II OSK 675/17

II OSK 675/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2061/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-08-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2061/15 w sprawie ze skargi Z. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2015 r. nr 347/I/2015 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2061/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. J. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] S.A. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i dwukondygnacyjnym garażem podziemnym na działkach ew. nr A i B, z obrębu [...], przy ul. [...] w Warszawie.
Z. J., pismem z dnia 11 maja 2012 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. Wskazał, że został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W ocenie skarżącego, realizacja planowanej inwestycji narusza jego prawa, ponieważ projektowany budynek swoim oddziaływaniem wkracza bezpośrednio w sferę prawa własności oraz prawo użytkowania wieczystego, powodując pogorszenie warunków nasłonecznienia jego lokalu mieszkalnego oraz naraża budynek garażowy znajdujący się w strefie oddziaływania głębokiego wykopu na "utratę stabilności".
Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Następnie, pismem z dnia 16 lipca 2012 r., organ wezwał skarżącego do wskazania przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego interes prawny do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
W odpowiedzi skarżący podniósł okoliczności podane we wniosku o wznowienie postępowanie wskazując, że w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę za stronę postępowania uznano Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" w sytuacji, kiedy za strony powinny być uznani użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której usytuowane są garaże. Skarżący wskazał ponadto, że decyzja ostateczna winna być uchylona ze względu na wydanie jej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy obarczoną istotnymi wadami.
Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, a w szczególności, że realizacja inwestycji objętej ww. decyzją ostateczną nie ogranicza zagospodarowania jego nieruchomości. Analiza nasłonecznienia wykonana dla projektowanej inwestycji wskazuje, że pokoje mieszkalne w budynku przy ul. [...] w Warszawie mają zapewniony czas nasłonecznienia 98 min., przy wymaganych w zabudowie śródmiejskiej 90 min. Ponadto, wpływ głębokiego wykopu na nieruchomości sąsiednie nie jest równoznaczny ze strefą oddziaływania obiektu, o której mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wpływ głębokiego wykopu w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym również nieruchomości będącej w ułamkowej części w użytkowaniu wieczystym Z. J..
W odwołaniu Z. J. podniósł, że jego interes wynika z przepisów: art. 64 Konstytucji RP, art. 140 i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, art. 28 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisu § 60 tego rozporządzenia. Skarżący wskazał, że sporna inwestycja może spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa jego budynku garażowego i spowoduje obniżenie wartości jego mieszkania. Podniósł ponadto, że w budynku mieszkalnym nastąpi ograniczenie dostępu do światła słonecznego z wymaganego minimalnego czasu 3 godzin do około 0,5 godziny, ograniczenie swobodnego przepływu mas powietrza ze skarpy w kierunku Wisły i zniszczenie cennego drzewostanu. Dodał, że powyższa decyzja została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy co do której toczy się postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.
Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy w z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest co do zasady wspólnota mieszkaniowa bądź spółdzielnia reprezentowana przez zarząd. Właściciel lokalu z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zazwyczaj nie będzie posiadał przymiotu strony pomimo, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego w części nieruchomości. Dopiero w sytuacji kiedy wylegitymuje się on indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni bądź wspólnoty mieszkaniowej, może występować w charakterze strony obok wspólnoty mieszkaniowej, czy też spółdzielni mieszkaniowej.
Według organu, skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu do występowania w charakterze strony w postępowaniu. Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki ew. nr C/2 i C/1 z obrębu [...] przy ul [...] w Warszawie, które to nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Działka ew. nr C/1 jest zabudowana budynkiem garażowym, w którym zlokalizowany jest boks garażowy stanowiący własność skarżącego, natomiast działka ew. C/2 jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi, m. in. budynkiem przy ul. [...] , w którym znajduje się lokal skarżącego. Zarząd powyższymi nieruchomościami prowadzi Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...] ", która brała udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Z dokumentacji projektowej i planu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja objęta ostateczną decyzją oddalona będzie od budynku mieszkalnego przy ul. [...] o około 15 m w najbliższym punkcie, natomiast faktem jest, że inwestycja jest realizowana w granicy nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym. W ocenie organu odwoławczego, z analizy dokumentacji projektowej nie da się wywieść żadnych argumentów, z których wynikałoby jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Sposób usytuowania projektowanego budynku jest zgodny z ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], zezwalającą na lokalizację budynku w ostrej granicy z działkami nr ew. C/2 i C/1, a fakt jej kwestionowania pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie. Z dołączonej do akt sprawy "Analizy nasłonecznienia" budynków sąsiednich i "Analizy nasłonecznianie-przesłanianie" sporządzonych przez projektanta - arch. P. Z. wynika, iż zachowane zostały warunki doświetlenia światłem dziennym (co najmniej 1,5 godziny dziennie) dla wszystkich lokali mieszkalnych znajdujących się zarówno w budynku przy ul. [...] jak i [...] . Z przedmiotowej analizy wynika, że spełnione są przepisy dotyczące przesłaniania, a przedmiotowy budynek realizowany będzie w zabudowie śródmiejskiej, o której mowa w przepisie § 13 ust. 6 rozporządzenia. Warunki wynikające z ww. przepisów zostały więc spełnione, ponieważ omawiana nieruchomość położona jest na terenie zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Zarzuty o zacienianiu i przesłanianiu nieruchomości zabudowanej budynkiem garażowym są całkowicie chybione gdyż ww. przepisy dotyczą wyłącznie budynków mieszkalnych - przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a budynki garażowe do takich nie należą.
Skargę na powyższą decyzję złożył Z. J. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że posiada prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego oraz współwłasności do części wspólnych budynku mieszkalnego, a Spółdzielnia sprawuje zarząd zwykły wspólnymi nieruchomości. Podał ponadto, że właściciele wyodrębnionych lokali nie upoważnili Zarządu Spółdzielni do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd. Skarżący podniósł również, że nie zgadza się z kwalifikacją obszaru na którym projektowana jest sporna inwestycja jako "zabudowy śródmiejskiej" i w związku z tym zastosowania przepisu zezwalającego na 50% obniżenie wymaganego czasu nasłonecznienia mieszkań w budynkach sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
[...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 20 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stwierdził, że nie można było w rozpatrywanej sprawie obszaru oddziaływania opisanej inwestycji ograniczyć do zbadania odległości projektowanego obiektu budowlanego od granic z działką sąsiednią, czy zachowania wymogów zapewnienia odpowiedniego naświetlenia, skoro nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Zachowanie wymaganych odległości budynków od granicy działki, czy też warunków technicznych obiektu nie przesądza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu wznowieniowym zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przy ocenie, czy określony podmiot jest stroną takiego postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługuje. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych tak w bezpośrednim (jak i w dalszym sąsiedztwie) mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, a więc i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym taką decyzją.
Przyjęta przez organy interpretacja art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - zdaniem Sądu - spowodowałaby, że jedynie podmiot, który wykazałby na podstawie analizy planowanej inwestycji aktualnej zabudowy jego działki, że narusza ona przepisy odrębne, zostałby uznany za stronę postępowania. Stanowisko to prowadziłoby do przyjęcia, iż o oddziaływaniu obiektu można mówić wyłącznie wtedy, gdyby doszło do naruszenia przepisów techniczno - budowlanych pomimo, iż w przepisach tych nie chodzi o naruszenie interesu prawnego, lecz o jego obiektywne istnienie. Podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem przypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji analizę przepisów odrębnych ograniczył wyłącznie do postanowień ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy podtrzymał powyższe stanowisko, nie odnosząc do zarzutów i argumentacji odwołania, a w szczególności do wskazywanego posiadania przez wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego do działki nr ew. C/1, a ponadto zabudowanej budynkiem garażowym, w którym jeden z boksów stanowi własność skarżącego.
W ocenie Sądu błędna wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego doprowadziła do niewyjaśnienia zgodnie z zasadami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wszystkich istotnych w sprawie okoliczności.
Sąd wskazał również, że organy nie wyjaśniły z czego wywodzą, że sporna nieruchomość jest realizowana w zabudowie śródmiejskiej. Zwrot "śródmiejska zabudowa uzupełniająca" użyty w § 60 ust. 2 rozporządzenia nie został zdefiniowany przez ustawodawcę. W rozporządzeniu (§ 3 pkt 1) zdefiniowano jedynie zabudowę śródmiejską wskazując, że przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta,
W ocenie Sądu uznanie, że dany teren zalicza się do zabudowy śródmiejskiej może wynikać z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleń faktycznych poczynionych w oparciu o stan istniejącej zabudowy na tym terenie, z uwagi na fakt, że brak jest planu miejscowego dla obszaru, na którym znajduje się zarówno sporna nieruchomość, jak również nieruchomość skarżącego, organ winien dokonać odpowiednich ustaleń i uzasadnić, dlaczego w przedmiotowej sprawie uznał, że projektowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy śródmiejskiej. Wskazanie przez organy, że powyższa okoliczność jest bezsporna narusza art. 107 § 1 K.p.a. Nie może ono być sformułowane ogólnikowo zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powyższą okoliczność kwestionuje.
Zdaniem Sądu, organy przedwcześnie uznały, że skarżący nie wskazał na konkretne okoliczności poparte regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działki w związku z inwestycją planowaną na działce sąsiedniej.
Analizie organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna podlegać w szczególności możliwość ewentualnej zabudowy działki, co do której skarżący posiada prawo użytkowania wieczystego, jak również ewentualnej rozbudowy (nadbudowy) budynku garażowego, w którym własność boksu przysługuje skarżącemu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyrok złożyła [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 4, poz. 27) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez uznanie skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uczestnikowi, pomimo, że nie wykazał on, że jego nieruchomość znajduje się na zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, jak też nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności popartych regulacjami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenie możliwości zagospodarowania jego działki w związku z inwestycją uczestnika, co nastąpiło z naruszeniem poszanowania interesów inwestora oraz zasady równości stron;
2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z §: 12, 13, 60 i 271 - 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, 585 ze zm.) poprzez uznanie przez Sąd, że inwestycja uczestnika może oddziaływać na sąsiednią nieruchomość skarżącego, podczas, gdy nie narusza ona żadnych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, gdyż przyszła, ewentualna inwestycja na nieruchomości sąsiedniej nie może być zacieniana, ani przysłaniana, a ponadto na przyszłą, ewentualną inwestycję nie mogą także oddziaływać niekorzystne immisje, które mogą mieć miejsce wyłącznie w stosunku do zabudowań już istniejących, co także nastąpiło z naruszeniem poszanowania interesów inwestora oraz zasady równości stron;
3. art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 77 § 4 K.p.a. w zw. z § 60 ust. 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym oraz decyzjach organu nie został w sposób wystarczający ustalony i wyjaśniony fakt, że inwestycja znajduje się obszarze zabudowy śródmiejskiej, podczas gdy ustalenie tego faktu miało miejsce na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie zostało zakwestionowane, a poza tym - niewątpliwie rejon inwestycji uczestnika cechuje zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co jest faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodzenia.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 zw zm.). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12). Jest więc oczywiste, że niezależnie od spełnienia wymogu określonego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przymiot strony przysługuje osobie, której interesu prawnego dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie spór odnosi się do legitymacji biernej, której istotą jest to, że chodzi o sytuację, w której postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby.
Nie wystarczy zatem, jak to ujął Sąd pierwszej instancji, uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego, że treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. nie jest wystarczająca dla ustalenia przymiotu strony, gdy stosunki własnościowe odnoszące się do nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu są bardziej skomplikowane, niż dysponowanie tytułem prawnorzeczowym do całej nieruchomości przez jeden podmiot. Chodzi o nieruchomości objęte zarządem wspólnot mieszkaniowych oraz, tak jak w niniejszej sprawie, nieruchomości zarządzane przez spółdzielnie mieszkaniowe. Ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jest w tych sytuacjach uzależnione także od unormowań regulujących stosunki własnościowe w tych podmiotach zbiorowych. Tak sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nieruchomości zabudowane budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz budynkiem garażowym, na działkach nr C/2 oraz C/1, są, w odniesieniu do gruntu, przedmiotem współużytkowania wieczystego wielu osób: właścicieli lokali mieszkalnych oraz właścicieli boksów garażowych. Części wspólne budynków są współwłasnością właścicieli lokali oraz właścicieli boksów garażowych. Zarząd nieruchomością sprawowany jest przez Spółdzielnię Budowlano- Mieszkaniową "[...] ".
Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że inwestycja nie została zaprojektowana na nieruchomości stanowiącej współwłasność właścicieli lokali i boksów garażowych, ale na nieruchomości sąsiadującej z tą nieruchomością. Oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiednią nie wkracza zatem w zakres uprawnień właścicielskich związanych z dysponowaniem nieruchomością, w tym także z dysponowaniem na cele budowlane. Może mieć natomiast wpływ na korzystanie z nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ochrona przed takim oddziaływaniem wynika z prawa do utrzymania nieruchomości wspólnej. Działania związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej mieszczą się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) – patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, ONSA i wsa 2016/2/16). W postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą zarządem, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ochrona interesów związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej objętej tym zarządem, należy do spółdzielni mieszkaniowej. Utrwalony jest pogląd, z którym skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia się, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Uznanie właściciela lokalu za stronę jest wyjątkiem. Może mieć miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2266/13).
Skoro interes wspólny i indywidualny pozostają ze sobą w relacji zasady i wyjątku od reguły, konieczne jest wskazanie przyczyn niestosowania zasady. Ustalenie to nie jest możliwe bez wykazania, że w sprawie konkretnej inwestycji oddziaływującej na nieruchomość, obok przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892 ze zm.), znajdują zastosowanie normy cywilnoprawne, z których właściciel lokalu lub użytkownik wieczysty wywodzi swój interes indywidualny niezależny od interesu wspólnego chronionego przez zarząd. Wywiedzenie interesu właściciela lokalu z tytułu cywilnoprawnego powinno więc być efektem przyjęcia, że właściciel lokalu nie znajduje w konkretnej sprawie wystarczającej ochrony w postaci reprezentacji sprawowanej przez zarządcę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zajmując się oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią, Sąd nie odniósł się do zagadnienia reprezentowania tego interesu przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...] ". Było to zaś konieczne z uwagi na potrzebę precyzyjnego rozdzielenia interesu wspólnego oraz interesu indywidualnego. Ponadto, w postępowaniu wznowieniowym wykazanie tego interesu indywidualnego jest punktem wyjścia do przyjęcia, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o wznowienie postępowania są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o wznowienie o postępowania administracyjnego, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona skarżąca przed sądem pierwszej instancji jest, czy też nie jest, stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/098). Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Dopiero wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy, zgłaszającego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że nie brał udziału w postępowaniu, mimo posiadania interesu prawnego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości odnoszącej się do tej przesłanki, a zawartej w art. 147 zdanie drugie K.p.a. Nadto, możliwość odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy z treści wniosku o wznowienie postępowania w sposób oczywisty i niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania wznowieniowego, wskazuje na to, że wniosek powinien określać stanowisko samego wnioskodawcy w zakresie spełniania przymiotu strony (patrz m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 95/10). W tym sensie można przyjąć, że obowiązkiem wnioskodawcy było wykazanie zaistnienia jego indywidualnego interesu prawnego.
Organy prowadzące postępowanie z wniosku o wznowienie odniosły się do argumentacji skarżącego w tym zakresie. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod tym kątem, wskazując na potrzebę zbadania przez organy innych okoliczności, niż te które były przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym. Nie można wykluczyć ustalenia przez organ z własnej inicjatywy w postępowaniu wznowieniowym okoliczności świadczących o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. W pierwszym rzędzie należy jednak odnieść się do twierdzeń wnioskodawcy w tej mierze. Ponadto, kontrola sądowa kwestionująca odmowę przyznania wnioskodawcy statusu strony powinna nawiązywać do konkretnych norm, w których sąd upatruje źródeł interesu prawnego. Takich konkretnych przepisów Sąd pierwszej instancji nie podał.
Rolą Sądu pierwszej instancji nie było wyrażenie wątpliwości co do tego, czy jakieś bliżej niesprecyzowane przepisy odrębne: "przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych, jak również regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym" mogłyby wskazywać na indywidualny interes prawny skarżącej. Kontrola sądowa powinna ocenić, czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych postępowania o pozwolenie na budowę oraz w postępowaniu wznowieniowym pozwala na przyjęcie, że skarżąca wykazała, że ma swój indywidualny interes prawny wynikający z norm prawa materialnego, wykraczający poza interes wspólny chroniony przez Spółdzielnię.
. Dopiero po ustaleniu przez Sąd, że okoliczności mające świadczyć, zdaniem skarżącego, o posiadaniu przezeń interesu prawnego, wykraczają poza zakres interesu chronionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową sprawującą zarząd powierzony, będzie możliwe określenie, czy skarżący powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Ustalenie takiego rozróżnienia jest możliwe w świetle akt postępowania o pozwolenie na budowę oraz postępowania zakończonego zaskarżona decyzją. Pamiętać trzeba, że oddziaływanie objętej pozwoleniem na budowę inwestycji na nieruchomości stanowiące działki nr C/1 oraz C/2 nie budzi wątpliwości. Z tych powodów obok inwestora stroną postępowania o pozwolenie na budowę była przecież Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ".
Dodać jeszcze można, że na skutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji zastosował w stosunku do skarżącego powołany przepis tak, jakby w odniesieniu do nieruchomości nie był sprawowany zarząd przez spółdzielnię mieszkaniową.
W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji, oceni także, badając ewentualne zaistnienie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, w kontekście § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), kwestię zaliczenia terenu projektowanej inwestycji do zabudowy śródmiejskiej. Skoro Sąd nie stwierdził konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie, możliwa jest, także w tym aspekcie, ocena legalności zaskarżonej decyzji w ramach kontroli opartej na zebranym materiale dowodowym.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji zajmie także jednoznaczne stanowisko wobec zagadnienia będącego przedmiotem podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z § 12, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 140 i art. 144 K.c.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a. Skuteczność skargi kasacyjnej nie jest rezultatem negatywnej oceny zarzutów skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, ale konieczności ponowienia kontroli sądowej przez Sąd pierwszej instancji.