II OSK 68/21

II OSK 68/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2807/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 36 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2807/19 w sprawie ze skargi Uczelni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Uczelni [...] w W. kwotę 1150 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2807/19, oddalił skargę Uczelni [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 13 września 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 kwietnia 2019 r. o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na podział nieruchomości stanowiącej działkę o numerze [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. w oparciu o wstępny projekt podziału stanowiący załącznik do tej decyzji.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we wskazanej decyzji z 16 kwietnia 2019 r. powołał jako jej prawną podstawę art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067). Wskazał, że wniosek skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości dotyczy terenu podlegającego ochronie konserwatorskiej na podstawie decyzji z 28 lutego 2000 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu [...], obejmującej budynki z XIX w., system podziemny związany z działalnością [...], murowane ogrodzenie oraz teren w granicach określonych w załączniku do tej decyzji. Podał, że podział nieruchomości miał polegać na wydzieleniu z działki nr [...] części, na której realizowana jest zabudowa szpitalna, oraz dojazd z ustanowioną służebnością gruntową. Wyjaśnił, że według wniosku planowany podział nieruchomości miał zapewnić możliwość funkcjonowania wydzielonych części nieruchomości w ramach zaplanowanego przez skarżącą przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu zabudowy szpitalnej z funkcjami naukowo - dydaktycznymi. W ocenie organu administracji podział nieruchomości nie jest dopuszczalny pod względem konserwatorskim. Stwierdził, że planowana do wydzielenia działka byłaby sztucznie wydzieloną przestrzenią wynikającą wyłącznie z realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Ponadto zwrócił uwagę, że brak jest uzgodnionej przez organ konserwatorski kompleksowej koncepcji zagospodarowania całego terenu dawnej stalowni, uwzględniającej wyeksponowanie jego wartości. Wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez jego właściciela lub posiadacza uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku wraz z jego otoczeniem oraz dalszego korzystania z zabytku z uwzględnieniem wyeksponowania jego wartości. Dodał też, że znajdujące się w obrębie zespołu zabytkowe obiekty nie są remontowane, a prowadzone działania inwestycyjne są związane wyłącznie z wprowadzeniem nowej zabudowy. Uwzględniając to organ administracji uznał, że podział nieruchomości mógłby przyczynić się do utrwalenia niewłaściwego korzystania z zabytku oraz naruszyłby integralność zespołu stalowni.
Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania skarżącej, zaakceptowano stanowisko organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazano, że proponowany podział nieruchomości miał polegać na wydzieleniu z działki nr [...] działki nr [...] o powierzchni około 5,2583 ha oraz działki nr [...] o powierzchni około 0,3378 ha z zapewnieniem dojazdu do niej od al. [...] poprzez ustanowioną służebność gruntową. Ustalono też, że na projektowanej działce nr [...] jest realizowana nowa zabudowa. Ponadto wskazano, że według zapewnienia skarżącej pozostanie ona właścicielem wydzielonych działek.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę na to, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "pozostaje w korelacji" z art. 96 ust. 1a w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). Dalej wskazał, że stosując art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy administracji obu instancji miały na uwadze treść wniosku i załączony do niego wstępny projekt podziału nieruchomości, a także wzięły pod uwagę zakres ochrony zabytku nieruchomego objętego wpisem do rejestru. Zgodził się przy tym z zarzutem skargi, że w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji ogólnikowo odniesiono się do "materiału dokumentacyjnego sprawy", co jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określono przesłanek umożliwiających "pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej" i w związku z tym "oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków". Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść powołanego przepisu i stwierdził, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji "powołał się na ww. zasady i cele ochrony konserwatorskiej, jak również wystarczająco wskazał (aczkolwiek ogólnie) na okoliczności, które przemawiają za tym, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego". Dalej przedstawił zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa [...] z 28 grudnia 2000 r. oraz przytoczył obszerny fragment wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na podział zabytku. Następnie stwierdził, że "z porównania wstępnego projektu podziału działki ew. nr [...] z uzasadnieniem decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków z 28 grudnia 2000 r. oraz załącznikiem do tej decyzji wynika, że wskutek podziału działki nr [...] na dwie działki: nr [...] i [...] niewątpliwie dojdzie do naruszenia wartości zabytkowych i zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego wyznaczonego granicami wskazanymi w decyzji o wpisie a uwidocznionymi w załączniku tej decyzji (kolor zielony). Analiza ww. dokumentów prowadzi bowiem do wniosku, że wskutek wyodrębnienia działki ew. nr [...] (na której realizowane ma być przedsięwzięcie inwestycyjne) w środku zespołu objętego wpisem, dojdzie do zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy budynkiem magazynowym (nr 3) i pozostałymi obiektami objętymi wpisem". Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że wpis do rejestru zabytków obejmuje "system podziemny (obiekty i urządzenia doświadczalnej podziemnej produkcji zbrojeniowej z okresu międzywojennego) związany z działalnością [...]". W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że w przyszłości po ewentualnie dokonanym podziale nieruchomości, wyodrębnione działki i tak będą podlegać reżimowi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a na właścicielu nadal będą ciążyły obowiązki w zakresie ochrony zabytku. Jednakże, aby do podziału doszło istotne jest to, że podział nie może zakłócić zorganizowanej, wyznaczonej granicami przestrzeni. W przedmiotowej sprawie granice zespołu wpisanego do rejestru zabytków oznaczono na wyrysie z mapy ewidencyjnej (załącznik do decyzji z 28 grudnia 2000 r.) kolorem zielonym. W konsekwencji jak wykazano wyżej wyodrębnienie działki ew. nr [...] dla celów inwestycyjnych skarżącej (niewykluczone w przyszłości sprzedaży) w ramach obszaru objętego wpisem wpłynie na brak spójności zabytku nieruchomego a to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o czym mowa w art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami".
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 106 § 3 i 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.) "poprzez ich nienależyte zastosowanie, polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez rozstrzygnięcia bez uwzględnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i złożonych przez stronę w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz do uznania, że w/w dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia, że podział działki jest możliwy oraz że podział ten nie zmieni stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską",
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) "poprzez przyjęcie, że Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny i nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten Organ i w związku z tym nieuchylenie wadliwej decyzji organu oraz poprzestanie na rozstrzyganiu na podstawie niepełnego, niewyjaśniającego wszystkich okoliczności sprawy materiału dowodowego, powielenie wyłącznie poglądu Organu I instancji, przyjętego bezkrytycznie przez Organ II instancji",
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. "poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ odwoławczy nie naruszył zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady zaufania do organów (art. 8 k.p.a.) a w konsekwencji zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) przez sanowanie uchybienia decyzji organu II instancji rażąco naruszającej prawo, pomimo że planowany podział działki nie zmieni stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską",
- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem pod kątem możliwości dokonania podziału nieruchomości oraz tego, że podział ten nie zmieni stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską,
- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu, że planowany podział działki nie zmieni stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, a także poprzez niewskazanie które ustalenia faktyczne organów administracji Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
- art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podział działki nr [...] jest sprzeczny z zasadami ochrony zabytków i narusza zasady ochrony konserwatorskiej, jak również przez przyjęcie, że "brak jest uwarunkowań prawnych, które stanowiłyby narzędzia dla organu ochrony konserwatorskiej pozwalające na zachowanie integralności zabytkowej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 3 w/w ustawy, (...) [organ] ochrony konserwatorskiej może wydać pozwolenie na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru z zastrzeżeniem warunków, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu tego zabytku",
- art. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że właściwy organ konserwatorski nie ma możliwości podejmowania działań w zakresie w nim wymienionym, bez względu na to, czy zabytek znajduje się na podzielonej działce, czy nie",
- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podział działki polegający na wydzieleniu części działki celem zrealizowania na niej inwestycji z istniejącym do niej dojazdem, stanowi zagrożenie dla wartości zabytku,
- art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odmowa podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem skarżącej nie stanowi naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Podstawy kasacyjne są co prawda sformułowane w sposób bardzo niejasny, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnia się, że "(z)arzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do wskazania, że nie zostało zbadane zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy działki po ewentualnym podziale (...) [lub] w związku z podziałem nie utraciłyby wartości zabytkowych". Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że motywy zaskarżonego wyroku oraz podjętych w postępowaniu administracyjnym decyzji są "niezwykle lakoniczne, co nie pozwala na ocenę prawidłowości tych twierdzeń" oraz że wyjaśnienie tych kwestii pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy podział nieruchomości wpłynąłby na jej zabytkowy charakter. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się przy tym, że Sąd pierwszej instancji pominął dowody w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 maja 2015 r. oraz decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z 17 grudnia 2013 r., "z których wynika, że na przedmiotowej działce zaplanowana jest inwestycja, która uzyskała aprobatę organów konserwatorskich a planowany podział działki związany jest z tą właśnie inwestycją". W odniesieniu do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się natomiast, że decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy i w związku z tym powinna być starannie uzasadniona. W tym kontekście wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że gdy organy uzależniają zgodę na podział nieruchomości od zachowania integralności terenu, to w tym zakresie powinny dokonać szczegółowych ustaleń oraz wyjaśnić na czym polega naruszenie integralności przez to, że zostanie dokonany podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. W przypadku wyjaśniania podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na wymienione już decyzje dotyczące pozwolenia na rozbiórkę i pozwolenia na budowę.
Uwzględniając zatem uzasadnienie skargi kasacyjnej NSA uznał, że zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym w ocenie NSA naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzje te zostały podjęte bez wyjaśnienia wszystkich istotnych w świetle art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami okoliczności sprawy, w szczególności bez wyjaśnienia rzeczywistego celu podziału działki nr [...] oraz bez uwzględnienia tego, że wniosek o udzielenie pozwolenia na podział tej nieruchomości był związany z decyzjami Prezydenta [...] z 17 grudnia 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i z 19 maja 2015 r. o pozwoleniu na budowę, dotyczących rozbiórki i budowy obiektów budowlanych na tej działce i wydanych m.in. na podstawie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z 4 grudnia 2013 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i z 29 stycznia 2015 r. o pozwoleniu na budowę.
Przede wszystkim należało dokonać wykładni art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przepisie tym stanowi się, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Dotyczy on zatem tylko zabytków nieruchomych. Co może być zabytkiem nieruchomym wynika przede wszystkim z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powołanych przepisów wynika, że zabytkiem nieruchomym może być nieruchomość w znaczeniu użytym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym podział, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami i opiece nad zabytkami, to także podział uregulowany w tej ustawie. To dość oczywiste stwierdzenie potwierdza art. 96 ust. 1a oraz art. 97 ust. 1a pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, według których podział nieruchomości uregulowany w rozdziale pierwszym dział III tej ustawy, czyli w pewnym uproszczeniu tak zwany podział geodezyjny, w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga co do zasady pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. O taki też podział chodziło w rozpoznawanej sprawie.
W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną trafne jest stanowisko przyjmowane w orzecznictwie NSA (np. wyrok z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 563/19), że powołane przepisy uzależniające dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, bez wymienienia konkretnych przesłanek udzielenia lub odmowy udzielenia takiego pozwolenia, wskazują, że ustawodawca uznał, że taki podział może stanowić zagrożenie dla zabytku, co jednak nie oznacza, że organ ochrony zabytków posiada niczym nieograniczoną kompetencję w zakresie wydania pozwolenia na taki podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdy podział ma polegać na wydzieleniu nowych działek geodezyjnych, jest zobowiązany uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności charakter i cel takiego podziału, ocenić i wyjaśnić w jaki sposób taki podział będzie zagrażał zabytkowi wpisanemu do rejestru zabytków.
W związku z tym konieczne jest uwzględnienie, że sam podział geodezyjny, jak wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. nr 268, poz. 2663), jest w przeważającym zakresie szeregiem czynności o charakterze formalnym polegających na wytworzeniu dokumentów (przede wszystkim map) odpowiadającym określonym wymogom formalnym. Natomiast fizyczna ingerencja w zabytek w zasadzie jest związana jedynie z koniecznością wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi. Bardzo istotny jest jednak cel geodezyjnego podziału nieruchomości. Jest oczywiste, że zasadniczym celem takiego podziału jest obrót wydzielonymi częściami nieruchomości. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę obrót wydzielonymi na skutek geodezyjnego podziału częściami nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków może być podstawowym, aczkolwiek nie jedynym, źródłem zagrożenia dla zabytku wynikającego z geodezyjnego podziału nieruchomości. Jednakże takie zagrożenie musi być przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy czym, wobec tego, że przepisy prawa poprzez daleko idącą oszczędność słów pozostawiają organowi ochrony zabytków w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków szeroki margines uznania, należy przyjąć, że organ ten jest uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia rzeczywistego celu podziału poprzez wezwanie podmiotu ubiegającego się o pozwolenie na podział do podania konkretnych informacji dotyczących przyczyn planowanego podziału nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na podział geodezyjny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków był niezrozumiały. Skarżąca z jednej strony powoływała się na realizowane na podstawie pozwoleń budowlanych udzielonych za zgodą organu ochrony zabytków inwestycje, którym jakoby miał służyć projektowany podział. Jednocześnie jednak twierdziła, że jego celem nie jest sprzedaż wydzielonej części (dosłownie stwierdziła, że "właścicielem wydzielonych działek ma być wnioskodawca, więc nie dojdzie do własnościowego rozczłonkowania dotychczasowej nieruchomości"). To zaś wywołuje wątpliwości co do rzeczywistego celu podziału nieruchomości. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli podmiot posiadający tytuł prawny do działki na jej części zbuduje obiekt budowlany, to geodezyjne wydzielenie części działki zajętej przez ten obiekt budowlany nie jest konieczne do korzystania z niego. Nie jest to także konieczne do zapewnienia dojazdu do tego obiektu budowlanego poprzez planowaną do ustanowienia służebność gruntową na pozostałej części działki. Przecież, jeżeli tytuł prawny do powstałych na skutek podziału działek ma pozostać niezmieniony to służebność gruntowa ani nie jest potrzebna, ani nawet prawnie dopuszczalna (art. 285 i art. 247 k.c.). Krótko mówiąc zawarte we wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na podział twierdzenie, że po podziale tytuł prawny do wydzielonych części nie ulegnie zmianie jest niewiarygodne. Taką ocenę potwierdza przedłożony w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji przez skarżącą akt notarialny z 7 lipca 2020 r., zawierający m.in. umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, z którego może wynikać, iż rzeczywistym celem projektowanego podziału geodezyjnego mogło być wyodrębnienie działki gruntu pod budynkiem, w którym następnie ustanowiono odrębną własność samodzielnych lokali mieszkalnych.
Jednakże ta niska wiarygodność twierdzeń zawartych we wniosku skarżącej sama w sobie nie uzasadniała odmowy udzielenia jej pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie można bowiem było pominąć tego, że z wniosku tego wynikało, iż planowany podział był związany z pozwoleniami budowlanymi udzielonymi skarżącej za zgodą organu ochrony zabytków. Te pozwolenia mogą świadczyć o tym, że organ ochrony zabytków ocenił jako nieszkodliwą dla zabytku wpisanego do rejestru zabytków dalej idącą ingerencję w jego integralność niż geodezyjny podział, mianowicie rozebranie budynków znajdujących się na terenie wpisanym do rejestru zabytków i postawienie w ich miejsce nowych obiektów budowlanych. W tej sytuacji można zasadnie postawić pytanie, co obecnie stoi z punktu widzenia ochrony zabytku wpisanego do rejestru na przeszkodzie geodezyjnemu wydzieleniu części nieruchomości i nawet jej sprzedaży, skoro wcześniej organ ochrony zabytków zgodził się na wybudowanie obiektu budowlanego na tej mającej podlegać wydzieleniu części nieruchomości, a więc ocenił, że taka budowa i być może jej konsekwencje w postaci sprzedaży zabudowanej części nieruchomości nie stanowią zagrożenia dla zabytku.
To wszystko doprowadziło NSA do wniosku, że skarga kasacyjna zawiera wyżej wskazane usprawiedliwione podstawy kasacyjne, które uzasadniają jej uwzględnienie, a nadto przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga skarżącej powinna była być uwzględniona z uwagi na naruszenie wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego oraz postępowania.
Z uwagi na powyższe NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
W związku z uwzględnieniem skargi, realizując obowiązek wynikający z art. 141 § 4 zdanie ostatnie w zw. z art. 193 p.p.s.a., NSA wskazuje, że sprawa z wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków powinna być ponownie rozpoznana, przy czym w postępowaniu administracyjnym powinny zostać wyjaśnione wyżej wskazane okoliczności, czyli rzeczywisty cel planowanego podziału nieruchomości i jego wpływ na zagrożenie dla zabytku wpisanego do rejestru zabytków.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz skargi NSA, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje.