II OSK 674/07

II OSK 674/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II SA/Kr 732/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 183  par. 1 i  par. 2  pkt 5,  art. 185  par. 1,  art. 203  pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 11  ust. 1,  art. 28  ust. 1,  art. 4  pkt 11,  art. 7  ust. 1,  art. 28  ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 40  par. 2,  art. 107  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 732/03 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2) zasądza od Z. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 732/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podał, że Starosta Powiatowy w T., decyzją z dnia [...] znak [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 11 ust.1, art. 12 ust. 1, 4, 7, 8, 13, 14 , art. 14 ust. 1, art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), w sprawie czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych położonych w O. Gmina Ż. obejmujących działki nr [...] - [...] o łącznej powierzchni 10,08 ha z przeznaczeniem pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego - kopalnię odkrywkową "[...]" bez wymaganej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej orzekł: o czasowym wyłączeniu (na [...] lat) gruntów rolnych z produkcji rolnej, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonych B. gmina Ż., obejmujących części działek nr [...] – [...] o powierzchni 2,81 ha, w tym użytki I klasy: RI-2,45 ha, RIII-0,36 ha i określił obowiązki związane z tym wyłączeniem, ustalając opłatę roczną z tytułu czasowego użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji (stanowiącą 10% z ilości ton ziarna żyta ustalonej dla obliczenia należności) w wysokości równej wartości 199,95 ton ziarna żyta według ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w danym roku płatności opłaty i ustalił, że opłatę za dany rok uiszcza się w terminie do 30 czerwca każdego roku, oraz ustalił, że: a) opłata roczna za rok [...] płatna do [...] wyrażona w tonach ziarna żyta, w ilości [...] ton stanowi kwotę [...] zł; za podstawę kwoty ustalonej opłaty rocznej za rok [...] przyjęto równowartość tony ziarna żyta w wysokości [...] zł ogłoszoną w komunikacie Prezesa GUS (M.P. z 2000r., Nr 34, poz. 708); b) opłata roczna za rok [...] płatna do [...] wyrażona w tonach ziarna żyta w ilości [...] ton stanowi kwotę [...] złotych; za podstawę kwoty ustalonej opłaty rocznej za rok [...] przyjęto równowartość tony ziarna żyta w wysokości [...] złotych ogłoszoną w Komunikacie Prezesa GUS (M.P. z 2001r. Nr 35, poz. 563). Należności powyższe nakazał uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Nadto orzekł, że o wysokościach kwot opłaty rocznej za lata następne w okresie poprzedzającym termin płatności organ poinformuje pisemnie, oraz, że szczegółowe rozliczenie opłat rocznych zawiera załącznik nr 1 stanowiący integralną część decyzji. Zobowiązał do zdjęcia wierzchniej warstwy ziemi uprawnej z gruntów klasy I, IIIb o pow. 2,81 ha stanowiących powierzchnię zainwestowania na gruntach wyłączonych z produkcji do głębokości 0,50 m, co daje łączną kubaturę 14050 m3, złożenia w pryzmach i wykorzystania do rekultywacji terenu po zakończeniu eksploatacji. Ustalił obowiązek rekultywacji terenu polegający na wykonaniu prac zgodnie z planem rekultywacji w terminie do 5 lat od zakończenia działalności. Orzekł, że do egzekwowania ustalonych decyzją obowiązków stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu decyzji Starosta T. podał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego i przeprowadzonej wizji na gruncie w dniu [...] stwierdzono, że w miejscowości B. gm. Ż. na części obszaru objętego koncesją udzieloną przez Wojewodę M. znak[...] z dnia [...] prowadzona jest eksploatacja kruszywa naturalnego ze złoża [...]" przez F.H."[...]"-Z. T. z siedzibą w T., bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uzyskanej przez inwestora koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego wynika, że na cele kopalin wyznaczono teren obejmujący działki o numerach wymienionych w decyzji, o łącznej powierzchni 10.08 ha. Powierzchnia faktycznie wyłączona z produkcji rolnej wynosi 2,81 ha.
Wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwanej dalej ustawą osoba, która uzyskała wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest zobowiązana uiścić należności i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Faktyczne wyłączenie gruntów zostało potwierdzone podczas oględzin na gruncie. Wobec powyższego na podstawie art. 28 ust.2 ustawy, decyzją z dnia [...] wyłączono z urzędu grunty przeznaczone pod eksploatację kruszywa z produkcji rolnej i określono obowiązki związane z tym wyłączeniem. Ponieważ jest to wyłączenie czasowe, nie naliczono jednorazowej należności, lecz ustalono tylko opłatę roczną. Od decyzji z dnia [...] odwołał się Z. T. zarzucając, że nie ma podstaw do wydania zezwolenia na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, gdyż zasadniczym celem prowadzonego zdjęcia warstwy kruszywa jest urządzenie na tych terenach - stanowiących nieużytki, rybnych stawów hodowlanych. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] uchyliło w/w decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając nieprawidłowe ustalenie powierzchni gruntów podlegających wyłączeniu z produkcji rolnej, naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z powodu niezasięgnięcia opinii właściwego Wójta, oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z uwagi na to, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. teren przedmiotowej inwestycji oznaczony jest symbolem A18R i stanowi teren upraw rolnych, sugerując, że właściwym w tym przypadku byłoby zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji rolnej, określając obowiązki związane z tym wyłączeniem. Decyzję tę wydano także w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy, gdyż - zdaniem organu wyłączenie nastąpiło bez decyzji, ale jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy. Organ uznał, że skoro inwestor uzyskał koncesję na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" i w toku postępowania o udzielenie koncesji Wójt Gminy Ż. pomimo upływu ustawowego terminu nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z art. 105a ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze "rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w przedstawionym brzmieniu", przedmiotowa inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż., co jest równoznaczne z tym, że grunt jest przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Według organu I instancji, potwierdzeniem zgodności przedmiotowej inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. jest także fakt wydania pozytywnej opinii - postanowienia z dnia [...] znak: [...] do projektu rekultywacji dla terenu poeksploatacyjnego złoża "[...]" w kierunku wodnym - stawów rybnych. Decyzja ta także została uchylona na skutek odwołania Z. T. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] z powodu nieprawidłowego w ocenie Kolegium wyliczenia opłat rocznych oraz nieprecyzyjnego ustalenia powierzchni.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że wyłączeniu z produkcji rolnej podlega powierzchnia pomniejszona o część powierzchni - 1,20 ha zbiornika nr 2 powstałego na terenie wsi B., który został objęty pozwoleniem wodnoprawnym, a nie został objęty koncesją. W wyniku powyższych ustaleń wydana została przez Starostę decyzja z dnia [...], którą na podstawie art. 28 ust.2 ustawy ustalono opłaty roczne z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za okres trwania tego wyłączenia, nie dłużej niż przez 20 lat, od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, tj. od [...]r. W decyzji tej ustalono opłatę roczną w wysokości 199,95 ton ziarna żyta, bez dodatkowej kwoty 10%. Decyzja ta została zaskarżona przez Z. T. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., które decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przepisów art.12 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy.
W będącej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] znak [...] Starosta Powiatowy w T. stanął na stanowisku, że nie narusza powyższych przepisów, ponieważ ich zastosowanie ma uzasadnienie w sprawie. Zdaniem tego organu, zastosowanie sankcji określonej w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. opłaty w wysokości dwukrotnej należności z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. byłoby niezgodne z ustaleniami dokonanymi na etapie koncesji, wobec czego zastosowanie ust. 2 tego przepisu nie zależy od uznania organu administracyjnego lecz (zależy) od istnienia koncesji. Odnosząc się do twierdzeń Z. T., że nie prowadzi on eksploatacji kruszywa, lecz budowę stawów rybnych organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego T. nie udzielił odpowiedzi na pytanie organu, czy Z. T. prowadzi eksploatację kruszywa, czy budowę stawów rybnych (pismo z [...] znak [...]), ponieważ kontrola eksploatacji kruszywa nie leży w zakresie jego kompetencji. Z kolei Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego pismem z [...] poinformował, że w wyniku inspekcji Urzędu ustalono, że złoże kruszywa naturalnego jest eksploatowane w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny udzieloną Firmie [...] Z. T. przez Wojewodę M. z [...] nr [...], ważną do dnia [...], a ruch zakładu prowadzony jest na podstawie planu ruchu zatwierdzonego decyzją Oddziału Zamiejscowego T. [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] nr [...] ważnego w okresie [...]r.-[...]r. Starosta uznał, że odpowiedź Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego jednoznacznie rozstrzygnęła kwestię charakteru działalności prowadzonej przez Z. T.. Organ ustalił nadto, że Z. T. uiszcza regularnie przepisane prawem opłaty eksploatacyjne za wydobycie kruszywa ze złoża "[...]". W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że grunty będące przedmiotem sprawy przeznaczone są pod eksploatację kruszywa naturalnego i eksploatacja na tych gruntach jest prowadzona, w związku z czym orzekł o czasowym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i określił obowiązki związane z tym wyłączeniem.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. T. zarzucił naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 6, 11, 13 i 18, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 4, 8, 13 i 14, art. 14 ust.1 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 77 § 1 i art. 104 k.p.a. Zdaniem odwołującego się przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają w ogóle zastosowania do sytuacji faktycznej sprawy. Grunt, którego odwołujący się jest właścicielem, zlokalizowany jest na terenach rolnych o symbolu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego A18R, co oznacza tereny rolne z dopuszczeniem inwestycji związanych z produkcja rolną, w którym to zakresie mieszczą się planowane i realizowane stawy rybne, co nie zmienia charakteru rolniczego wykorzystania terenu. Nie następuje więc wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Bezzasadnym jest zatem ustalenie obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu czasowego użytkowania na cele nierolnicze wyłączonych gruntów. Zarzucił, że o fakcie prowadzenia produkcji rolniczej świadczy zakup narybku i kroczka karpia, o czym powiadomił organ orzekający. Podniósł, że grunty stanowiące przedmiot postępowania są i będą wykorzystywane rolniczo, przy uwzględnieniu jedynie zmiany profilu produkcji rolnej - upraw gruntowych na hodowlę ryb, co pozostaje w zgodności z ustaleniami MPO Gminy Ż. Dodał, że jest podatnikiem podatku rolnego. Zdaniem odwołującego organ powinien był zastosować w sprawie art. 3 ust. 1 ustawy, tj. zawiesić uiszczanie orzeczonych opłat na 10 lat.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Ustaliło, że decyzją z dnia [...] Wojewoda M. udzielił Z. T. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w miejscowości B. Gmina Ż. Obszar koncesyjny objął działki wymienione w decyzji. Określono, że wydobywanie kopaliny będzie się odbywać metodą odkrywkową, systemem basenowym.
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu w T. ustalił na wniosek Z. T. kierunek rekultywacji – wodny (stawy rybackie) dla terenu poeksploatacyjnego zagospodarowania gruntów rolnych położonych B., oraz zatwierdził przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentację rekultywacji zagospodarowania gruntów, w części postępowanie umorzył i zobowiązał Z. T. do wykonania w terminie 5 lat od zakończenia eksploatacji rekultywacji gruntów.
Pismem z dnia [...] organ I instancji wezwał Z. T. do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W odpowiedzi Z. T. podał, że na terenie objętym koncesją zezwalającą na wydobywanie kopaliny prowadzi hodowlę ryb, w zawiązku z czym nie ma konieczności składania wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. W toku postępowania ustalono, że na terenie objętym koncesją prowadzona jest eksploatacja kruszywa naturalnego, na częściach działek nr [...] – [...] o powierzchni 2,81ha, w tym użytki i klasy: R I obejmują 2,45 ha, a R III b - 0,36 ha.
W oparciu o pismo z dnia [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. ustalono, że ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" prowadzona jest eksploatacja w oparciu o koncesję na wydobywanie kopaliny, a ruch zakładu prowadzony jest na podstawie planu ruchu zatwierdzonego decyzją Wojewody M. z [...].
Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu w T. udzielił Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie sześciu zbiorników wodnych - stawów przeznaczonych do hodowli ryb poprzez basenową eksploatację kruszywa ze złoża "[...]" Gmina Ż.. Z. T. przedłożył także zgłoszenie rozpoczęcia budowy zbiorników wodnych - stawów rybnych przeznaczonych do hodowli ryb poprzez basenową eksploatację kruszywa dokonane w dniu [...] Burmistrzowi Miasta i Gminy Ż. Sprawa została załatwiona negatywnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z urzędu jest mu wiadome, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę sześciu stawów rybnych.
Mając powyższe ustalenia faktyczne na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny użytkowania gruntów leśnych. Zgodnie z pkt 11 tego przepisu, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego zaliczonych do klas I, II, III, IIIa i Illb może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy). Opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta i uiszczana jest w przypadku trwałego wyłączenia przez 10 lat, a w przypadku nietrwałego wyłączenia, przez okres tego wyłączenia, nie dłużej niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika z akt sprawy Z. T. wyłączył z produkcji rolnej poprzez eksploatację kruszywa ze złoża naturalnego "[...]" grunty rolne klasy I o powierzchni 2,45 ha i grunty rolne klasy Illb o powierzchni 0,36 ha, w związku z powyższym obowiązany jest do uiszczania opłat rocznych w wysokości określonej w art. 12 ust. 7 w związku z art. 4 pkt 13 (opłata roczna) ustawy. Faktyczną datą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest rok [...], bowiem w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu [...] ustalono, że na terenie objętym koncesją wydaną przez Wojewodę M. prowadzona jest eksploatacja kruszywa. W związku z powyższym Z. T. powinien uiszczać opłatę roczną związaną z czasowym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej za rok [...] i lata następne, w wysokości ustalonej przez organ I instancji, która to wysokość, zdaniem organu odwoławczego, została wyliczona w sposób prawidłowy na podstawie wskazanych przez organ przepisów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 14 ust. 1 ustawy uznało, że organ I instancji miał możliwość nałożenia na stronę obowiązku zdjęcia wierzchniej warstwy ziemi uprawnej z gruntów klasy I i III b o powierzchni 2,81ha stanowiących powierzchnią zainwestowania, na gruntach wyłączonych z produkcji do głębokości 0,5 m.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, uznało za błędne stanowisko odwołującego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem tego organu, zasadniczym celem działalności Z. T. jest eksploatacja kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", a nie budowa stawów rybnych. Eksploatacja kruszywa nie jest działalnością rolniczą, lecz nosi znamiona działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy. O prowadzeniu tego rodzaju działalności świadczą, zdaniem Kolegium: koncesja udzielona decyzją Wojewody M. z [...], ustalenia zawarte w protokole wizji z dnia [...], ustalenia dokonane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zawarte w piśmie z dnia [...] oraz fakt uiszczania opłat eksploatacyjnych za wydobycie ze złoża "[...]".
Nie ma w ocenie Kolegium znaczenia dla ustalenia zmiany przeznaczenia gruntu na cel nierolniczy uzyskana przez Z. T. decyzja z dnia [...] znak [...] wydana przez Starostę Powiatu T. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oraz zgłoszenie budowy stawów rybnych dokonane w dniu [...]. Decyzja ta oraz prowadzone w następstwie zgłoszenia postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą się bowiem z ustalonym przez Starostę Powiatu w T. decyzją z dnia [...] kierunkiem rekultywacji. Określono w niej, że na przedmiotowym terenie konieczne jest przeprowadzenie wodnego kierunku rekultywacji poprzez wybudowanie stawów rybackich. Podejmowane przez Z. T. działania świadczą, zdaniem Kolegium, o zamiarze prowadzenia eksploatacji kruszywa naturalnego, nie zaś o zamiarze budowy stawów rybackich. Stawy te będą dopiero następstwem wydobycia kruszywa i sposobem zrekultywowania gruntów, na których prowadzona jest eksploatacja.
Bezzasadnym jest w ocenie Kolegium zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z tego względu, że przepis ten dotyczy budowy zbiorników wodnych, z których woda wykorzystywana ma być na cele produkcji rolnej, leśnej, wytwarzania energii elektrycznej w elektrowniach wodnych, a także ochronie przeciwpożarowej. Zamiarem odwołującego nie są powyższe cele. Nie zostały także w sprawie naruszone przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ w przypadku wyłączenia z produkcji użytków rolnych konieczne jest uiszczenie opłat rocznych związanych z czasowym użytkowaniem. Nie doszło także do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 104 k.p.a., ponieważ materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a sprawa rozstrzygnięta w formie decyzji. Nie zachodzi naruszenie art. 19 k.p.a., gdyż w świetle art. 5 ust. 1 ustawy, w sprawach ochrony gruntów rolnych właściwym jest starosta, a zastosowane w sprawie przepisy nie stanowią inaczej.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie Z. T. Podniósł w niej zarzut naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 6, 11, 13 i 18, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 4, 7, 8, 13 i 14, art. 14 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów art. 7, art. 19, art. 77 § 1 i art. 104 k.p.a. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mają zastosowania do stanu faktycznego sprawy. Grunty zlokalizowane są zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. na terenach oznaczonych symbolem A18R- co oznacza tereny rolne z dopuszczeniem inwestycji związanych z produkcją rolną. Wobec przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie stawów rybnych, pozytywnie zaopiniowanego przez Zarząd Gminy Ż. pod względem zgodności z planem, nie następuje zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, gdyż są one i nadal będą użytkowane rolniczo, w związku z tym nie następuje wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i nie ma podstaw do ustalenia obowiązku uiszczania opłat rocznych. Skarżący jest podatnikiem podatku rolnego. Nadto zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie uiszczania orzeczonych opłat na okres 10 lat. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie powinno być umorzone z urzędu przez organ II instancji.
Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w związku z czym należy stwierdzić jej nieważność oraz nieważność decyzji ją poprzedzającej.
Zdaniem Sądu I instancji ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., co do prowadzenia przez skarżącego działalności polegającej na eksploatacji kruszywa ze złoża "[...]" w miejscowości B. gmina Ż., w oparciu o udzieloną koncesję - decyzję Wojewody M. z [...] są prawidłowe. Ustalenia te zostały dokonane zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednak dokonana przez organy prawna ocena faktów i zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są w ocenie tego Sądu błędne.
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIl a, III b, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.
Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zaś ust 2 art. 28 stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten wskazał, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów powołanych jako jej podstawa, z następujących przyczyn:
W świetle przepisów ustawy użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust 2 ustawy.
Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" nie byłoby uzasadnione i byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości (por. wyrok NSA z II SA 1746/97).
Rażące naruszenie prawa - art. 11 ust. 1 ustawy przez organy orzekające w sprawie polega, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na błędnym zastosowaniu tego przepisu. Sąd ten wskazał, że jak wynika z punktu I sentencji decyzji Starosty Powiatowego w T. organ wyłączył czasowo (na [...] lat) grunty rolne z produkcji rolnej, przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". Analiza sentencji decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ uznał, że grunty stanowiące części działek wymienionych w pkt I sentencji przeznaczone są pod eksploatację kruszywa naturalnego. Stwierdzenie to wynika także z uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który uznał, że "grunty będące przedmiotem tej sprawy przeznaczone są pod eksploatację kruszywa naturalnego i eksploatacja na gruntach tych jest prowadzona". Rozstrzygnięcie powyższe, w ocenie Sądu I instancji, nie ma żadnego oparcia w treści przepisów ustawy, w szczególności w art. 11 ust. 1. Podstawą takiego rozstrzygnięcia był fakt istnienia w chwili wydawania decyzji - decyzji Wojewody M. z dnia [...] znak [...], o udzieleniu skarżącemu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" w B. gm. Ż.
Wykluczone jest jednak przyjęcie, że istnienie decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny na obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem rolniczym powoduje, że grunt rolny, objęty koncesją staje się, z powodu pozostawania decyzji o jej udzieleniu w obrocie prawnym i dokonaniu wyłączenia gruntów z produkcji przez podmiot, na rzecz którego udzielono koncesji, gruntem przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin, ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na przepis art. 105a ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) stanowi argument całkowicie chybiony. W ocenie Sądu I instancji, całkowicie bezpodstawne i wadliwe jest uznanie przez organy prowadzące sprawę, że nie zajęcie stanowiska w terminie określonym w ust. 2 art. 105a ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez Wójta Gminy Ż. w sprawie, w toczącym się postępowaniu o udzielenie koncesji powoduje, że objęta koncesją inwestycja skarżącego, zgodna z warunkami udzielonej koncesji jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, i co więcej, że jest to równoznaczne z przeznaczeniem gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ani ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a przede wszystkim ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r. (j.t. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie daje podstawy do powyższego stwierdzenia. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest na zasadach i w sposób określony w powyższej ustawie, tj. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, bądź w przypadku jego braku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw - art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaakceptowanie powyższego stanowiska organów, całkowicie błędnego, oznaczałoby, że decyzja o udzieleniu koncesji uchyla ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego.
Przepisy art. 22 i 23 ustawy Prawo geologiczne i górnicze określają składniki decyzji o udzieleniu koncesji i oprócz tych składników decyzja ta nie reguluje innych kwestii, a w żadnym wypadku dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania gruntów. Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko organów jest sprzeczne nie tylko z treścią przytoczonych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także z przepisem art. 16 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że istnienie ostatecznej decyzji o udzieleniu koncesji nie może przesądzać o konieczności wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, które to zezwolenie może zostać wydane wyłącznie po spełnieniu się warunków przewidzianych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustaleń w przedmiocie możliwości udzielenia takiego zezwolenia dokonać winien organ samodzielnie, w oparciu o przepisy ustawy, nie zaś powołując się na istnienie decyzji o udzieleniu koncesji, której przedmiotem nie jest i nie może być rozstrzygnięcie w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie jest także "przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne" wyłączenie gruntów z produkcji już dokonane przez władającego tymi gruntami, przed wydaniem decyzji zezwalającej na to wyłączenie. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.
Z zapisu obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. wynika, że grunty objęte decyzją położone są na obszarze oznaczonym symbolem A18R, stanowiącym tereny upraw rolnych z możliwością zmian kierunków produkcji i intensyfikacji (m.in. dolesianie) - pkt 10 planu. Dalsza treść punktu 10 planu wskazuje na dopuszczalność lokalizacji obiektów uciążliwych związanych głownie z przetwórstwem produktów rolnych, pod ściśle określonymi warunkami. Z powyższego wynika, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywał przeznaczenia gruntów objętych zaskarżoną decyzją na cele nierolnicze.
Sąd I instancji wskazał na niezauważony jego zdaniem przez organy orzekające w sprawie problem, polegający na zdefiniowaniu pojęcia "gruntów rolnych" oraz ustalenia znaczenia "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O rolnym charakterze gruntu decyduje zgodnie z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy spełnienie któregokolwiek z warunków przewidzianych w punktach 1-10 tego przepisu. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego w nierolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przeznaczenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych (określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne) może być tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze (uchwała 7 sędziów NSA z 03.02.1997r., OPS 13/96). Naruszenie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy jest zatem oczywiste i rażące.
Zaskarżona decyzja narusza także w ocenie Sądu I instancji w sposób rażący przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Decyzję taką wydaje się wówczas z urzędu. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją sytuacja taka nie miała miejsca. Błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy miało swoje źródło w nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy, co doprowadziło organ I instancji do przekonania, że wobec nie złożenia przez skarżącego wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji należy postępowanie takie wszcząć z urzędu celem "zalegalizowania" prowadzonej przez skarżącego działalności polegającej na eksploatacji kruszywa i ustalenia opłaty rocznej. Stanowisko takie doprowadziło do pominięcia hipotezy tego przepisu i błędnego jego zastosowania. Jest ono także konsekwencją naruszenia przez organy art. 28 ustawy, który to przepis, zamieszczony w rozdziale 7: "Kontrola wykonania przepisów ustawy", wprowadza wyraźne rozróżnienie sankcji za naruszenie przepisów ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia: w ust. 1 przewiduje sankcję finansową w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy i nie przewiduje w takim przypadku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, zaś ust. 2 przewiduje obowiązek wydania decyzji z art. 11 ust. 1 oraz sankcję finansową, przy czym możliwość wydania decyzji z urzędu wynika w sposób oczywisty z przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. W przeciwnym wypadku możliwość wydania takiej decyzji nie istnieje. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją sytuacja określona w art. 28 ust. 2 nie zachodziła, a wyłączenie gruntów nastąpiło niezgodnie z przepisami ustawy.
Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest obowiązkiem organu w każdym przypadku dokonanego wyłączenia, w szczególności nie jest takim obowiązkiem w przypadku wyłączenia niezgodnego z przepisami ustawy, a wyłącznie wówczas, gdy zezwalają na to przepisy ustawy.
Podsumowując swoje rozważania Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sposób rażący naruszyły przepisy art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z przyczyn wyżej wskazanych, a także art. 7 ustawy poprzez uznanie, że decyzja o udzieleniu Z. T. koncesji na wydobywanie kopaliny zmieniła przeznaczenie gruntów objętych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego z rolniczego na nierolnicze, co jest niedopuszczalne w świetle tego przepisu.
Niezależnie od powyższych naruszeń prawa powodujących nieważność obydwu decyzji, Sąd ten stwierdził, że organy prowadzące postępowanie naruszyły także przepisy k.p.a., w szczególności art. 107 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał bowiem mocy decyzję Starosty Powiatowego w T., która nie zawiera oznaczenia strony postępowania i nie wskazuje adresata obowiązków, o których mowa w punkcie II ppkt 1 – 3. Nie ma przy tym znaczenia, że z uzasadnienia decyzji wynika, kto jest jej adresatem. Brak oznaczenia podmiotu nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków może uniemożliwiać jej wykonanie z zastosowaniem środków egzekucyjnych. Powołując się na poglądy doktryny Sąd I instancji wskazał, że adresat decyzji będący osobą fizyczną powinien być oznaczony danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania.
Ponadto organy prowadzące sprawę pominęły fakt, że skarżący udzielił w toku postępowania pełnomocnictwa do występowania w swoim imieniu przed organami administracyjnymi. Pełnomocnik nie był zawiadamiany o czynnościach prowadzonego postępowania, ani też żadna z decyzji zapadłych w sprawie po dniu złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania nie została doręczona pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Sąd ten zauważa, że skarżący nie podnosił w skardze zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jednak wobec treści art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że organy prowadzące sprawę uchybienia tego dopuściły się, oraz, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa nie wskazuje na to, aby uprawniało ono jedynie do poszczególnych czynności, w szczególności tych, których dokonał w toku postępowania pełnomocnik skarżącego.
Sąd ten wskazał, że nadto uszło uwadze organów prowadzących sprawę, że wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. znajdujący się w aktach sprawy (k. 46), dołączony przez Burmistrza Gminy Ż. pozostaje w sprzeczności z treścią planu (potwierdzona za zgodność kserokopia tekstu planu, k. 49). Przeznaczenie terenów objętych symbolem A18R, zgodnie z tekstem planu, dopuszcza lokalizację obiektów uciążliwych związanych głównie z przetwórstwem produktów rolnych, podczas gdy z wypisu z planu wynika, że dopuszcza się lokalizację obiektów uciążliwych. W sytuacji jednak, gdy organy przy rozstrzygnięciu sprawy całkowicie pominęły treść obowiązującego planu zagospodarowania i uznały, że o przeznaczeniu terenu decyduje treść decyzji o udzieleniu koncesji, uchybienie to w ocenie Sądu I instancji, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że są one niezasadne.
Nie podzielił poglądu skarżącego o braku podstaw do zastosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opartego na twierdzeniu skarżącego, że prowadzi on hodowlę ryb, a nie działalność w oparciu o udzieloną koncesję. Ustalenia organów w tym zakresie są zdaniem Sądu I instancji w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowe i nie naruszają przepisów k.p.a. Z materiału tego wynika, że skarżący prowadzi działalność, w wyniku której nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy, natomiast budowa stawów rybnych jest sposobem rekultywacji gruntów, na których prowadzona jest eksploatacja.
Sąd ten uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podnoszenie tego zarzutu stoi w ocenie Sądu I instancji w sprzeczności z wszystkimi pozostałymi twierdzeniami zawartymi w skardze. Skoro bowiem skarżący uważa, że w jego sprawie nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ nie zachodzi sytuacja zmiany przeznaczenia gruntów z uwagi na budowę stawów rybnych, a więc rolniczy charakter działalności skarżącego, to nie może domagać się jednocześnie zawieszenia na 10 lat opłat rocznych, bo tym samym uznaje za uzasadnione wyłączenie gruntów z produkcji.
Uznając, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli rażące naruszenie wskazanych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku, opierając orzeczenie o kosztach na przepisie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., zaskarżając wyrok w całości. Powołując się na przepis art. 183 § 2 pkt 5 i art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciło:
1. nieważność postępowania z uwagi na pozbawienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. możności obrony swoich praw poprzez zaniechanie doręczenia lub też umożliwienia innego sposobu zapoznania się z odpisami pism procesowych składanych w toku postępowania sądowego przez skarżącego,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 47 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu i zaniechanie doręczenia odpisów pism Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T.,
b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) poprzez zastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie rażącego naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy przepis ten, będący podstawą wyłączenia gruntu z produkcji
rolnej został prawidłowo zastosowany,
c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266) poprzez zastosowanie normy tego przepisu i przyjęcie rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
podczas gdy przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia organów
administracji, a zatem nie mógł zostać w sposób rażący naruszony,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszenia tego przepisu przez pominięcie adresata decyzji, podczas gdy oznaczenie adresata decyzji miało miejsce w końcowej części decyzji, tj. w jej rozdzielniku,
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu i wykazywanie przez Sąd naruszenia tego przepisu przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi, podczas gdy z treści pełnomocnictwa nie wynikało, aby pełnomocnik był umocowany do otrzymania decyzji.
Powołując się na powyższe wniosło o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku tego Sądu i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzut nieważności postępowania sądowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji podniosło, że jak wynika z akt sądowych sprawy, skarżący Z. T. już po wniesieniu do Sądu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] skierował do tego Sądu pisma procesowe z dnia [...] i z dnia [...]. Pierwsze z tych pism wpłynęło do Sądu 7 kwietnia 2003r., natomiast drugie 16 czerwca 2003r. Pisma te sporządzone zostały również w odpisach celem doręczenia ich stronie przeciwnej, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. Do dnia 31 grudnia 2003r. obowiązywała w zakresie obowiązku doręczenia odpisów pism stronie przeciwnej regulacja wynikająca z art. 128 kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r. Nr 74, poz. 368). Przepis ten nakazywał składanie pism również w odpisach, celem doręczenia ich stronie przeciwnej. Obecnie, zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271) kwestie doręczenia stronie przeciwnej odpisów pism reguluje art. 47 § 1 p.p.s.a. Pisma skarżącego z dnia 4 kwietnia 2003r. i z dnia 10 czerwca 2003r. nie zostały na żadnym etapie postępowania sądowego, w tym również na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2006r. doręczone, ani też przedstawione stronie przeciwnej lub jej pełnomocnikowi. Niedoręczenie tych pism, w szczególności pisma z dnia [...] miało – zdaniem autora skargi kasacyjnej - wpływ na możliwość obrony swoich praw przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. W piśmie z dnia [...] Z. T. zarzucił bowiem zaskarżonej decyzji, że teren objęty wyłączeniem z produkcji rolniczej nie był uprzednio przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Ta okoliczność, a mianowicie argument wynikający z treści pisma z dnia [...] została, jak się później okazało, w całości uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który właśnie na tej podstawie przyjął, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. i Starosty Powiatu w T. zapadły z rażącym naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, ze zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, które co prawda dotyczy art. 379 pkt 5 kpc, jednakże z uwagi na identyczne brzmienie tego przepisu i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. znajduje w sprawie zastosowanie, pozbawienie strony możliwości obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie umożliwienie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. zapoznania się z treścią pism z dnia [...] i z dnia [...] pozwoliłoby na przedstawienie argumentów przemawiających za prawidłowością decyzji z dnia [...]. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji badając kwestie przeznaczenia wyłączonych później z produkcji rolniczej części działek gruntu nie wziął pod uwagę postanowienia Przewodniczącego Zarządu Gminy Ż. z dnia [...], znak: [...] w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu rekultywacji poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego [...]. Z treści tego postanowienia wynika, że złoża kruszywa naturalnego [...] znajdują się w terenie przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod eksploatację kruszywa naturalnego oraz w części znajdują się również na obszarze zarezerwowanym pod budowę przyszłej autostrady. W postanowieniu tym Przewodniczący Zarządu Gminy Ż. dopuścił możliwość rekultywacji poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego [...] w tej części, w której złoże to nie znajduje się w terenie zarezerwowanym pod budowę autostrady.
W ocenie Kolegium teren projektowanej rekultywacji poeksploatacyjnej złoża kruszywa naturalnego został, przed rozpoczęciem wydobycia tego kruszywa, przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Argument taki wynika nie tylko z treści postanowienia z dnia [...], w którym, jak wyżej wskazano, dopuszczono możliwość rekultywacji złoża kruszywa naturalnego, a więc terenu, który powinien być uprzednio - przed rozpoczęciem eksploatacji kruszywa - "odrolniony", lecz również z treści pisma Kierownika Referatu Rozwoju Gminy i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Burmistrza Ż. z dnia [...], w którym wskazano, że części działek objęte obecnie wyłączeniem z produkcji rolniczej, przeznaczone pod eksploatację kruszyw, uzyskały "w procedurze formalno-prawnej opracowania planu miejscowego zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne". Gdyby Sąd I instancji doręczył złożone przez skarżącego pisma i tym samym umożliwił odniesienie się do ich treści, to zostałyby przedstawione argumenty świadczące o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Organ podniósł, że skarżący nie kwestionował wcześniej, że części działek, na których prowadzona jest eksploatacja kruszywa nie są przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Ten zarzut znalazł odzwierciedlenie dopiero w treści pisma z dnia [...] Kolegium podniosło, że wobec niedoręczenia odpisów pism przeznaczonych dla strony przeciwnej, ani też niezaznajomienia z treścią tych pism, pozbawione zostało możności obrony swoich praw polegających w tym wypadku na zaprezentowaniu argumentacji, która wskazywałaby na prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Poza tym, niedoręczając odpisu złożonych pism Sąd I instancji naruszył zdaniem organu art. 47 § 1 p.p.s.a., który to przepis statuuje konieczność przesłania odpisu pisma stronom postępowania, w tym również organowi, którego decyzję zaskarżono.
Dla podkreślenia kwestii wpływu niedoręczenia odpisu pism na wynik sprawy powołał się na opisane wyżej pismo z dnia [...], z którego wynika, że co prawda 95% terenów działek nr [...] – [...] nie była przeznaczona na cele nierolnicze i nieleśne, to jednakże 5% terenów tych działek, przeznaczonych pod eksploatację kruszyw, uzyskało zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Ten właśnie obszar, który przeznaczony był pod eksploatację kruszyw, a także, jak wynika z treści pisma z dnia [...], uzyskał zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, objęty był decyzją Starosty Powiatu w T. dotyczącą wyłączenia z produkcji rolniczej, a także decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]. Organ zwrócił uwagę, że decyzja Starosty Powiatu w T. mówi w swej treści o częściach działek, które w sumie mają powierzchnię 2,81 ha, nie zaś o całości tych działek. Te właśnie części działek wyłączonych z produkcji rolniczej przeznaczone były pod eksploatację kruszywa naturalnego, a więc były również przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. W tej sytuacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie błędne. Zarówno bowiem Starosta Powiatu w T., jak i Kolegium nie orzekali o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu, który nie był uprzednio przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, lecz orzekali o wyłączeniu tych części działek wyżej wymieniowych, które właśnie przeznaczone były na cele nierolnicze.
W tej sytuacji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem orzekało o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu, który uprzednio był przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne w związku z tym, że przeznaczony był pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że oczywistym wydaje się przyjęcie, że jeżeli grunty przeznaczone są pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego, to takie przeznaczenie wynikające z miejscowego planu, nie może pozostać obojętne na kwestię zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Eksploatacja kruszywa prowadzi bowiem z reguły do zmiany sposobu użytkowania gruntu, który to grunt po wydobyciu kruszywa, zwłaszcza biorąc pod uwagę tzw. wodny kierunek rekultywacji, nie nadaje się do późniejszego rolniczego użytkowania. Tak też jest i w niniejszej sprawie, bowiem grunt przeznaczony pod eksploatację kruszywa został uprzednio przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, i co do tego gruntu nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej i określenie obowiązków związanych z wyłączeniem.
Bezzasadny jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zawarty w zaskarżonym wyroku zarzut rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ zarzucił, że przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno z podstawy prawnej decyzji z dnia [...], jak i z treści uzasadnienia tej decyzji, nie można w żaden sposób wywieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję w oparciu o ten przepis. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że gdyby orzekało również w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wysokość opłaty byłaby inna niż wynikająca z decyzji Starosty Powiatu w T. Oznaczałoby to konieczność zmiany decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w tej części, w której ustalona została wysokość opłaty rocznej, nie zaś utrzymania w mocy tej decyzji. O tym, że rozstrzygnięcie sprawy, w przypadku zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy byłoby inne przekonuje treść tego przepisu, z której wynika, że wysokość należności za wyłączenie gruntów z produkcji podwyższyć należy o 10%. Tymczasem Starosta Powiatu w T. ustalił wysokość opłaty nie w oparciu o art. 28 ust. 2, czyli w wysokości należności podwyższonej o 10%, tylko ustalił opłatę roczną w wysokości 10% należności, co daje zupełnie inną kwotę opłaty. Zarówno definicja należności, jak i definicja opłaty rocznej zamieszczone zostały w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 4 pkt 12 i 13), przy czym pod pojęciem należności rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a w niniejszej sprawie zarówno z sentencji decyzji Starosty Powiatu w T. jak i z uzasadnienia wynika, że grunty podlegają wyłączeniu czasowo. Nie było zatem możliwym określenie wysokości należności i podwyższenie tej kwoty o 10%, czyli zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy, przez co argument Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Kolegium naruszyło ten przepis, który w istocie nie mógł być zastosowany, jest nieuzasadnione. Organ przyznał, że co prawda w podstawie prawnej decyzji Starosty Powiatu w T. znajduje się również art. 28 ust. 2 ustawy, jednakże zarówno z treści uzasadnienia tej decyzji, jak i z podstawy prawnej decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego nie wynika, aby przepis ten był podstawą stosowania przez orzekające w sprawie organy. Błędne wymienienie zatem tego przepisu w podstawie prawnej nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu, bowiem o takim naruszeniu można mówić dopiero wówczas, gdyby przepis ten faktycznie został zastosowany. Organ zwrócił uwagę, że z matematycznego wyliczenia wysokości opłaty, która to wysokość nie została zakwestionowana, wynika że w sprawie nie został zastosowany art. 28 ust. 2 ustawy.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu w T. nie określa adresata, przez co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że określenie adresata decyzji następuje poprzez wymienienie imienia i nazwiska adresata decyzji ze wskazaniem adresu, w rozdzielniku decyzji. Ponadto podniesiono, że Z. T. nie kwestionuje, że jest adresatem wydanej decyzji.
Nie jest również w ocenie Kolegium zasadny argument dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 40 § 2 k.p.a. Podniosło, że z treści pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego J. S. wynika, że skarżący upoważnił pełnomocnika do występowania w jego imieniu przed wszystkimi organami administracji państwowej, w szczególności przed Starostwem Powiatowym w T., osobami prawnymi i fizycznymi oraz do innych czynności, jakie okażą się niezbędne w związku z realizacją tego pełnomocnictwa. Końcowa treść pełnomocnictwa wskazuje, że pod pojęciem występowania w jego imieniu mocodawca rozumiał podejmowanie czynności przed wymienionymi w treści tego pełnomocnictwa organami, osobami prawnymi i fizycznymi, a także do podejmowania jeszcze innych czynności niezbędnych w związku z realizacją pełnomocnictwa. W ocenie Kolegium pełnomocnictwo to uprawniało J. S. jedynie do podejmowania czynności w imieniu mocodawcy, nie obejmowało natomiast umocowania do przyjmowania w imieniu mocodawcy oświadczeń. Zatem J. S. mógł bez żadnych przeszkód podejmować czynności w imieniu Z. T., i jak wynika z akt sprawy, czynności takie podejmował, natomiast nie będąc uprawnionym do przyjmowania oświadczeń, nie mógł być adresatem decyzji organów administracji, które na Z. T. nakładały obowiązki wynikające z decyzji. Autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, że w oparciu o tak udzielone pełnomocnictwo, organy administracji nie miały podstaw do doręczenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący Z. T. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania. W jej motywach w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji dotyczące rażącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego oraz istotnego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym także przesłanka wskazana w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Zgodnie z art. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Istnienie powyższej podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania autor skargi kasacyjnej upatruje w niedoręczeniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Sąd I instancji pism procesowych skarżącego Z. T. z dnia [...] i z dnia [...], które to pisma z naruszeniem art. 47 § 1 p.p.s.a., a wcześniej z naruszeniem art. 128 kpa mającego odpowiednie zastosowanie do postępowania toczącego się w sprawie przed dniem 1 stycznia 2004r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodkiem Zamiejscowym w Krakowie w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie zostały Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, będącemu stroną postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, doręczone na żadnym etapie sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niedoręcznie odpisów powyższych pism procesowych skarżącego spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało pozbawione możności obrony swych praw przez uniemożliwienie mu odniesienia się do ich treści i przedstawienia argumentów przemawiających za prawidłowością wydanych sprawie decyzji, a nietrafnością argumentacji w nich podniesionej. Niedoręczenie owych pism przez Sąd I instancji, co - jak wynika z akt sprawy - istotnie miało miejsce, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. Jest natomiast uchybieniem procesowym, co trafnie podniesiono w dalszej części skargi kasacyjnej, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to zasadnym podniesiony w tym względzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący istotnego naruszenia przepisów postępowania i skutkuje konieczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, powołując się na poglądy orzecznictwa, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, a ma ono miejsce wówczas, gdy m.in. na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona nie mogła i faktycznie nie brała udziału w całym postępowaniu lub jego istotnej części. Taka sytuacja jednak w sprawie nie występuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze brało udział w całym postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało pozbawione możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a tym samym, że zachodzi wskazana w tym przepisie prawa podstawa do stwierdzenia nieważności postępowania. Czynienie w skardze kasacyjnej zarzutu pozbawienia strony możności obrony swoich praw poprzez niedoręczenie jej pism skarżącego, nie skutkuje nieważnością postępowania.
Prowadząc postępowanie, Sąd I instancji nie doręczył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu pism procesowych skarżącego Z. T. z dnia [...] i z dnia [...]. Skarga została wniesiona w niniejszej sprawie do Sądu administracyjnego w dniu 22 marca 2003r. Trafnie zauważa w skardze kasacyjnej jej autor, że do dnia 31 grudnia 2003r. w zakresie obowiązku doręczenia odpisów pism stronie przeciwnej należało odpowiednio stosować regulację wynikającą z art. 128 kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r. Nr 74, poz. 368). Przepis ten nakazywał składanie pism również w odpisach, celem doręczenia ich stronie przeciwnej. Z dniem 1 stycznia 2004r. zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), kwestie doręczenia stronie przeciwnej odpisów pism reguluje art. 47 § 1 p.p.s.a., którego zarzut naruszenia dotyczy.
W piśmie z dnia 10 czerwca 2003r. Z. T. podniósł, że teren objęty wyłączeniem z produkcji rolniczej nie był uprzednio przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że działki gruntu, których postępowanie dotyczy nie zostały wyłączone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. Rozstrzygając sprawę Sąd ten nie miał na uwadze dowodów i argumentów wskazanych obecnie w skardze kasacyjnej, mających w ocenie jej autora świadczyć o tym, że działki objęte zaskarżonymi w sprawie decyzjami znajdują się w terenie przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod eksploatację kruszywa naturalnego oraz w części również na obszarze zarezerwowanym pod budowę przyszłej autostrady. Okoliczność ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy ma istotne znaczenie, a jej niewyjaśnienie stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.
Wskazać dodatkowo należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał, że z zapisu obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. wynika, że grunty objęte decyzją położone są na obszarze oznaczonym symbolem A18R, stanowiącym tereny upraw rolnych z możliwością zmian kierunków produkcji i intensyfikacji (m.in. dolesianie) - pkt 10 planu. Dalsza treść punktu 10 planu wskazuje na dopuszczalność lokalizacji obiektów uciążliwych związanych głownie z przetwórstwem produktów rolnych, pod ściśle określonymi warunkami. Z powyższego zdaniem tego Sądu wynika, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywał przeznaczenia gruntów objętych zaskarżoną decyzją na cele nierolnicze. Jednocześnie w końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd ten zauważa, że uszło uwadze organów orzekających, że wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. znajdujący się w aktach sprawy (k. 46), dołączony przez Burmistrza Gminy Ż. pozostaje w sprzeczności z treścią planu (potwierdzona za zgodność kserokopia tekstu planu, k. 49). Przeznaczenie terenów objętych symbolem A18R, zgodnie z tekstem planu, dopuszcza bowiem lokalizację obiektów uciążliwych związanych głównie z przetwórstwem produktów rolnych, podczas gdy z wypisu z planu wynika, że dopuszcza się lokalizację obiektów uciążliwych. Sąd ten jednak uznał, że skoro organy przy rozstrzygnięciu sprawy całkowicie pominęły treść obowiązującego planu zagospodarowania i uznały, że o przeznaczeniu terenu decyduje treść decyzji o udzieleniu koncesji, uchybienie to w ocenie tego Sądu nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W świetle jednak twierdzeń skargi kasacyjnej dotyczących zapisu obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ż. oraz stwierdzonych przez Sąd I instancji rozbieżności w zapisach tego planu dotyczących przeznaczenia w tymże planie działek objętych zaskarżonymi decyzjami stwierdzić należy, że sprawa w przedstawionym zakresie nie została należycie wyjaśniona, co czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 47 § 1 p.p.s.a. Zasadność wyżej powołanego zarzutu skargi kasacyjnej skutkowała konieczność uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP), zaś w odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę. Brak oznaczenia strony pociąga za sobą brak decyzji (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53). W przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania. W niniejszej sprawie stroną postępowania był wyłącznie skarżący Z. T., który wprawdzie nie został wymieniony na wstępie decyzji lecz został wymieniony w jej końcowej części, to jest w rozdzielniku. W sytuacji, gdy stroną postępowania jest jeden podmiot, oznaczenie go jako adresata decyzji wyłącznie w rozdzielniku decyzji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Sądu I instancji, nie stanowi istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznać należy za zasadny.
Za niezasadny natomiast uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. Skoro bowiem w toku postępowania administracyjnego skarżący ustanowił pełnomocnika do występowania w jego imieniu przed wszystkimi organami administracji państwowej, organ nie miał podstaw do pominięcia pełnomocnika i obowiązany był zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. do doręczania mu pism oraz do zawiadamiania o czynnościach prowadzonego postępowania. Odmienne stanowisko organu w tym względzie uznać należy w świetle treści art. 40 § 2 k.p.a. za nietrafne. Nie znajduje ono bowiem oparcia zarówno w powołanym przepisie prawa, jak i zakresie udzielonego pełnomocnictwa.
W związku z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego zważyć należy, że wobec zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, a mianowicie przeznaczenia w obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów, których postępowanie dotyczy, odniesienie się w sposób pełny do zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest możliwe.
Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIl a, III b, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.
Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust 2. Z art. 7 ust. 1 ustawy wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje konsekwencje wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wykluczone jest przyjęcie, że istnienie decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny na obszarze objętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem rolniczym powoduje, że grunt rolny, objęty koncesją staje się, z powodu pozostawania decyzji o jej udzieleniu w obrocie prawnym i dokonaniu wyłączenia gruntów z produkcji przez podmiot, na rzecz którego udzielono koncesji, gruntem przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin, ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Stanowisko to potwierdza przepis art. 16 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. O rolnym charakterze gruntów decyduje zgodnie z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych spełnienie któregokolwiek z warunków przewidzianych w pkt 1 – 10 tego przepisu.
Trafnie zauważa też Sąd I instancji, że przepis art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zamieszczony w rozdziale 7: "Kontrola wykonania przepisów ustawy", wprowadza wyraźne rozróżnienie sankcji za naruszenie przepisów ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia: w ust. 1 przewiduje sankcję finansową w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy i nie przewiduje w takim przypadku możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1, zaś ust. 2 przewiduje obowiązek wydania decyzji z art. 11 ust. 1 oraz sankcję finansową, przy czym możliwość wydania decyzji z urzędu wynika w sposób oczywisty z przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne.
Z wyżej powołaną, dokonaną przez Sąd I instancji, wykładnią wskazanych przepisów prawa należy się zgodzić. Wobec jednak naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, nie jest możliwe pełne odniesienie się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, winien wyjaśnić sprawę w podanym zakresie i dopiero wówczas orzec o legalności zaskarżonych do niego decyzji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.