II OSK 677/25

II OSK 677/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1504
art. 34 ust. 1
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 343/24 w sprawie ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 343/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatela Ukrainy S. T. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: "ustawa o ochronie") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rozpoznanie sprawy skarżącego w ustawowym terminie ma znaczenie dla oceny stanu przewlekłości organu, w sytuacji gdy stan przewlekłości nie wiąże się
z przekroczeniem żadnych terminów;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi,
w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie poczynił dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności faktycznie podejmowanych przez organ czynności w okresie od 6 marca 2024 r. do 26 marca 2024 r. oraz w okresie od 27 marca 2024 r. do 8 lipca 2024 r., tj. przez okres łącznie ponad 4 miesięcy;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodziła przewlekłość, co było konsekwencją braku poczynienia w sprawie dokładnych ustaleń faktycznych tj. faktycznie podejmowanych przez organ czynności w okresie od 6 marca 2024 r. do 26 marca 2024 r. oraz w okresie od 27 marca 2024 r. do 8 lipca 2024 r., tj. przez okres łącznie ponad 4 miesięcy;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w związku z błędną oceną sądu pierwszej instancji że "poszczególne czynności, były podejmowane w racjonalnych odstępach czasowych, przy czym nie sprowadzały się one jedynie do analizy podnoszonych przez skarżącego argumentów, ale wymagały także zebrania informacji w zakresie sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego",
w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie poczynił dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy opierając się wyłącznie na twierdzeniach organu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym w szczególności sąd pierwszej instancji nie ustalił jakie informacje wymagające następnej analizy zgromadził organ oraz jakie faktycznie czynności organ podejmował w spornym okresie;
- art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 66a § 1-3, art. 67 § 1, art. 72 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji orzekł w oparciu i o twierdzenia organu nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy (co przyznał sam organ
w odpowiedzi na skargę), w sytuacji gdy obowiązkiem organu jest dokumentowanie każdej podjętej w sprawie czynności, zaś sąd pierwszej instancji powinien dokonywać sądowoadministracyjnej kontroli w oparciu o akta sprawy, a nie poprzez przyjęcie za własne twierdzenia organu, tym bardziej w zakresie okoliczności faktycznych wywiedzionych z naruszeniem prawa skarżącego wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.;
- art. 151 w zw. z art. 149 "ust." 1a p.p.s.a. i art. 12, art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w sprawie skarżącego nie stosował zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wskazując że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co dowodzi oczywistości naruszenia prawa przez organ i tym samym uzasadnia przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Szef Urzędu działał w sprawie w sposób przewlekły i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania (kasacyjnego
i przed WSA w Warszawie), w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3. Pismem z 14 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych
w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie, odzwierciedlona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia m.in. art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60; dalej: "Dyrektywa proceduralna") w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się do podważenia oceny WSA w Warszawie, że w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania w kontekście m.in. załatwienia sprawy przed upływem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego art. 34 ust. 1 ustawy
o ochronie oraz art. 31 ust. 3 zd. pierwsze dyrektywy proceduralnej. Otóż wniosek azylowy skarżącego wpłynął 26 stycznia 2024 r., zaś Szef Urzędu wydał decyzję 26 lipca 2024 r.
4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem podstawowego ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24; wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2980/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/24; wyrok NSA z 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2345/24 - CBOSA). Taki wyjątkowy przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności, w sprawie brak jest danych pozwalających uznać, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącego wcześniej niż 26 lipca 2024 r. z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską. Z wojną tą związany był masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. Dowodzą tego publicznie dostępne dane statystyczne, przywołane m.in. przez Szefa Urzędu na k. 52v (zob. też https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). W świetle tych wszystkich okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy sprawy azylowe zainicjowane przez obywateli Ukrainy są, w praktyce Szefa Urzędu, rozstrzygane niekiedy, w kontekście przesłanki art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie, w sposób "uproszczony" (w spawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd administracyjny nie kontroluje legalności decyzji). Tylko uzupełniająco trzeba w tym kontekście przypomnieć, że każda sprawa azylowa wymaga indywidualnego podejścia (art. 4 ust. 3 dyrektywy proceduralnej), w tym w aspekcie możliwości zastosowania alternatywy ochrony wewnętrznej (art. 8 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 18 ustawy o ochronie). To zresztą właśnie dla spraw typowych przewidziano podstawowy termin sześciomiesięczny. Natomiast sprawy azylowe, w których występują złożone kwestie faktyczne lub prawne, mogą być rozpatrzone w przedłużonym terminie (zob. art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 3 lit.a dyrektywy proceduralnej).
4.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia postanowień dyrektywy proceduralnej. Z przepisów tej dyrektywy nie można wyprowadzić wniosku, że załatwienie sprawy azylowej przed upływem podstawowego terminu przewidzianego przez prawodawcę lub z nieznacznym przekroczeniem tego terminu, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że w świetle art. 31 ust. 3 Dyrektywy proceduralnej, państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy m.in.
w przypadku, gdy o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Co więcej, w drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W skardze kasacyjnej pomija się te szczególne unormowania, istotne, również w świetle zasady proporcjonalności (art. 52 ust. 1 KPP) dla wszechstronnej oceny, czy w danej sprawie rzeczywiście wystąpiła przewlekłość uzasadniająca udzielenie cudzoziemcowi ochrony sądowej. Również analiza wyroku TSUE z 8 maja 2025 r., C-662/23, STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID PRZECIWKO X, nie prowadzi do wniosku, że rozpoznanie sprawy statusowej przed upływem podstawowego, 6 miesięcznego terminu, ewentualnie z jego nieznacznym przekroczeniem, może być uznane za naruszenie prawa unijnego.
4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.