II OSK 675/23

II OSK 675/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1503/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/22 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K.Z. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 26 maja 2022 r., nr 474/OPON/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2021 r., 543/PB/2021 o sprzeciwie wobec zgłoszenia skarżącej dotyczącego budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Decyzja Wojewody utrzymująca w mocy sprzeciw wobec zgłoszenia motywowana była przez organ tym, że działka nr [...] przy ul. [...] w Warszawie znajduje się na terenie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w Warszawie Międzylesie przy ul. [...] 1. Sam teren zamknięty ustalono decyzją Szefa Agencji Wywiadu nr 35 z dnia 3 sierpnia 2007 r. Natomiast uwarunkowania dla strefy ochronnej tego terenu reguluje odrębna decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 z dnia 28 lipca 2009 r. (zwana dalej "decyzją Szefa Agencji Wywiadu nr 67"). W art. 2 pkt 2 tej decyzji ustalono, że w strefie ochronnej terenu zamkniętego, w odniesieniu do działki nr [...] [działka 2/31 została z niej wydzielona – uw. NSA], wprowadza się zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy.
Organ odwoławczy podkreślił też, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, to jest wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16. Wojewoda, powołując się na art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej "P.g.k.") oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p.") stwierdził, że bazując na językowej wykładani wymienionych przepisów należy przyjąć, iż regulują one wspólnie w następujący sposób zasady tworzenia, dokumentowania i funkcjonowania w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych: a) teren zamknięty ustanawia się decyzją właściwego ministra albo kierownika urzędu centralnego, b) dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22, c) w przypadku objęcia terenu zamkniętego miejscowym planem zagospodarowania ustala się w tym planie tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych, i wreszcie: d) w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.
Przyjmując za punkt wyjścia powyższe rozumowanie, organ odwoławczy wskazał, że dla działki objętej zgłoszeniem K. Z. wprawdzie nie istnieje plan miejscowy, nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ani także nie znajduje się ona na terenie zamkniętym, niemniej wprowadzono na jej obszarze strefę ochronną takiego terenu z zakazem zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakazem zabudowy.
Jak wskazano, wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. od decyzji Wojewody. Sąd pierwszej instancji, przytoczywszy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") akcentował, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zostało zdeterminowane przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 wydany w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] (z której wydzielono działkę nr [...]), gdzie wskazano na konieczność uwzględniania zakazu zabudowy wynikającego dla tej nieruchomości z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w obecnie kontrolowanym orzeczeniu uznał, że wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 są jasne i bezwarunkowe. Wprawdzie postępowanie, które było przedmiotem kontroli Sądu, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...], jednakże nie można uznać, że zakaz zawarty w decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 nie odnosi się też do postępowania w sprawie budowy budynku na podstawie zgłoszenia na działce nr [...], powstałej w wyniku jej podziału.
Sąd w zaskarżonym obecnie wyroku podkreślił, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 ustanawia całkowity zakaz zabudowy działek w niej wskazanych. Tak wprost stwierdzono w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1549/14. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może odnosić się ono także do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił dalej, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 była przedmiotem rozważań również w kolejnym prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16. Tam zaznaczono, że jest ona aktem o charakterze generalnym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że prawnie niedopuszczalnym jest kontrolowanie jej w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami art. 156 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.").
Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie zauważył, że w wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r. "w żaden sposób Sąd [IV SA/Wa 3328/16] nie podważył konieczności uwzględnienia ww. decyzji przy badaniu możliwości zabudowy działek w niej wskazanych". Z kolei: "O potrzebie wzięcia pod uwagę decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 z 28 lipca 2009 r., w tym zakresie, przesądzono w powyżej wskazanym wyroku z 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14. Z akt sprawy nie wynika, aby ww. decyzja została uchylona, czy też w inny sposób wyeliminowana".
Przechodząc do analizy dalszych uwarunkowań prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że wedle art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") – w świetle którego budowę lub wykonywanie robót budowlanych weryfikuje się w kontekście "innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów" - należy wziąć też pod uwagę fakt ustanowienia na podstawie art. 4 ust. 2a P.g.k. terenu zamkniętego oraz ustalonej na podstawie decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 strefy ochronnej, z której wynika zakaz zabudowy.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/22 wniosła K. Z. zarzucając naruszenie:
1. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. polegającego na:
– zaniechaniu wszechstronnej analizy charakteru decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 oraz tego, czy stanowi ona podstawę do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia,
– błędnym wskazaniu, że działka nr [...] jest wymieniona w treści decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 w sytuacji, gdy nie jest ona wymieniona w treści decyzji,
– błędnym wskazaniu, że dla działki nr [...] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy decyzją z dnia 28 listopada 2014 r., nr 512/2014 Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla budowy 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działce o nr [...]/2, obręb [...],
2. art. 4 ust. 2a P.g.k. w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że Szef Agencji Wywiadu może nie tylko wyznaczać teren zamknięty, to jest tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, ale też strefy ochronne terenu zamkniętego, w sytuacji gdy wyznaczenie granic strefy ochronnej jest zadaniem gminy i może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,
3. art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że istniały podstawy do jego zastosowania z powołaniem się na decyzję Szefa Agencji Wywiadu nr 67 w sytuacji, gdy decyzja ta nie jest ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też aktem prawa miejscowego, czy też przepisem lub decyzja administracyjną i jako taka nie może stanowić podstawy do złożenia sprzeciwu od zgłoszenia budowlanego,
4. art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona prawa własności) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 jest aktem prawa o charakterze generalnym umożliwiającym ustalenie zakazu zabudowy na nieruchomości, co narusza zasady państwa prawa oraz przepisy ustrojowe dotyczące ochrony prawa własności i praw nabytych prowadząc de facto do bezprawnego wywłaszczenia skarżącej na podstawie aktu wewnętrznego Szefa Agencji Wywiadu, nie będącego ani decyzją administracyjną, ani też aktem prawa miejscowego, nie zapewniającego żadnej procedury odwoławczej, ani odszkodowania.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi odpisu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 512/2014 z dnia 28 listopada 2014 r. na wykazanie faktu, że dla działki (przed podziałem) była uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy. K. Z. wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów należy podkreślić, że rzeczywiście, co dostrzegł Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę nie można abstrahować od wydanych uprzednio prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 oraz z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16. Orzeczenia te wprawdzie nie zapadły w granicach niniejszej sprawy dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, ale jako że wprost dotyczyły uwarunkowań prawnych zabudowy tej samej nieruchomości (sygn. akt IV SA/Wa 1549/14) oraz charakteru decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 (sygn. akt IV SA/Wa 3328/16) należy je uznać determinujące kierunki orzekania w niniejszej sprawie (art. 170 P.p.s.a.). W tym miejscu można nadmienić, co jest wiadomym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, że wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 poprzedzony był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12, uchylającym wcześniejszy wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na treść prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14, poprzedzonego zresztą oceną prawną wyrażoną we wspomnianym wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12, nie można uwzględnić zarzutu obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2a P.g.k. w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. i opartego na założeniu, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 nie wywołuje skutków dla innych postępowań inwestycyjnych na nieruchomości, gdyż określona strefa ochronna terenu zamkniętego nie została wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Należy podzielić zapatrywanie wyrażone w przywołanym prawomocnym wyroku z dnia 16 października 2014 r. za wspomnianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r. Wyroki te dotyczyły wprawdzie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...], lecz analogicznie, jak w niniejszej sprawie, konieczne było rozstrzygnięcie, czy regulacje wynikające z treści decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 obowiązują dla działki inwestycyjnej i czy mogą być ewentualnie podważone.
W wymienionych orzeczeniach, w tym przede wszystkim w prawomocnym wyroku z dnia 16 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się stanowczo, że sąd administracyjny nie może w toku postępowania dokonującego kontroli decyzji dokonywać oceny legalności innych aktów, które mieszczą się poza zakresem art. 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a. (czyli poza granicami danej sprawy). W rezultacie zaznaczył, że oceniając decyzję wydaną w toku procesu inwestycyjnego nie mógł skutecznie podważyć decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 z powołaniem na art. 4 ust. 2a P.g.k. oraz art. 4 ust. 3 u.p.z.p. i ocenić, że jest ona pozbawiona podstawy prawnej.
Jak zaznaczono, wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy legalności sprzeciwu od zgłoszenia budowy, a nie warunków zabudowy, jednak relacja decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 do kontrolowanego postępowania jest taka sama. Należy więc przyjąć za prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 (a pośrednio za poprzedzającym go wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12), że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nie może być w niniejszej sprawie kontrolowana – a do tego sprowadzałoby się dokonanie jej oceny w kontekście właściwych jej podstaw prawnych: art. 4 ust. 2a P.g.k. w zw. z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej.
Pomimo powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że istniały podstawy do jego zastosowania z powołaniem się na decyzję Szefa Agencji Wywiadu nr 67 oraz art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona prawa własności) poprzez przyjęcie, a w każdym razie przyjęcie bez żadnych zastrzeżeń, że wymieniona decyzja Szefa Agencji Wywiadu ustala zakaz zabudowy dla nieruchomości skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że o ile rzeczywiście w prawomocnym wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 dotyczącym działki nr [...] z obrębu [...], z której wydzielono działkę 2/31, pada stwierdzenie, że obowiązuje w jej obrębie wynikający z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 zakaz zabudowy, to jednak nie można abstrahować od innych istotnych treści uzasadnienia tego wyroku, a mających znaczenie dla oceny jej prawnej skuteczności. Skądinąd dodać można, że zasadnicza z tego punktu widzenia ocena prawna, która zostanie przytoczona niżej, wyrażona została wcześniej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (IV SA/Wa 1549/14) był nią związany (art. 190 P.p.s.a.).
Stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 o obowiązywaniu na terenie działki nr [...] zakazu zabudowy wynikającego z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 nie może być odczytywane bez uwag zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia omawianego orzeczenia. Sąd ten dwukrotnie, to jest przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 3030/12) oraz przedstawiając własne stanowisko, zastrzegł, że wywody dotyczące decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 odnoszą się do sytuacji, gdy ustali się, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Wynika to wyraźnie z dwóch wypowiedzi:
– "ocena legalności decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 z dnia 28 lipca 2009 r., której w sposób nieuprawniony dokonał sąd I instancji, możliwa jest tylko w odrębnym postępowaniu [...], jeżeli ustali się, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego";
– "Mianowicie organ nie odniósł się w żadnym fragmencie swoich rozważań do kwestii istnienia, o ile weszła do obrotu prawnego jak podkreślił NSA, decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej".
Powyższe dwa cytaty dobitnie ukazują, że stwierdzenie zawarte w końcowej części prawomocnego wyroku, o obowiązywaniu zakazu zabudowy wynikającego z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 obwarowane było wcześniej poczynionym zastrzeżeniem, że "przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego", czy "o ile weszła do obrotu prawnego".
Powyższe uwagi mają istotne znaczenie z perspektywy niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że skarżąca K. Z. poczytuje ingerencję w jej prawo własności (ograniczenie go) jako bezprawną właśnie dlatego, że wynika ona z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67, której charakteru skarżąca nie może dostatecznie ustalić. Skarżąca zaznacza, że "decyzja" ta nie jest decyzją administracyjną i aktem prawa miejscowego, natomiast jest aktem niezapewniającym (w jej ocenie) żadnej procedury odwoławczej, ani odszkodowania.
Nie rozwijając powyższego wątku prawnego i pozostając przy wcześniej przytoczonych uwagach dotyczących oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14, dopowiedzieć należy, że we wspomnianym już prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16 przesądzono z kolei, że decyzja decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ale jest aktem generalnym. W przywołanym wyroku – a należy pamiętać, że jest to także orzeczenie prawomocne, które dotyczy kwalifikacji prawnej decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 – zaznaczono, że: "Bezspornie istotnym aspektem oceny skuteczności prawnej aktu generalnego (normatywnego) jest kwestia jego wejścia do obiegu prawnego, związana z jego publikacją. Jak bowiem stanowił art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Szefa AW z dnia 28 lipca 2009 r., w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Przyjąć w tej sytuacji konsekwentnie należy, że decyzja Szefa AW z dnia 28 lipca 2009 r., jako akt o charakterze generalnym (normatywnym) winna była być ogłoszona we właściwym publikatorze".
Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że o ile stosownie do stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 (wyrażonym za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12) przy okazji kontroli decyzji inwestycyjnej nie powinno się badać, niejako pośrednio, legalności decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67, to jednak pozostaje kwestią otwartą ustalenie, czy owa decyzja Szefa Agencji Wywiadu weszła do obrotu prawnego. Kwestię tę trzeba zbadać, tym bardziej że w istocie jest o ona akcentowana we wszystkich dotychczas zapadłych, istotnych dla niniejszej sprawy prawomocnych orzeczeniach, dotyczących tak działki nr [...], z której wydzielono dalej działkę nr [...] (wyroki o sygn. akt IV SA/Wa 1549/14 oraz II OSK 3030/12), jak i charakteru samej decyzji Szefa Agencji Wywiadu (wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 3328/16).
Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedwcześnie przesądził, że w obrębie nieruchomości skarżącej obowiązuje zakaz zabudowy wynikający z decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67. Takie stwierdzenie musi być obwarowane zastrzeżeniem, iż trzeba ustalić, czy akt tego rodzaju wszedł do obrotu prawnego. Zagadnienie to jest istotne z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, obejmujących naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. oraz art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (ochrona prawa własności). Jeżeli bowiem organy, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, uznały, że należy wnieść sprzeciw od zgłoszenia K. Z. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. z uwagi na treść decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67, to powinny w tym kontekście rozważyć przede wszystkim, czy dopełnione zostały warunki wejścia tej decyzji do obrotu prawnego. Z tego punktu widzenia znaczenie mają wywody zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3328/16, gdzie przesądzono, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67 nie jest decyzją administracyjną, a aktem generalnym (normatywnym). Dodać można, że rzutuje to na ocenę zarzutu naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i skłania do uznania go za trafny. Skarżąca bowiem akcentuje, że akt, jakim jest decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67, jest "aktem wewnętrznym", który nie może ograniczać prawa własności. Rozumowanie skarżącej, choć wprawdzie ujęte w innych słowach, w istocie rzeczy dotyczy aspektu "zewnętrznego" obowiązywania spornej decyzji Szefa Agencji Wywiadu. Jak się wydaje, K. Z. poczytuje decyzję Szefa Agencji Wywiadu jako "akt wewnętrzny" (a więc akt nie mogący oddziaływać na jej sferę własności) między innymi dlatego, że w toku postepowania nie rozważono zagadnienia podstawowego, to jest: jakie powinny być warunki wejście jej do obrotu prawnego i czy warunki te spełniono.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że odrębnie podniesiony zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. uznał za zasadny częściowo. Otóż Sąd zgodził się ze skarżącą, że poniekąd zabrakło w zaskarżonej decyzji dostatecznej analizy decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr 67 – w zakresie dotyczącym opisanego wyżej zagadnienia warunków (i ich spełnienia) wejścia jej do obrotu prawnego. Nie sposób się natomiast zgodzić ze skarżącą, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr 67, jako taka, formalnie nie dotyczy działki nr [...], skoro odnosi się ona, co wprost w niej wyrażono, do terenu działki, z której działkę inwestycyjną wydzielono. Drugorzędne znaczenie ma też eksponowana przez K. Z. kwestia wydania dla obszaru dawnej działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza, że decyzja taka mogła być wydana, zwłaszcza, że skarżąca zaprezentowała jej kopię, jednak jest to odrębna decyzja, która nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy dotyczącej sprzeciwu od zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się poniesione przez skarżącą:
– kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł i ustalona na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535 z późn. zm.) (k. 21 akt sądowych),
– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (k. 75 akt sądowych),
– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (k. 51 akt sądowych),
– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) oraz
– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie uiszczenia na k. 11 akt sądowych).
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.