II OSK 674/08

II OSK 674/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6313 Cofnięcie zezwolenia na broń
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1820/07 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-01-10
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 59 par 2  i art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1820/07 w sprawie ze skargi C. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku decyzją nr N-II-5171/680/07 z dnia 6 kwietnia 2007 r. cofnął C. S. pozwolenie na broń myśliwską. W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania decyzja ta została uchylona przez Komendanta Głównego Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji Białymstoku ponownie cofnął C. S. pozwolenie na broń palną myśliwską. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 26 lipca 2007r. Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia skarżący nadał w urzędzie pocztowym w dniu 29 sierpnia 2007r.
Komendant Główny Policji w dniu [...] września 2007r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie nr [...], którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Obydwa rozstrzygnięcia zostały doręczone skarżącemu łącznie w dniu 24 września 2007r.
Na powyższe postanowienia skarżący wniósł w jednym piśmie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o ich uchylenie, ewentualnie stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarg C. S. zarzucił, że oba postanowienia Komendanta Głównego Policji oparte są na błędnych ustaleniach faktycznych i nieprawidłowej kwalifikacji prawnej. Wskazał, że uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu podnosząc, iż winę za niedochowanie przez niego terminu ponosi organ I instancji na skutek użycia podstępu oraz celowej dezinformacji. Podkreślił ponadto, że odbioru decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie kwitował on sam tylko jego żona. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym nie może funkcjonować decyzja obarczona wadą nieważności oraz przedstawił zarzuty merytoryczne do decyzji cofającej mu pozwolenie na broń.
Odpowiadając na skargi Komendant Główny Policji wniósł o ich oddalenie wskazując, że rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu było zasadne, a argumenty skarg nie dają podstaw do jej uwzględnienia.
Skarga C. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania była przedmiotem rozpoznania w osobnej sprawie zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 1819/07.
Wyrokiem z 10 stycznia 2008r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1820/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] września 2007r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, wskazano że przesłankę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu.
Wniesienie przez skarżącego odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia obligowało organ odwoławczy do wydania najpierw postanowienia w sprawie przywrócenia terminu, a dopiero po zapadnięciu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu organ mógł wydać postanowienie o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. W przypadku przywrócenia terminu czynność procesową, dla dokonania której termin został przywrócony, traktuje się bowiem tak, jak gdyby była ona dokonana w terminie.
Komendant Główny Policji w niniejszej sprawie wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w tym samym dniu, w którym rozpoznał jednocześnie wniosek strony w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienia te zostały doręczone skarżącemu łącznie w dniu 24 września 2007r., a więc w myśl art. 110 k.p.a. weszły do obrotu prawnego w tym samym dniu.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w momencie wydawania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie był tym samym rozpoznany ostatecznie wniosek strony w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało tym samym wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 134 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, opierając ją w całości na zarzucie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane przedwcześnie i w związku z tym narusza art. 134 k.p.a. Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są ostateczne i nie służą na nie zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. zażalenia. Stąd też organ odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sposób ostateczny, nie miał obowiązku zwlekania z wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, do naruszenia przepisów procesowych doszłoby wówczas, gdyby wydanie postanowienia o stwierdzenia uchybienia terminu poprzedzało wydanie postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd I instancji, jak również uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.
Jedynym zarzutem postawionym przez stronę wnosząca skargę kasacyjną jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisu postępowania – art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym i Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wywołuje kontrowersje. Sprowadzają się one do kwestii, czy przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, czyli naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy także naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. Sądowi orzekającemu w niniejszym składzie znany jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05, publ.: ONSAiWSA 2006/2/39) gdzie przyjęto, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd zaprezentował także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2006 r. w sprawie sygn. akt SK 63/05 (publ.: OTK-A 2006/ 8/108).
Przytoczone orzeczenia doprowadziły do ukształtowania się poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, ale tylko w przypadku powiązania ich z konkretnymi naruszeniami przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 27.09.2007r. sygn. akt I GSK 2216/06, publ.: LEX nr 375235, wyrok NSA z 18.08.2007r. sygn. akt I FSK 1204/06, publ.: Jur.Podat. 2007/6/93, wyrok NSA z 10.07.2007r. sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213). Sąd podziela ten pogląd, uznając że zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego może być skutecznie podniesiony jako podstawa kasacyjna, tylko w sytuacji gdy skarżący wykaże, że wiąże się to z naruszeniem przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe wywody, konstrukcję skargi kasacyjnej ocenić należało jako prawidłową, a co za tym idzie umożliwiającą merytoryczną ocenę zarzutu i argumentów powołanych dla jego poparcia.
Przepis art. 134 k.p.a. zobowiązuje organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne i nie przysługuje od niego środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Okolicznością ważką dla dalszych rozważań w niniejszej sprawie jest, to że strona równocześnie z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok pierwszoinstancyjny uchylający postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skarga na wydane tego samego dnia drugie orzeczenie organu odwoławczego, odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1819/07 z powodu nieuiszczenia wpisu. Skargę kasacyjną na to orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 1 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt II OZ 267/08.
Brzmienie powołanego art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji kiedy termin ten został przez odwołującego się przekroczony. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzenia tego uchybienia; a jedyną okolicznością mogącą spowodować uniknięcie konsekwencji wynikających z wniesienia środka odwoławczego po terminie jest skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu (por. wyroki NSA z 18.10.1995r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, publ.: LEX nr 26997, z 29.01.1997r., sygn. akt SA/Gd 1482/96, publ.: LEX 29004).
Powyższy pogląd wywarł wpływ na kwestię ustalenia kolejności orzekania organu odwoławczego w sytuacji równoczesnego złożenia spóźnionego środka odwoławczego i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podkreślenia wymaga, że oba te rozstrzygnięcia mają zgodnie z art. 134 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a. charakter ostateczny i służy na nie jedynie skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stawał na stanowisku, że pierwszeństwo rozpatrzenia przypada w takiej sytuacji wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a rozwijając to zagadnienie wskazywał, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza możliwość i potrzebę wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyroki NSA z 15.06.2007r. sygn. akt I GSK 1221/06, publ.: LEX nr 338645 i z 24.09.2008r. sygn. akt I OSK 1496/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W innym orzeczeniu (wyrok NSA z 24.01.2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 50/05, publ.: LEX nr 220815) wskazano alternatywnie na dwie możliwości. Z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił ujęcie w jednym postanowieniu zarówno odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – a z drugiej wskazał, że zasadnym byłoby również wstrzymanie się przez organ odwoławczy z w wydaniem postanowienia o którym mowa w art. 134 k.p.a. do czasu prawomocnego załatwienia skargi w przedmiocie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Odnosząc się do poglądów przedstawionych powyżej, skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko co do kolejności czynności i rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy we wskazanych okolicznościach procesowych. Pierwszeństwo rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego należy wywieść, opierając się również na innym argumencie, niepodniesionym w przytoczonych wywodach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że aby wniosek o przywrócenie terminu był skuteczny, musi spełniać warunki formalne określone w art. 58 k.p.a. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 58 § 2 k.p.a. jednocześnie ze złożeniem wniosku należy dopełnić czynności dla której określony był termin, co w przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oznacza konieczność złożenia odwołania. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w takich sytuacjach odwołanie nie może być oceniane tak jak samoistny środek zaskarżenia, stanowi ono bowiem jedynie element formalny wniosku o przywrócenie terminu. Rozpatrzeniu podlega zatem jedynie wniosek, a okoliczność równoczesnego złożenia odwołania, winna być oceniania li tylko pod kątem spełnienia warunków formalnych przez zainteresowanego składającego prośbę o przywrócenie terminu.
Innymi słowy równoczesność złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz odwołania jest jedynie pozorna. W istocie bowiem organ odwoławczy ma do czynienia jedynie z wnioskiem, spełniającemu określone przez ustawodawcę wymogi formalne, to jest któremu zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. towarzyszy czynność, której terminowi uchybiono. Opierając się na takich wywodach za zasadne ocenić należy stanowisko przywołane powyżej, w myśl którego odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania, wyłącza konieczność orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjęcie poglądu odmiennego – co w niniejszej sprawie uczynił organ odwoławczy – skutkowało rozpatrzeniem nie tylko wniosku, ale również orzeczeniem w przedmiocie odwołania stanowiącego w tym wypadku jedynie element formalny tegoż wniosku. Skoro poza pismem zawierającym jednocześnie wniosek i odwołanie, nie było innego pisma które możnaby uznać za odwołanie, to odrębne orzeczenie w przedmiocie elementu formalnego wniosku ocenić należy jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu dopiero przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że odwołanie stanowiące element formalny wniosku o przywrócenie terminu nabiera charakteru samoistnego i może być rozpoznawane jak środek zaskarżenia.
Reasumując powyższe rozważania, orzeczenie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w okolicznościach niniejszej sprawy, słusznie uznane zostało za błędne. Uchybienie przepisowi art. 134 k.p.a. nie wynikało jednak z przyczyn wskazanych przez Sąd I instancji, ale z powodów przytoczonych w treści niniejszego uzasadnienia. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
/-/ P. Miładowski /-/ J.P. Tarno /-/ W. Kisiel