II OSK 678/23

II OSK 678/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 281/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) , art. 141 § 4 ,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 35, art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 281/22 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr SKO.GP.4000.1135.2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania Nr: UA-III.6731.1.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 281/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r. nr SKO.GP.4000.1135.2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 26 listopada 2021 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm. - dalej "u.p.z.p.") i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), działając na wniosek Stowarzyszenia K. oraz Stowarzyszenia P. w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu nakazał O. S. sp. z o.o. w P. (dalej jako skarżąca, która w toku postępowania zmieniła firmę na O. sp. z o.o. sp. z o.o.) jako użytkownikowi wieczystemu działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. G., ark. 14, przy ul. B. w P. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr [...], ark. 14, obr. G., oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Obszar G. część B" symbolem 2Z , polegające na:
a) usunięciu wszystkich pojazdów oraz likwidacji samowolnie ustanowionych stanowisk postojowych dla samochodów,
b) przywróceniu naturalnego ukształtowania terenu przez wywóz naniesionych mas ziemnych i utwardzeń,
c) odtworzeniu poprzedniego sposobu użytkowania terenu - teren zieleni przez przywrócenie roślinności zdolnej do samodzielnej wegetacji;
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że celem tego postępowania było zbadanie, czy miała miejsce wskazana we wniosku zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz czy istnieją prawne przesłanki dopuszczające funkcjonowanie dokonanych zmian, a następnie wydanie w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. decyzji administracyjnej.
Warunkiem uznania, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest ustalenie, że poprzedni sposób użytkowania działki był odmienny od aktualnego (konieczne jest ustalenie dwóch stanów faktycznych - aktualnego sposobu użytkowania i wcześniejszego, który musi być inny). Dopiero tak ustalona zmiana sposobu użytkowania nieruchomości (nie obiektu budowlanego lub jego części - to stanowi kompetencje nadzoru budowlanego) stanowić może zmianę zagospodarowania terenu tej działki i w konsekwencji prowadzić do wdrożenia procedury wynikającej z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Zmianą sposobu zagospodarowania jest takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości. Nie można jednak tego pojęcia utożsamiać jedynie z pojęciem "przeznaczenie terenu". Oceniając, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, że nie doszło do zmiany przeznaczenia danego terenu. Zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak: utwardzenie działki, rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, nagromadzenie hałd ziemi, urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 687/18). Powyższe stanowisko potwierdza również wcześniejsze orzecznictwo sądowo-administracyjne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 790/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 697/09).
Teren będący przedmiotem prowadzonego postępowania objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Obszar G. część B" zatwierdzonym przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr LI/785A/I/2013 z 18 czerwca 2013 r. i oznaczony jest symbolem 2Z stanowiącym teren zieleni i wód powierzchniowych.
Dla przedmiotowej nieruchomości w ostatnich latach nie wydawano żadnego pozwolenia na budowę.
Organ I instancji podzielił ugruntowany już pogląd, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Ustalono, że na przedmiotowym terenie sprawy wg własnych kompetencji prowadzą:
1) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (nr sprawy: PINB/OAA/ 70041/3185/2021) - postępowanie w zakresie doprowadzenia robót budowlanych związanych z zapleczem budowy do zgodności z przepisami prawa budowlanego,
2) Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania (nr sprawy: KOS-II.6226.128.2021) - postępowanie dotyczące podejrzenia gromadzenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania/składowania.
W związku z powyższym, znaczną część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pozyskano w ramach współpracy międzywydziałowej.
W sprawie niszczenia doliny rzeki G. w związku z prowadzonymi pracami ziemnymi i budowlanymi na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowisko w piśmie nr PO.ZPU.4.502.282.2021 z 26 lipca 2021 r. wyraził także Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Poznaniu wskazując, że nie stwierdzono działań/czynności związanych z zasypywaniem i naruszeniem koryta cieku rzeki G. Powyższe mogło być skutkiem gwałtownych opadów deszczu, a materiał/masy ziemne służący do nawiezienia terenu spłynął częściowo do rzeki.
W wyniku przeprowadzonych przez PINB 6 lipca 2021 r. czynności kontrolnych ustalono, że N. Sp. z o.o. realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę z 23 marca 2021 r. Działka oznaczona nr [...] nie jest objęta tym pozwoleniem, natomiast zorganizowane zostało na niej zaplecze budowy na które składają się 130 kontenery, hala namiotowa, a także wyznaczone miejsce postoju dla samochodów. Zaplecze budowy zostało utwardzone (gruz z podbudową cementowo - piaskową grubości ok. 0,5 m) oraz ogrodzone (blachą o wysokości 2 m oraz słupami stalowymi o wys. 4 m). Zaplecze budowy powstawało między listopadem 2020 r. a kwietniem 2021 r. Na teren działek [...] i [...] nawieziono także masy ziemne wraz ze skarpą sięgające poza ogrodzenie zaplecza budowy. Dolna krawędź skarpy odsunięta jest od brzegu rzeki G. o co najmniej kilka metrów. W masach ziemnych zauważono kostkę brukową, gruz i płyty betonowe. Właściciel działki [...] oraz pełnomocnik inwestora zeznali, że nie znają pochodzenia nawiezionych mas ziemnych oraz ich nie przywozili. Na wszystkie ww. obiekty nie uzyskano zgód ani pozwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Jak wynika z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Dyrektora Zarządu Zlewni oraz Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska oględzin przedmiotowego terenu, a także oświadczeń właściciela terenu, jak i jego dzierżawcy, na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], ark. 14, obr G. doszło do zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie dużych ilości mas ziemnych: zmiana ta nastąpiła po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i trwa dłużej niż 12 miesięcy. Potwierdza to analiza zdjęć satelitarnych z lat 2006 - 2020 (źródło: System Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ). Porównanie ortofotomapy z 2016 i 2018 r. wskazuje, że nasypanie mas ziemnych miało miejsce między tymi latami, ponieważ nasyp występuje na zdjęciach lotniczych od 2018 r.
Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 49/14, zgodnie z którym "Nagromadzenie hałd ziemi należy do tego rodzaju robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale też, ze względu na to, iż zmieniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu. Bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu co do zgromadzonego materiału ziemnego, czy po rozplantowaniu będzie służył do podniesienia poziomu terenu na działce, czy też pozostanie, ważne jest bowiem to, iż znalazł się na działce i zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, podobnie jak zmienić je może zamierzone rozplantowanie na działce." Znajduje więc zastosowanie przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Wykładnia funkcjonalna ww. przepisu przemawia za jego szerokim stosowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1485/07)
Na podstawie analizy zdjęć satelitarnych z lat 2006-2020 (źródło: System Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ) ustalono, że do 2016 r. teren był użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym. Zdjęcia lotnicze z 2018 i 2020 r. przedstawiają niemal całkowite przekształcenie terenu, naniesiono hałdy ziemi i innych surowców, składowano również bliżej niezidentyfikowane przedmioty. W wyniku tych zmian nastąpił zanik wszelkiej roślinności, teren uległ znacznemu przekształceniu z terenu zieleni w kierunku użytkowania gospodarczego.
Właściciel działki wskazał, że wydzierżawia przedmiotowy teren od 1 lipca 2018 r., najpierw firmie P. M. - K. MK Przedsiębiorstwo Wielobranżowe na cele magazynowania materiałów budowlanych, a następnie firmie B. Sp. z o.o., także w celach aktywizacji gospodarczej – realizacji inwestycji polegającej na "rozbudowie i przebudowie zakładu B. Sp. z o.o." (por. decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 marca 2021 r.), ale także jako zaplecze budowy przy innych inwestycjach firmy. Wydzierżawienie tego terenu dla celów gospodarczych przyniosło skutek w postaci przekształcenia terenu zieleni i jego degradacji.
Organ stwierdził, że doszło do samowolnej zmiany funkcji terenu oznaczonego symbolem 2Z (tereny zieleni i wód powierzchniowych) na sprzeczną z obowiązującym planem miejscowym. Obecny sposób zagospodarowania można by opisać jako "teren składów i innej aktywizacji gospodarczej" i jest on radykalnie odmienny od tego wskazanego w uchwale Rady Miasta Poznania.
Wyżej opisane przedsięwzięcia, oprócz samej zmiany funkcji terenu określonej w §8 ust. 1 uchwały naruszają także dalsze przepisy zawarte m.p.z.p.:
1) §8 ust. 3 pkt 4 - ustala się zachowanie naturalnego ukształtowania terenu,
2) §8 ust. 7 pkt 1 - zakazuje się lokalizacji parkingów i stanowisk postojowych dla samochodów.
Konsekwencją nasypania mas ziemnych i przekształcenia terenu w kierunku aktywizacji gospodarczej jest niemal całkowity zanik roślinności na zdegradowanym terenie. W związku z tym organ uznał za niezbędne usunięcie negatywnych skutków dokonanych samowolnie czynności przez przywrócenie zdegradowanemu obszarowi charakterystycznych cech terenu zieleni jakimi są zdolne do samodzielnej wegetacji rośliny. Ponieważ dokonana została zmiana sposobu zagospodarowania terenu koniecznym jest zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
W dniu 10 listopada 2021 r. wpłynęło pismo pełnomocnika użytkownika wieczystego działki [...] z wyjaśnieniami. Wskazano w nim, że z uwagi na postępowania prowadzone przez PINB (realizacja zaplecza budowy) oraz Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania (nawiezienie mas ziemnych) niniejsze postępowanie powinno zostać zawieszone w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ww. sprawy stanowią zagadnienie wstępne wobec przedmiotowej.
Organ stwierdził, że rozstrzygnięcia postępowań prowadzonych przez WKiOŚ, jak i PINB, nie rozstrzygają żadnej przesłanki, której samodzielnie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie można ustalić.
Pomiędzy wydawaną decyzją, a postępowaniami prowadzonymi przez WKiOŚ i PINB nie zachodzi zależność jaka występuje pomiędzy zagadnieniem wstępnym a finalnym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła O. sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w postaci umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości, ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdzie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono :
1. naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które polegało na:
- oparciu się w sprawie wyłącznie na materiałach gromadzonych w innym toczącym się postępowaniu przed Wydziałem Kształtowania i Ochrony Środowiska UMP (dalej "WKiOŚ") w sprawie składowania mas ziemnych na działce nr [...],
- oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, dopiero zbieranego przez WKiOŚ, co przy zaniechaniu prowadzenia własnego postępowania dowodowego doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych,
- oparciu ustaleń w sprawie na podstawie wybiórczo dobranych dowodów znajdujących się w zasobach WKiOŚ, z pominięciem korzystnych okoliczności dla skarżącej, takich jak: tymczasowość zmian na terenie, okresu, w jakim dane zmiany zostały wprowadzone, brak władania gruntem przez skarżącą od 2018 r., umiejscowienia aktualnie na terenie zaplecza budowy zakładu N.,
- odmowie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r.;
b) odmowie zastosowania w sprawie 97 § 1 pkt 4) k.p.a., w sytuacji, gdy Prezydent odstępując od prowadzenia przez siebie postępowania dowodowego nie zawiesił niniejszego postępowania do czasu zebrania całego materiału dowodowego przez WKiOŚ oraz rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy przez PINB
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu wobec skarżącej obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr [...], w sytuacji, gdy aktualna zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na urządzeniu na nieruchomości zaplecza budowy jest zmianą tymczasową, trwająca nie dłużej niż rok, gdyż mogła mieć miejsce nie wcześniej niż uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę z marca 2021 r. wydanej na rzecz N. sp. z o.o.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 31 stycznia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium m.in. wyjaśniło, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż w odniesieniu do art. 59 ust. 2 nie ma odpowiedniego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (na mocy odesłania z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), który wyłącza przedsięwzięcia nie wymagające pozwolenia na budowę z wymogu poprzedzenia ich decyzją o warunkach zabudowy, czy decyzją o lokalizacji celu publicznego (por. wyrok z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06,orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest więc uzasadniona w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega w konsekwencji kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zatem w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, którym jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Organ zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., sygn. IV SA/Po 493/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2016r., II SA/Gl 451/16; wyroki NSA z dnia 18 lipca 2017 r. II OSK 2882/15, z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16, z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 1250/15, z dnia 8 września 2021 r. II OSK 3170/18, CBOSA). Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 marca 2016 r., II SA/Go 65/16).
Następnie wskazał, że przedmiotowa część działki nr [...] objęta jest postanowieniami uchwały nr LI/785/W2013 Rady Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2013 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru G." w Poznaniu część B (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 5059) i oznaczona symbolem "2Z" - tereny zieleni i wód powierzchniowych. Stosownie do § 8 ust. 2 ww. uchwały na terenie tym w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy bez możliwości rozbudowy, lokalizację budowli hydrotechnicznych, mostów i przepustów, lokalizację budowli i urządzeń sportowych, lokalizację obiektów małej architektury, lokalizację ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych i zakazuje się lokalizacji ogrodzeń, z wyjątkiem ogrodzeń budowli i urządzeń sportowych, reklam oraz stosowania nawierzchni bitumicznych, z wyjątkiem ścieżek rowerowych. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego na terenie 2Z ww. uchwała nakazuje uwzględnienie w projektowanym zagospodarowaniu istniejących drzew oraz nowe nasadzenia drzew i krzewów, z uwzględnieniem ust. 6 pkt 2 uchwały; ochronę oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania chronionych zbiorowisk i gatunków roślin, zlokalizowanych w strefach potencjalnego występowania chronionych zbiorowisk i gatunków siedlisk roślin, oznaczonych na rysunku planu; zachowanie naturalnego ukształtowania terenu; zachowanie naturalnego ukształtowania koryta rzeki G.; zachowanie wód powierzchniowych, oznaczonych na rysunku planu; dopuszczenie użytkowania stawu jako zbiornika retencyjnego dla odbioru wód opadowych i roztopowych a dla rzeki G. oraz dla ww. stawu zakaz umacniania brzegów materiałami uniemożliwiającymi naturalną wegetację roślin (§ 8 ust. 3 ww. uchwały). Dodatkowo na terenie 2Z uchwała zakazuje lokalizacji budynków, jak i lokalizacji parkingów i stanowisk postojowych dla samochodów (§ 8 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ww. uchwały).
Bezsporne jest w sprawie, iż objęty postępowaniem teren działki nr [...] nie jest zagospodarowany w sposób zgodny z ustaleniami ww. planu miejscowego. Z akt sprawy (załączonych zdjęć) jednoznacznie wynika, że na terenie będącej przedmiotem postępowania części działki nr [...] zostały dokonane zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie mas ziemnych, usunięcia zieleni czy zlokalizowanie elementów ogrodzenia czy betonu. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego doszło do funkcjonalnego przekształcenia tego terenu, który już nie pełni funkcji zieleni. Kwestią sporną było jedynie ustalanie ilości zmian i czasu trwania ww. zmiany sposobu zagospodarowania części działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania części działki nr [...] nastąpiła co najmniej już w roku 2018. Skarżąca w treści odwołania wskazuje na zmiany zagospodarowania tego terenu dokonywane w roku 2018, jak i na przełomie 2019/2020, twierdząc jednocześnie, że obecna zmiana sposobu zagospodarowania stanowi zaplecze budowy na działce sąsiedniej.
W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ocenie organu odwoławczego norma art. 59 pkt 2 u.p.z.p. dopuszcza możliwość zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu jedynie jednorazowo i to dla zmiany nie trwającej dłużej niż rok. Według zasad języka polskiego termin "jednorazowo" oznacza dany jeden raz. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ustawodawca nie uzależnił dopuszczalnej jednorazowej zmiany sposobu zagospodarowania od rodzaju tej zmiany. Norma ta pozwala dokonać - bez sankcji i bez wymaganej decyzji - zmiany zagospodarowania danego terenu jeden raz, trwający nie dłużej niż do roku. Gdyby bowiem przyjąć, że sankcje z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajdują zastosowanie, gdy dochodzi do samowolnej zmiany zagospodarowania nieruchomości lub terenu niewymagającej pozwolenia na budowę trwającej dłużej niż jednej rok, jednak tylko w sytuacji, gdy są to różne zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu, to oznaczałoby, że niesankcjonowana pozostawać mogłaby ciągła lub kolejne zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu z uwagi na różne rodzaje tej zmiany. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa, przywołanej normy prowadzi jednak do wniosku, że sankcji nie podlega jedynie jeden raz dokonana zmiana sposobu zagospodarowania danego terenu i to trwająca do roku czasu.
Mając na uwadze powyższe stanowisko, organ stwierdził, że skoro bezsporna jest zmiana sposobu zagospodarowania części działki nr [...] (i to niezależnie od przyjęcia, czy jest to zmiana trwająca co najmniej od 2018 roku - jak wskazał organ I instancji, czy też kolejna zmiana sposobu zagospodarowania trwająca krócej niż jeden rok - jak wskazała skarżąca), zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące tymczasowości zmian na terenie, wcześniejszego usunięcia mas ziemnych w wyniku kontroli organów ochrony środowiska, umiejscowienia aktualnie na terenie skarżącej zaplecza budowy zakładu N. i uzyskania przez tę firmę pozwolenia na budowę w marcu 2021 roku, czy też uchylenie w dniu 19 listopada 2021 roku przez WWINB postanowienia PINB z dnia 4 sierpnia 2021 roku o wstrzymaniu budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Tym bardziej, że dla spełnienia dyspozycji art.59 ust. 3 u.p.z.p. bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu w zakresie jego ukształtowania, istotne jest bowiem to, czy doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w kontekście sposobu zagospodarowania tej działki wskazanego w obowiązującym planie miejscowym.
W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy przez PINB w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, którego postanowienie zostało uchylone. W ocenie organu odwoławczego wynik toczącego się przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie legalności postanowienia PINB dla Miasta Poznania z dnia 4 sierpnia 2021 roku dotyczącego wstrzymania budowy na działce [...] tymczasowych obiektów budowlanych zaplecza budowy prowadzonej przez N. sp. z o.o. nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu części działki nr [...]. Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest zmiana zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu dotyczy zmiany wymagającej pozwolenia na budowę, jak również zmiany niewymagającej takiego pozwolenia.
Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów wskazano, że zobowiązanym do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, stosownie do brzmienia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, niezależnie od podmiotu, który tych zmian dokonał. Tym samym niezasadne są zarzuty dotyczące braku władania gruntem przez skarżącą od 2018 r.
Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu O. sp. z o.o. w Poznaniu (która w toku postępowania zmieniła firmę na O. sp. z o.o. sp. z o.o.) wnosząc o jej uchylenie a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono :
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 7, 77 §1, 80 k.p.a., przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które polegało na:
- oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niepełnym i pobieżnie zgromadzonym przez organ I Instancji materiale dowodowym, przejętym z innego niezakończonego postępowania prowadzonego przez Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska UMP (dalej "WKiOŚ"), zaniechaniu wyeliminowania tego braku przez przeprowadzenie przez organ II Instancji postępowania dowodowego we własnym zakresie, w szczególności przez włączenie do niniejszego postępowania całych akt sprawy prowadzonej przez WKiOŚ, co doprowadziło organ II Instancji do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza kwestii zmian na terenie działki nr [...] w przedziale czasowym od 2018 do 2021 r.,
- oparciu ustaleń w sprawie na podstawie wybiórczo dobranych dowodów przez organ I Instancji, znajdujących się w zasobach WKiOŚ, z pominięciem okoliczności, które są dla skarżącej korzystne, takich jak: tymczasowość zmian na terenie, okresu w jakim dane zmiany zostały wprowadzone, braku władania gruntem przez skarżącej od 2018 r., umiejscowienia aktualnie na terenie zaplecza budowy zakładu N., prowadzonej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z marca 2021 r., umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych (obiektów zaplecza budowy) na nieruchomości położonej w P. przy ul. B. ...,
- usankcjonowania odmowy przeprowadzenia dowodów przez organ I Instancji zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 8 listopada 2021 r.;
2) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy obu Instancji odstępując od prowadzenia przez siebie w całości postępowania dowodowego na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie zawiesiły niniejszego postępowania do czasu zebrania całego materiału dowodowego przez WKiOŚ oraz rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy przez PINB;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy były podstawy do jej uchylenia i uwzględnienia wniosku skarżącej, ewentualnie uchylenia i przekazania organowi I Instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Dodatkowo podkreślono, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że objęty postępowaniem teren działki nr [...] nie jest zagospodarowany w sposób zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.
Uczestnik postępowania N. sp. z o.o. pismem procesowym z 25 maja 2022 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Rozpoznając Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Kontrolą Sądu objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 31 stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 26 listopada 2021 r. nakazującą O. S. sp. z o.o. w P. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr [...], ark. 14, obr. G., oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Obszar G. część B" symbolem 2Z , polegające na:
a) usunięciu wszystkich pojazdów oraz likwidacji samowolnie ustanowionych stanowisk postojowych dla samochodów,
b) przywróceniu naturalnego ukształtowania terenu przez wywóz naniesionych mas ziemnych i utwardzeń,
c) odtworzeniu poprzedniego sposobu użytkowania terenu - teren zieleni przez przywrócenie roślinności zdolnej do samodzielnej wegetacji;
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503, dalej jako u.p.z.p.).
Zasadniczo Sąd Wojewódzki podzielił argumentację organu odwoławczego wskazując, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Artykuł 59 ust.2 u.p.z.p. stanowi, że przepis ust.1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, które nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W myśl art.59 ust.3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Z cytowanych przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Sąd wywiódł, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Artykuł 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W ocenie Sądu, dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu nie polegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.).
Zestawienie wymienionych regulacji doprowadziło Sąd do wniosku, że – w przypadku gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy – każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, chyba że zmiana ta jest tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok. Ponadto, w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się również na przypadki, kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, miejsc postojowych, zalesienia gruntu rolnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, wyrok WSA w Opolu z dnia 12 maja 2011 r., II SA/Op 78/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r., II SA/Rz 287/17).
W innych wyrokach wskazuje się np. że zmiana zagospodarowania terenu polegała na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe przepisy Sąd wyprowadził wniosek, że jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga pozwolenia budowlanego, a jednocześnie ma charakter jednorazowy i tymczasowy i ma trwać do roku, nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią - czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wstrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zob. art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07).
Sąd zaznaczył, że niespornym było, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Obszar G. część B" zatwierdzonym przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr LI/785A/I/2013 z 18 czerwca 2013 r. i oznaczonym w planie symbolem 2Z stanowiącym teren zieleni i wód powierzchniowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08 rozważył kwestię, czy przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem na terenie nieobjętym planem miejscowym. Literalne brzmienie tego przepisu, który odwołuje się do unormowania zawartego w ust. 2, istotnie mogłoby wskazywać, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Świadczy o tym nie tylko odwołanie się w omawianym przepisie do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ale również wskazanie na potrzebę wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w razie nakazania przez organ wstrzymania użytkowania terenu. Dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzono, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.
W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tym instrumentem jest możliwość wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nie posiadającym planu właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane).
W ocenie Sądu, przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden bowiem inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Tak rozumiany przepis musi budzić poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeń wskazywał, że w sytuacji gdy przepis prawa budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności, pożądane jest podjęcie próby doprowadzenia do jego konstytucjonalizacji przez praktykę sądową. Interpretując zatem przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1) uwzględniając dotychczasowe rozważania należy uznać, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu, nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być odpowiednie, a zatem wójt, burmistrza albo prezydent miasta orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podkreślił, że przedstawione wyżej stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał zarówno na gruncie spraw w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu rozpoznawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16; z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15; z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08 – publik. CBOSA), jak i spraw z wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tymi organami a organami nadzoru budowlanego (por. postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OW 18/19; z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OW 29/19; z dnia 20 lutego 2020r. sygn. akt II OW 148/19; NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 81/08 – publik. CBOSA).
Powyższa linia orzecznicza znajduje kontynuację także w innych orzeczeniach (patrz np. wyroki NSA z 08.09.2021 r., sygn. II OSK 3170/18, z 03.02.2017 r., sygn. II OSK 1250/15, z 08.09.2021 r., sygn. II OSK 3170/18, z 24.09.2019 r., sygn. II OSK 2345/18 publ. CBOSA).
Reasumując, Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć również zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Sąd wskazał, że skarżąca nie kwestionowała tego poglądu.
Podkreślił też, że spór w sprawie dotyczy zatem tego, czy zaistniały podstawy do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
W świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19, Lex nr 3335772). Przyjąć zatem należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21, Lex nr 3258004). Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony (zob. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 918/21, Lex nr 3244111 i z dnia 24.02.2022 r., sygn. II SA/Gl 279/22, publ. CBOSA).
Sąd zauważył, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź przez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź przez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych.
Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 07.07.2022 r. o sygn. II SA/Po 992/21, publ. CBOSA).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrolując zaskarżone decyzje należy pamiętać, że w świetle art.59 u.p.z.p. zasadą jest, że w razie zmiany zagospodarowania terenu wymagana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Przepis art. 59 § 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem charakter sankcyjny. Na jego mocy można nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości w sytuacji, gdy nie dochował on obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc uniknął dokonania oceny przez właściwy organ, czy taka zmiana zagospodarowania w danym przypadku jest dopuszczalna.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 8 ust. 2 stanowi, że na terenie tym w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy bez możliwości rozbudowy, lokalizację budowli hydrotechnicznych, mostów i przepustów, lokalizację budowli i urządzeń sportowych, lokalizację obiektów małej architektury, lokalizację ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych i zakazuje się lokalizacji ogrodzeń, z wyjątkiem ogrodzeń budowli i urządzeń sportowych, reklam oraz stosowania nawierzchni bitumicznych, z wyjątkiem ścieżek rowerowych. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego na terenie 2Z nakazuje się uwzględnienie w projektowanym zagospodarowaniu istniejących drzew oraz nowe nasadzenia drzew i krzewów, z uwzględnieniem ust. 6 pkt 2 uchwały; ochronę oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania chronionych zbiorowisk i gatunków roślin, zlokalizowanych w strefach potencjalnego występowania chronionych zbiorowisk i gatunków siedlisk roślin, oznaczonych na rysunku planu; zachowanie naturalnego ukształtowania terenu; zachowanie naturalnego ukształtowania koryta rzeki G.; zachowanie wód powierzchniowych, oznaczonych na rysunku planu; dopuszczenie użytkowania stawu jako zbiornika retencyjnego dla odbioru wód opadowych i roztopowych a dla rzeki G. oraz dla ww. stawu zakaz umacniania brzegów materiałami uniemożliwiającymi naturalną wegetację roślin (§ 8 ust. 3 ww. uchwały).
Dodatkowo na terenie 2Z (na którym położona jest sporna działa nr [...]) uchwała zakazuje lokalizacji budynków, jak i lokalizacji parkingów i stanowisk postojowych dla samochodów (§ 8 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 ww. uchwały).
Zdaniem Sądu, bezsporne jest w sprawie, iż objęty postępowaniem teren działki nr [...] nie jest zagospodarowany w sposób zgodny z ustaleniami ww. planu miejscowego. Z akt sprawy (załączonych zdjęć) jednoznacznie wynika, że na terenie będącej przedmiotem postępowania części działki nr [...] zostały dokonane zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie mas ziemnych, usunięcia zieleni i zlokalizowanie elementów ogrodzenia czy betonu. W konsekwencji doszło co funkcjonalnego przekształcenia tego terenu, który już nie pełni funkcji zieleni. Powyższe nie było kwestionowane przez skarżącą. Kwestią sporną było natomiast jedynie ustalanie ilości zmian i czasu trwania ww. zmiany sposobu zagospodarowania części działki nr [...] (organ odwoławczy w uzasadnieniu błędnie, omyłkowo wskazał na działkę [...]). Z akt sprawy wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania części działki nr [...] nastąpiła co najmniej już w roku 2018.
Sąd pierwszej instancji podkreślił fakt, że sama skarżąca w treści odwołania wskazała na zmiany zagospodarowania tego terenu dokonywane w roku 2018, jak i na przełomie lat 2019/2020, twierdząc jednocześnie, że obecna zmiana sposobu zagospodarowania stanowi zaplecze budowy na działce sąsiedniej. W wyniku przeprowadzonych przez PINB 6 lipca 2021 r. czynności kontrolnych ustalono, że N. Sp. z o.o. realizuje inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę nr 495/2021 z 23 marca 2021 r. Działka oznaczona nr [...] nie jest objęta tym pozwoleniem natomiast zorganizowane zostało na niej zaplecze budowy na które składają się 130 kontenery, hala namiotowa, a także wyznaczone miejsce postoju dla samochodów. Zaplecze budowy zostało utwardzone (gruz z podbudową cementowo - piaskową grubości ok. 0,5 m) oraz ogrodzone (blachą o wysokości 2 m oraz słupami stalowymi o wys. 4 m). Zaplecze budowy powstawało między listopadem 2020 r. a kwietniem 2021 r. Na teren działek [...] i [...] nawieziono także masy ziemne wraz ze skarpą sięgające poza ogrodzenie zaplecza budowy. Dolna krawędź skarpy odsunięta jest od brzegu rzeki G. o co najmniej kilka metrów. W masach ziemnych zauważono kostkę brukową, gruz i płyty betonowe. Właściciel działki [...] oraz pełnomocnik inwestora zeznali, że nie znają pochodzenia nawiezionych mas ziemnych oraz ich nie przywozili. Na wszystkie ww. obiekty nie uzyskano zgód ani pozwoleń organu administracji architektoniczno - budowlanej.
Sąd wskazał, że jak wynika z przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Dyrektora Zarządu Zlewni oraz Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska oględzin przedmiotowego terenu, a także oświadczeń zarówno właściciela terenu, jak i jego dzierżawcy, na terenie działki ewid. [...], ark. 14, obr G. doszło do zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie dużych ilości mas ziemnych: zmiana ta nastąpiła po dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i trwa dłużej niż 12 miesięcy. Potwierdza to także analiza zdjęć satelitarnych z lat 2006 - 2020 (źródło: System Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ). Porównując ortofotomapę z 2016 i 2018 r. stwierdzić bowiem należy, że nasypanie mas ziemnych miało miejsce między tymi latami, ponieważ nasyp występuje na zdjęciach lotniczych od 2018 r.
Zdaniem Sądu, bezzasadny był zarzut skargi dotyczący oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym przejętym z innego postępowania prowadzonego przez Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Poznania. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy mają charakter dokumentów urzędowych. Nie jest istotne, że pierwotnie powstały w innym postępowaniu, skoro ich treść pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że skoro bezsporna jest zmiana sposobu zagospodarowania części działki nr [...] (i to niezależnie od przyjęcia, czy jest to zmiana trwająca co najmniej od 2018 roku - jak wskazał organ I instancji, czy też kolejna zmiana sposobu zagospodarowania trwająca krócej niż 1 rok - jak wskazała skarżąca), zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji art. 59 ust. 3 u.p.z.p., skoro do zmiany tej doszło w 2018 r. Tym samym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące tymczasowości zmian na terenie, wcześniejszego usunięcia mas ziemnych w wyniku kontroli organów ochrony środowiska, umiejscowienie aktualnie na terenie skarżącej zaplecza budowy zakładu N. i uzyskania przez tę firmę pozwolenia na budowę w marcu 2021 roku, czy też uchylenie w dniu 19 listopada 2021 roku przez WWINB postanowienia PINB z dnia 4 sierpnia 2021 roku o wstrzymaniu budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Tym bardziej, że dla spełnienia dyspozycji art.59 ust. 3 u.p.z.p. bez znaczenia jest to, jaki jest zamiar właściciela terenu w zakresie jego ukształtowania, istotne jest bowiem to, czy doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w kontekście sposobu zagospodarowania tej działki wskazanym w obowiązującym planie miejscowym.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że usunięcie mas ziemnych przywróciło sposób zagospodarowania terenu na zgodny z miejscowym planem. Z akt sprawy nie wynika, by aktualnie na spornej działce istniała zieleń. Sąd podzielił natomiast pogląd organu, że jednorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko jeden raz i argumentację w tym zakresie. Stanowisko skarżącej, iż termin roczny określony w art.59 ust.2 u.p.z.p. należy liczyć od każdorazowej zmiany jest nie do zaakceptowania. Do zmiany zagospodarowania terenu prowadzi często nie jednorazowe działanie, lecz ich suma. Przez jednorazową zmianę w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć nie poszczególne działania, lecz ich wynik polegający na konkretnej zmianie zagospodarowania terenu np. z zieleni na teren utwardzonego, z terenu utwardzonego na sport i rekreację itd. Zmianą w myśl omawianego przepisu jest zmiana funkcji terenu (rezultat), a nie poszczególne działania prowadzące do takiej zmiany. Dla ustalenia początku biegu terminu unormowanego w art.59 ust.2 u.p.z.p. istotny jest moment, kiedy realnie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, także w wyniku sumy różnorodnych czynności. W ocenie Sądu początku biegu wspomnianego terminu nie można liczyć od kolejnych czynności i zdarzeń tworzących i pogłębiających stan nowego (nielegalnego) zagospodarowania terenu. Celem tego terminu jest tymczasowa akceptacja nielegalnej zmiany zagospodarowania i dlatego termin ten należy określać przy zastosowaniu wykładni ścieśniającej. Inne rozumienie początku biegu wspomnianego terminu i stosowanie wykładni rozszerzającej prowadziłoby do łatwego obejścia prawa przez kolejne czynności, które notorycznie wydłużałyby jego bieg i doprowadziły do niemożności wydania decyzji wskazanej w art.59 ust.3 u.p.z.p. Twierdzenie skarżącej, że aktualny sposób zagospodarowania terenu spornej działki trwa krócej niż rok, a więc znajduje tu zastosowanie wyjątek określony w art.59 ust.2 u.p.z.p. nie zasługuje na akceptację. Istotne jest bowiem nie to jak długo istnieje aktualny sposób zagospodarowania działki, lecz jak długo nie istnieje pierwotny sposób jej zagospodarowania zmieniony wskutek wcześniejszych samowolnych zmian.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zasługiwała także na aprobatę teza skarżącej, że zmiana zagospodarowania spornej działki spowodowana usytuowaniem na niej zaplecza budowy nie mogła mieć miejsca przez ustatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę istotnej dla sprawy inwestycji. Po pierwsze dlatego, że zmiana zagospodarowania terenu dotyczy zmiany wymagającej pozwolenia na budowę, jak również zmiany nie wymagającej takiego pozwolenia. Po drugie dlatego, że zmiana zagospodarowania terenu jest stanem faktycznym, który może powstać samowolnie, niezależnie od istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeżeli jest wymagana. Istotny jest fakt zaistnienia zmiany zagospodarowania terenu.
Niezasadny, zdaniem Sądu, był także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy przez PINB w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, którego postanowienie zostało uchylone. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, iż wynik toczącego się przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie legalności postanowienia PINB dla Miasta Poznania z dnia 4 sierpnia 2021 roku dotyczącego wstrzymania budowy na działce [...] tymczasowych obiektów budowlanych zaplecza budowy prowadzonej przez N. sp. z o.o. nie stanowił zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania w przedmiocie przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu części działki nr [...]. Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest bowiem zmiana zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu dotyczy zmiany wymagającej pozwolenia na budowę, jak również zmiany niewymagającej takiego pozwolenia. W ocenie Sądu, słusznie wskazało Kolegium, że istnienie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Nadto okoliczność, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.
Sąd uznał, że w kontrolowanym przypadku w świetle treści art. 59 u.p.z.p. zasadnicze znaczenie miał fakt trwającej ponad rok zmiany zagospodarowania spornej działki nr [...] bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kwestia ta była bezsporna. Nieistotne było z jakich przyczyn doszło do owej zmiany.
W odniesieniu do zarzutu skarżącej dotyczącego braku władania gruntem przez skarżącą od 2018 roku Sąd wskazał, że jest bezzasadny z uwagi na to, że zobowiązanym do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, stosownie do brzmienia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, niezależnie od podmiotu, który tych zmian dokonał.
W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
O. sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi Skarżącego pomimo wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 roku, z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie z naruszeniem:
a) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 roku, poz. 503 ze zmianami, dalej: u.p.z.p.) przez uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji działka [...] musiała być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy działka nr [...] jeszcze przed wejściem w życie tego planu była wykorzystywana jako plac składowy/manewrowy, a zapisy planu nie przewidywały innego tymczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...];
b) art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, że wyłącznie w stosunku do pierwszej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, stosuje się wyłączenie możliwości wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania danego terenu;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego pomimo wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 roku z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie z naruszeniem:
a) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zmianami, zwanej dalej: "k.p.a.") przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, które polegało na:
- oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niepełnym i pobieżnie zgromadzonym przez organ drugiej, jak i pierwszej instancji materiale dowodowym, przejętym z innego niezakończonego postępowania prowadzonego przez Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska UMP (dalej: "WKiOŚ"), zaniechaniu wyeliminowania tego braku przez przeprowadzenie przez Organ II Instancji postępowania dowodowego we własnym zakresie, w szczególności przez włączenie do niniejszego postępowania całych akt sprawy prowadzonej przez WKiOŚ, co doprowadziło organ drugiej instancji do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza kwestii zmian na terenie działki nr [...] w przedziale czasowym od 2018 do 2021 roku, a także sposobu wykorzystywania przedmiotowego terenu przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- oparciu przez organ drugiej instancji, jak i organ pierwszej instancji ustaleń w sprawie na podstawie wybiórczo dobranych dowodów przez organ pierwszej instancji, znajdujących się w zasobach WKiOŚ, z pominięciem okoliczności, które są dla Skarżącego korzystne, takich jak: tymczasowość zmian na terenie, okresu w jakim dane zmiany zostały wprowadzone, braku władania gruntem przez Skarżącego od 2018 roku, umiejscowienia aktualnie na terenie zaplecza budowy zakładu N., która to inwestycja prowadzona jest na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z marca 2021 roku w sposób legalny i posiada wszystkie niezbędne pozwolenia, umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych (obiektów zaplecza budowy) na nieruchomości położonej w P. przy ul. B. ..., sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- usankcjonowaniu odmowy przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Skarżącego w piśmie z dnia 8 listopada 2021 roku;
b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji odstępując od prowadzenia przez siebie w całości postępowania dowodowego na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie zawiesił niniejszego postępowania do czasu zebrania całego materiału dowodowego przez WKiOŚ oraz rozstrzygnięcia kwestii legalności budowy przez PINB w prowadzonym przez ten organ postępowaniu;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy były podstawy do jej uchylenia i uwzględnienia wniosku Skarżącego, ewentualnie uchylenia i przekazania organowi I Instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia;
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd w treści uzasadnienia do podnoszonego w skardze z dnia 4 kwietnia 2022 roku zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, polegającego na oparciu się na materiale dowodowym niepełnym, zgromadzonym pobieżnie oraz nieuzupełnionym pomimo wskazania przez skarżącego na kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne pominięte przed przedmiotowy materiał dowodowy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.
Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 stycznia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 26 listopada 2021 r., którą nakazano skarżącej Spółce na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr [...] oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Obszar G. część B" symbolem 2Z, polegające na: (a) usunięciu wszystkich pojazdów oraz likwidacji samowolnie ustanowionych stanowisk postojowych dla samochodów, (b) przywrócenie naturalnego ukształtowania terenu poprzez wywóz naniesionych mas ziemnych i utwardzeń, (c) odtworzenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu – teren zieleni poprzez przywrócenie roślinności zdolnej do samodzielnej wegetacji.
W sprawie zasadniczo bezsporne było, że ustalony w trakcie postępowania administracyjnego sposób korzystania z część działki o numerze ew. [...] jest niezgodny z przeznaczeniem ustanowionym dla tej nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym Uchwałą z 18 czerwca 2013 r,, zgodnie z którym jest to teren zieleni i wód powierzchniowych (symbol 2Z). Mianowicie w wydanych decyzjach i zaskarżonym wyroku przyjęto, że między latami 2016-2018 doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] wskutek nawiezienia dużych ilości mas ziemnych, wymieszanych m.in. z kostką brukową i gruzem.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (pkt 1a) w sprawie nie zachodziła potrzeba uwzględnienia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, bowiem miarodajne było ustalenie, że do 2016 r. jej teren był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Należy zwrócić uwagę, że zebrana dokumentacja w postaci zdjęć satelitarnych z lat 2006-2020 pozwalała organom na dokonanie ustaleń wskazujących, że na danym terenie do 2016 r.: "brak było śladów prowadzenia działalności gospodarczej, funkcjonowała roślinność, zieleń. Jednocześnie wyraźnie rysowała się granica pomiędzy północną częścią dz. [...] użytkowaną gospodarczo a południowym obszarem zieleni."
Natomiast zmiany uwidocznione na zdjęciach lotniczych z 2018 r. i 2020 r. obrazują przekształcenie terenu zieleni (naniesione hałdy ziemi) w kierunku użytkowania gospodarczego.
Przytoczone ustalenia nie zostały w toku postępowania dowodowo podważone, co sprawia, że nie mogły być skuteczne zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia o wykorzystywaniu nieruchomości jako plac składowy/manewrowy przed wejściem w życie planu.
Za nietrafny uznać należało zatem zarzut naruszenia art. 35 u.p.z.p. stanowiącego, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że przedmiotowy teren do 2016 roku był już zagospodarowany zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, to nie miał znaczenia wcześniejszy sposób wykorzystywania nieruchomości. W rezultacie dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 59 u.p.z.p. istotne znaczenie miało to, czy po 2016 roku doszło do zmiany zagospodarowania danego terenu w sposób niezgodny z planem miejscowym.
Dla porządku odnotować należy, że w skardze oraz skardze kasacyjnej nie zakwestionowano możliwości zastosowania wymienionego przepisu do nieruchomości objętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, przedstawiły właściwą wykładnię pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu" w kontekście przepisu art. 59 u.p.z.p. W ramach wstępnych uwag, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał trafnie, że zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym będzie miało miejsce w następstwie bezprawnych działań, prowadzących do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zaznaczył zasadnie, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej – bez realizacji obiektów budowlanych.
Zasadniczo zgodzić się należało z Sądem Wojewódzki, że działania w postaci: "nawiezienia mas ziemnych, usunięcia zieleni i zlokalizowanie elementów ogrodzenia czy betonu" skutkowały zmianą zagospodarowania części działki nr ew. [...], niezgodną z treścią planu miejscowego.
Ta ogólna konstatacja Sądu nie była jednak wystarczająca do stwierdzenia prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.
Trafnie bowiem w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, zarzucono niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim rację ma strona skarżąca, że wadliwa była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą nie miały w sprawie znaczenia zarzuty dotyczące usunięcia mas ziemnych w wyniku kontroli organów ochrony środowiska oraz umiejscowienia na danym terenie zaplecza budowy realizowanej na podstawie pozwolenia na sąsiednich gruntach.
Po pierwsze, nie powinno budzić wątpliwości, że zawarty w decyzji z 26 listopada 2021 r. nakaz "przywrócenia naturalnego ukształtowania terenu poprzez wywóz naniesionych mas ziemnych i utwardzeń" mógł być nałożony tylko w sytuacji, gdyby taki niedozwolony stan istniał do czasu zakończenia postępowania. Niezbędne było więc dokonanie ustaleń nie tylko wynikających z dokumentacji zdjęciowej, ale też z oględzin w celu sprawdzenia stanu nieruchomości aktualnego w czasie rozstrzygania sprawy. Ponadto trafnie podnosiła strona skarżąca, że wobec braku przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych (nieskorzystania z dowodów zebranych w postępowaniu dotyczącym gromadzenia odpadów) zawarty w decyzji nakaz wywozu "mas ziemnych" jest nieprecyzyjny. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na niejednoznaczność obowiązku wywozu utwardzeń w sytuacji, gdy w tym zakresie nie poczyniono żadnych uściśleń nawet w uzasadnieniu decyzji.
Po drugie, podstawową wadą postępowania przeprowadzonego w sprawie było pominięcie okoliczności związanych z powstaniem na przedmiotowym terenie zaplecza budowy oraz prowadzonego co do niego postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
Stanowisko organu odwoławczego było w tym zakresie niespójne, gdyż z jednej strony w uzasadnieniu stwierdzono, że ingerencja organu w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadniona w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu (bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy), która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega w konsekwencji kompetencji organów (str. 4 uzasadnienia decyzji), z drugiej zaś strony nie uwzględniono w sprawie wyników postępowania zakończonego postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 19 listopada 2021 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu budowy przez inwestora N. sp. z o.o. tymczasowych obiektów budowlanych zaplecza budowy na działce ew. nr [...].
Z uzasadnienia wymienionej decyzji WINB wynika, że kontrola PINB wykazała, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano zaplecze budowy z parkingiem, funkcjonujące od czerwca 2021 r. Na terenie tego zaplecza stwierdzono istnienie m.in. parkingu i kontenerów oraz ustalono, że jest on ogrodzony panelami. W ocenie WINB obiekty zaplecza budowy zostały zrealizowane na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego (obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych), a więc nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, co w konsekwencji czyniło bezpodstawnym stosowanie do nich procedury z art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wojewódzki, dostrzegając kwestię zlokalizowania zaplecza budowy na terenie zieleni (oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2Z) stwierdził potrzebę dalszego postępowania celem zbadania, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wobec takiego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego niedopuszczalne było rozstrzyganie niniejszej sprawy bez uwzględnienia ostatecznej decyzji w przedmiocie legalności zaplecza budowy w aspekcie zgodności z planem miejscowym. Niewątpliwie oba postępowania pokrywają się w oznaczonym zakresie przedmiotowo, w efekcie czego wydana decyzja na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w istocie skutkowałaby zlikwidowaniem zaplecza budowy (z utwardzeniem terenu i parkingiem), podczas gdy to organ nadzoru miał orzec ostatecznie w przedmiocie tych robót budowlanych.
Zauważyć trzeba, że w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie nie wykazano, aby obowiązki związane z przywróceniem "naturalnego ukształtowania ternu poprzez wywóz naniesionych mas ziemnych i utwardzeń" mogły być wykonane niezależnie od funkcjonującego na tej nieruchomości zaplecza budowy. Wręcz przeciwnie, treść decyzji z 26 listopada 2021 r. sugeruje, że dotyczy ona również terenu zaplecza budowy, przy czym niejednoznaczny jest m.in. nakaz dotyczący "usunięcia wszystkich pojazdów oraz likwidacji samowolnie ustanowionych stanowisk postojowych dla samochodów", gdyż w tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Notabene trudno "pojazdy" traktować jako element zagospodarowania tereny, z kolei co do "stanowisk postojowych" nie skonkretyzowano ich lokalizacji, liczby i charakteru.
Wskazane braki uzasadnień decyzji organów obu instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz niejednoznaczność nałożonych obowiązków stanowią o takich uchybieniach proceduralnych, które skutkować powinny ich uchyleniem, dlatego zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec omówionej wyżej relacji postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie oraz postępowania w przedmiocie robót budowlanych zrealizowanych w ramach zaplecza budowy, błędem było niezawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki w ślad za Kolegium wskazał trafnie, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a może to nastąpić w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.
Mając na względzie unormowanie art. 59 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., dla rozpoznania niniejszej sprawy miał znaczenie wynik postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zaplecza budowy znajdującego się na nieruchomości, na której dokonano wcześniej zmiany zagospodarowania w następstwie nawiezienia mas ziemnych.
Błędne założenie organów obu instancji co do możliwego prowadzenia dwóch równoległych postępowań sprawiło, że w efekcie mogłyby zapaść w odrębnych procedurach różne rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym zaplecza budowy zrealizowanego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, obejmującego obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych określonych w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z 23 marca 2021 r., uzyskanej przez N. sp. z o.o., a więc uczestnika niniejszego postępowania.
W tym kontekście trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Za bezzasadny natomiast należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu wyroku do istotnych kwestii poruszonych w zarzutach skargi, jednak nie ocenił ich w sposób prawidłowy.
W związku z zarzutem naruszenia art. 59 ust. 3 i ust. 2 u.p.z.p. należało przyznać rację stronie skarżącej, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął niewłaściwą interpretację tych przepisów, a konkretnie normy dotyczącej "tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". Mianowicie mylne było założenie, że "jednorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu może mieć miejsce tylko raz", a w efekcie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie miało ustalenie zmiany zagospodarowania terenu dokonanej w 2018 r., a tym samym bez znaczenia było badanie tymczasowości zmiany związanej z utworzeniem zaplecza budowy, a więc obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania, jak kontenery, miejsca postojowe, określone utwardzenia terenu oraz ogrodzenie. Chociaż zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na przypadki, gdy zmiana zagospodarowania terenu następuje wskutek ciągu (sumy) różnorodnych czynności, co wyklucza badanie upływu rocznego terminu z art. 59 ust. 2 oddzielnie dla kolejnych działań, to jednak dostrzec trzeba też takie sytuacje, gdy zmiana zagospodarowania określonego terenu jest wynikiem różnych przedsięwzięć dokonanych w znacznej odległości czasowej. W szczególności przy stosowaniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. należałoby wyróżnić przypadki, gdy po jednorazowej tymczasowej zmianie zagospodarowania terenu następuje przywrócenie do sposobu jego użytkowania zgodnego z planem miejscowym, a następnie dochodzi do kolejnej tymczasowej zmiany korzystania z danej nieruchomości. Wówczas, przy takiej sekwencji zdarzeń, uzasadnione byłoby badanie rocznego terminu w odniesieniu do ostatniej zmiany zagospodarowania terenu.
Warto w tym miejscu odnotować, że w piśmiennictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym upływ rocznego terminu z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. liczy się od momentu ukończenia działań, które powodują zmianę zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazuje się, że nie można po roku przywrócić terenu do stanu poprzedniego, po czym znów przystąpić do zmiany o identycznym charakterze, jak poprzednio. Zdaniem komentatorów, z przepisu art. 59 u.p.z.p. nie wynika, aby inwestor był ograniczony w dokonaniu (po upływie roku) innej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu niż poprzednio (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 606; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 601).
Wobec powyższego należy zauważyć, że w zależności od sytuacji faktycznej konkretnej sprawy zachodzić może potrzeba rozróżnienia zmian zagospodarowania danego terenu na przestrzeni dłuższego czasu, bądź uznania jako decydujących pierwszych działań powodujących zmianę zagospodarowania terenu, utrwaloną lub pogłębioną przez kolejne późniejsze czynności.
Niewyjaśnienie wszystkich wskazanych wyżej kwestii niniejszej sprawy skutkowało tym, że przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zbędności badania tymczasowości zaplecza budowy umiejscowionego na przedmiotowym terenie.
Z tych wszystkich względów wadliwe okazało się rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi, podczas gdy kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
-----------------------
24