąd trafnie uznał, że możliwości zainicjowania przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, których przedmiotem są roboty budowlane zrealizowane przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie fakt dokonania przez niego ich zgłoszenia. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b. Nie oznacza to jednak, że w stosunku do zrealizowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego nie mogą zostać wdrożone w ramach tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 p.b.) działania organu nadzoru budowlanego w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., II OSK 1160/22; wyrok NSA z 24 listopada 2024 r., II OSK 72/24; wyrok z 5 lipca 2023 r., II OSK 2650/20; wyrok NSA z 5 października 2021 r., II OSK 227/21).
Przypadek tego rodzaju odnosi się m.in. do objęcia procedurą zgłoszeniową robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę w warunkach wadliwego odstąpienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej od zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Nie powinien być on jednakże odnoszony w sposób bezpośredni do okoliczności faktycznych rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, ponieważ Staroście Tureckiemu skarżący zgłosili 30 czerwca 2011 r. jedynie zamiar wymiany okien budynku mieszkalno-usługowego (działka nr ew. [...]) oraz naprawę jego elewacji (k. 55 akt adm.), co nakazywało uznać, że roboty budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia budynku w części usytuowanej na działce nr ew. [...] wraz z powiększeniem i zmianą kształtu otworu balkonowego tego budynku nie mogły być traktowane jako objęte zgodą budowlaną.
W odniesieniu do zarzutu wskazującego art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. jako naruszony przez Sąd I instancji przez dokonanie jego błędnej wykładni trzeba zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie sformułował poglądu, który został mu przypisany w skardze kasacyjnej, że docieplenie budynku do 12 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ocena prawna Sądu poprawnie uwzględniała, że wskazane roboty budowlane – biorąc pod uwagę stan prawny odpowiadający dacie wykonywania przez skarżących spornych prac - były zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ich zwolnienie spod reglamentacji prawnobudowlanej nie było jednakże pełne, albowiem istniał wymóg ich zgłoszenia. Pomyłka Sądu I instancji wskazująca, że podstawą tego wniosku interpretacyjnego jest art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nie, jak należy prawidłowo przyjąć - art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. nie oddziałuje na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się trzeba również z oceną Sądu I instancji, który w ślad za stanowiskiem organów nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane polegające na powiększeniu otworu balkonowego wraz ze zmianą jego kształtu, które skutkują zmianą położenia nadproża, nie mogły być kwalifikowane jako remont (art. 3 pkt 8 p.b.). Ta postać robót budowlanych ma związek wyłącznie z "odtworzeniem stanu pierwotnego", które nie stanowi bieżącej konserwacji, a więc podjęciem całkowicie odmiennych kategorialnie czynności wykonawczych, niż te, które stanowiły przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego w związku z dopuszczeniem się przez skarżących ingerencji w konstrukcję budynku (w obrębie jego przegrody zewnętrznej). Powinny być one traktowane jako przebudowa budynku (art. 3 pkt 7a p.b.), a więc rodzaj robót zmieniających (niecharakterystyczne) parametry użytkowe i techniczne obiektu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2428/21). Tak też zresztą zostały zakwalifikowane sporne roboty w przedłożonej organowi ocenie technicznej, która została sporządzona na zlecenie skarżących przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej (Ocena techniczna wykonanej przebudowy ze stycznia 2017 r., k. 35-43 akt adm.). W stanie prawnym branym pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przebudowa budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Niezaistnienie warunków umożliwiających doprowadzenie wykonanych przez skarżących robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, nakazywało organom nadzoru budowlanego sytuację prawną skarżących ukształtować poprzez skierowanie do nich nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Wybór formy tego nakazu (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) wynikał z uznania, że jest on odpowiednim środkiem spośród wymienionych przez ustawodawcę w ww. przepisie (zaniechanie dalszych robót budowlanych/rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części/doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego), uwzględniając rodzaj działań podjętych przez skarżących, a także ich następstwa rozpatrywane z punktu widzenia potrzeby odtworzenia wyglądu przebudowanej części budynku z uwagi na objęcie go ochroną konserwatorską.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.