II OSK 672/23

II OSK 672/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 683/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-20
II OZ 183/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 36a ust. 5 pkt 1, art. 36a ust. 5 pkt 6, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 218 ust. 1 pkt 2, § 232 ust. 6
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 188, art. 206, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 683/22 w sprawie ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2022 r. nr 50/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2022 r., nr 50/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 23 listopada 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płocku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową w sposób odbiegający od warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w projekcie zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. nr 400/OPON/2019 i przepisach technicznych oraz w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia, nałożył na G. sp. z o.o. z siedzibą w P., obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. - poprzez wykonanie ściany budynku zlokalizowanej od strony działki nr ew. [...], jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania decyzji.
W uzasadnieniu organ podał, że w związku z ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku - wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób odbiegający od warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w projekcie zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. i przepisach technicznych oraz w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia.
W toku postępowania, ustalono, że inwestor zastosował okna bez klasy odporności ogniowej w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanej od strony pd.-wsch. z naruszeniem warunków zawartych w projekcie zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. oraz przepisów o ochronie przeciwpożarowej zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z uwagi na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 8 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], ścianę od strony ww. budynku zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, zgodnie z § 232 ust. 6 z dnia 12 kwietnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Projekt techniczny stanowiący załącznik do udzielonego przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 10 maja 2019 r. pozwolenia na budowę, umożliwiał wykonanie ściany projektowanego budynku zwróconej w stronę budynku sąsiedniego, na dz. nr [...], jako ściany niebędącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w przypadku jednoczesnego stwierdzenia, że:
─ sąsiedni niższy budynek posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką inwestora w klasie odporności ogniowej REI60, wykonaną z materiałów niepalnych,
─ konstrukcja dachu niższego sąsiedniego budynku ma klasę odporności ogniowej, co najmniej R 30 w pasie o szerokości 8m od projektowanego budynku Inwestora,
─ przekrycie dachu niższego sąsiedniego budynku ma klasę odporności ogniowej co najmniej RE 30 w pasie o szerokości 8m od projektowanego budynku.
Ścianę budynku sąsiedniego ocieplono styropianem i nie spełnia ona warunków oddzielenia przeciwpożarowego, w związku z czym nie zostały spełnione warunki umożliwiające rezygnację z wykonania ściany spornego budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30. Tym samym budynek mieszkalny na dz. nr [...] przy ul. [...] w P., jako całość nie spełnia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Zgodnie z nim obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, jak również przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Budynek i urządzenia z nim związane należy zaprojektować oraz wykonać w taki sposób, aby zapewnić w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki.
Stosownie do art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ nadzoru budowlanego winien w drodze decyzji nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania i dlatego należało orzeczono jak w decyzji.
Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o. o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 20 stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Płocku wpłynął wniosek G. Sp. z o. o., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w związku z zakończeniem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową po przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w P., w zakresie części mieszkalnej.
PINB w Płocku postanowieniem z dnia 28 stycznia 2021 r. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonej dokumentacji. Uzupełnienie wpłynęło do organu I instancji. Pismem z dnia 12 lutego 2021 r. organ po raz kolejny wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji. Uzupełnienie wpłynęło w dniu 16 lutego 2021 r. W dalszej kolejności do organu powiatowego wpłynął wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części usługowej inwestycji zlokalizowanej przy ul. [...] w P.
PINB w Płocku decyzją z dnia 26 lutego 2021 r. zgłosił sprzeciw do złożonego przez G. Sp. z o. o. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w P.
Mazowiecki WINB decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie PINB w Płocku wezwał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji.
Po weryfikacji przedłożonych dokumentów, organ powiatowy decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku w zakresie części mieszkalnej.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 października 2021 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie.
Z decyzją organu administracji nie zgodziła się G. Sp. z o.o., która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Następnie PINB w Płocku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w sposób odbiegający od warunków ochrony przeciwpożarowej zawartych w projekcie zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. i przepisach technicznych oraz w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia.
W toku postępowania ustalono, że inwestor w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w P., od strony południowo-wschodniej zastosował okna bez klasy odporności ogniowej. Było to niezgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r. oraz przepisami techniczno-budowlanymi.
Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynikało, że: "(...) z uwagi na usytuowanie od strony wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (w odległości 0,55 m od granicy działki inwestora) w odległości mniejszej niż 8 m, od strony tego budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej El 30 (...) W przypadku stwierdzenia, że sąsiedni, niższy budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] spełnia łącznie warunki:
─ od strony granicy z działką inwestora posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania określone dla klasy "D" odporności pożarowej (posiada klasę odporności ogniowej REI 60 i jest wykonana z materiałów niepalnych);
─ posiada konstrukcję dachu w klasie odporności ogniowej co najmniej R30 w pasie o szerokości 8,0 m od projektowanego budynku inwestora;
─ posiada przekrycie dachu w klasie odporności ogniowej co najmniej RE 30 w pasie szerokości 8,0 m od projektowanego budynku inwestora, można ścianę projektowanego budynku inwestora zwróconą w stronę budynku jednorodzinnego na działce nr [...], wykonać jako ścianę zewnętrzną nie będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (...)".
W aktach znajdowały się wyjaśnienia dotyczące ochrony przeciwpożarowej sporządzone przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. G., w której autor wskazał, iż wykonawca realizując inwestycję wykonał okna i drzwi bez klasy odporności ogniowej El 30. Z opracowania tego wynikało, iż ściana budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej o nr ew. [...] jest ocieplona materiałem palnym w postaci styropianu.
Powyższa okoliczność, wykluczała w ocenie MWINB możliwość uznania, iż ściana ta spełnia warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym wymóg istnienia ścian oddzielania przeciwpożarowego obu budynków nie został w przedmiotowej sprawie spełniony.
Bez znaczenia pozostaje fakt, iż grubość ściany budynku sąsiadującego z przedmiotową inwestycją taki wymóg już spełnia. Zdaniem organu, ścianę obiektu budowalnego należy oceniać całościowo bez rozróżnienia na jej poszczególne elementy. Zgodnie z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 171/20: "(...) ściana oddzielenia przeciwpożarowego powinna zostać wykonana z materiałów niepalnych, przy czym wymóg ten dotyczy wszystkich elementów takiej ściany, w tym także jej ocieplenia. Oznacza to, że także ocieplenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego musi zostać wykonane z materiałów niepalnych. Styropian nie może zostać zaliczony do grupy materiałów niepalnych, w szczególności zaś nie można utożsamiać faktu samogaśnięcia styropianu z jego niepalnością (...) Przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej mają za zadanie chronić najwyższe wartości, którymi są życie i zdrowie ludzkie. Ich naruszeniom trzeba zatem zapobiegać w pierwszej kolejności. Odwracając tę argumentację, można wskazać, że spełnienie wymogów związanych z termoizolacyjnością budynków nie może w żadnej mierze stanowić usprawiedliwienia dla naruszania norm ochrony przeciwpożarowej (...)".
Zgodnie z § 218 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Przekrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego, z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1, w pasie o szerokości 8 m od tej ściany powinno być nierozprzestrzeniające ognia oraz w pasie tym:
1. konstrukcja dachu powinna mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R30;
2. przekrycie dachu powinno mieć klasę odporności ogniowej co najmniej RE 30".
Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. P. G. w swoim opracowaniu wskazał, że: "(...) Na budynku mieszkalnym jednorodzinnym na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] wykonano stropodach żelbetonowy spełniający wymagania klasy odporności ogniowej RE 30 z pokryciem stropodachu membraną - membrana spełnia wymagania w zakresie nierozprzestrzeniania ognia (...) Wszystkie elementy stropodachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na sąsiedniej działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w pasie do 8 m od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w usługami w parterze, spełniają wymaganą klasę odporności ogniowej RE 30 oraz wymagania w zakresie nierozprzestrzeniania ognia (...)".
Organ uznał powyższe twierdzenia za niewiążące, bowiem nie zostały poparte żadnym dokumentem, który potwierdziłby, że zastosowana membrana na budynku sąsiadującym ze sporną inwestycją rzeczywiście posiada klasę odporności ogniowej wskazaną w przepisach techniczno-budowlanych.
Z treści § 232 ust. 1 rozporządzenia wynika, że: "Ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego".
Zdaniem organu odwoławczego, PINB w Płocku słusznie podjął działania z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia budynku przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.
WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 947/21, wskazał, że: "Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem".
Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Po stwierdzeniu wykonania obowiązku inwestor powinien zwrócić się do organu powiatowego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że istnieje konieczność wykonania wskazanych prac z uwagi na zagrożenie wywołane niespełnieniem wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Skoro potencjalnie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (do stanu zgodnego z dokumentacją projektową), to PINB w Płocku słusznie wszczął i przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Materiał dowodowy został zebrany na etapie procedowania związanego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...] w P. Pozwalał on na podjęcie rozstrzygnięcia w tej sprawie, brak jest podstaw do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego.
W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 3 i 4 K.p.a. Naruszenie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia (ryzyko przeniesienia pożaru na nieruchomość sąsiednią).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1868/18 wskazał, iż: "(...) okoliczność wybudowania budynku z naruszeniem przepisów odnoszących się do materiału, którym powinien on zostać docieplony stanowi podstawę do zainicjowania postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, (...) a nie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę." Nie było zasadne prowadzenie postępowania z zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.
PINB w Płocku poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
G. Sp. z o. o. z s. w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ("Pr. bud") polegające na nałożeniu obowiązku wykonania wskazanych prac z powodu rzekomego zagrażania życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, gdy zagrożenie to realnie nie istniało, brak wykazania jakie miałoby być i na czym miałoby polegać.
2. art. 7 w z w. z art. 77 i w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia;
3. art. 107 § 4 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., gdy ustalono, że "roboty budowlane odbiegają od warunków ochrony przeciwpożarowej - tj. opisano podstawy z art. 51 ust .1 pkt 3 Pr. bud;
4. art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie, na czym polega rzekome zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia przez dotychczasowy sposób wykonania prac w budynku.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kwestionowanym rozstrzygnięciem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - nałożono na G. Sp. z o. o., obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 maja 2019 r., poprzez wykonanie ściany przedmiotowego budynku zlokalizowanej od strony działki o nr ew. [...], jako oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, w terminie sześciu miesięcy od daty otrzymania decyzji.
Sprawa wiązała się bezpośrednio ze sprawą zakończoną sprzeciwem organu nadzoru budowlanego wniesionym do zamiaru skarżącego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową po przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania - przy ul. [...] w P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2697/21, po rozpoznaniu skargi G. sp. z o.o. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r. nr 1279/2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu - oddalił skargę.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przyczyną wniesienia sprzeciwu było ustalenie, że obiekt narusza warunki pozwolenia na budowę oraz przepisy przeciwpożarowe. Naruszenie warunków pozwolenia na budowę (jak również § 218 ust. 1 pkt 2 i § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) polegało na tym, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego budynku od strony południowo - wschodniej zastosowano okna bez klasy odporności ogniowej, podczas gdy z projektu wynikała konieczność budowy od tej strony ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej El 30. Brak było potwierdzenia, że sąsiedni, niższy budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]: od strony granicy z działką inwestora posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania określone dla klasy "D" odporności pożarowej oraz posiada konstrukcję dachu w klasie odporności ogniowej co najmniej R30 w pasie o szerokości 8,0 m od projektowanego budynku inwestora i przekrycie dachu w klasie odporności ogniowej co najmniej RE 30 w pasie szerokości 8,0 m od projektowanego budynku inwestora.
Dopiero spełnienie tych warunków przez budynek na działce sąsiedniej nr [...], pozwalało wykonać ścianę projektowego budynku zwróconą w stronę budynku jednorodzinnego, jako ścianę zewnętrzną niebędącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Brak spełnienia warunków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wynikających z prawa, stanowił istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, co zobowiązywało organ do wniesienia sprzeciwu.
W ocenie Sądu, wyrażonej w powołanym wyroku, zmiana ustalonych w pozwoleniu na budowę warunków przeciwpożarowych dotyczących zarówno ścian oddzielenia pożarowego, jak i kwestii przekrycia dachu – istotnych czynników przeciwdziałających rozproszeniu się ognia, ergo kwestii bezpieczeństwa ludzi i mienia - możliwa była tylko poprzez zmianę pierwotnej decyzji na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Nie miała również zastosowania regulacja z art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. Skoro skarżąca odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę, to nie mogła złożyć skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 Pr. bud.
W tych okolicznościach, PINB w Płocku słusznie podjął działania z zakresu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia budynku przy ul. [...] w P. do stanu zgodnego z prawem.
Dla zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wystarczające jest ustalenie zakresu niezbędnych do wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych już robót do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu tego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę, jak też zgodność z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdził, że organy wykazały, konieczność wykonania opisanych w decyzji prac z uwagi na zagrożenie wywołane niespełnieniem przez przedmiotowy budynek wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Naruszenie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej zawsze powoduje potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia (w tej sprawie ryzyko przeniesienia pożaru na nieruchomość sąsiednią i odwrotnie). Skoro istniała możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (do stanu zgodnego z dokumentacją projektową i przepisami), to PINB w Płocku słusznie wszczął i przeprowadził postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Materiał dowodowy został zebrany na etapie postępowania związanego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...] w P. Pozwalał on na podjęcie rozstrzygnięcia w tej sprawie, dlatego nie było podstaw do twierdzenia, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego.
Słusznie również Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.04.2021 r. sygn. akt II OSK 1868/18 gdzie wskazano, iż: "(...) okoliczność wybudowania budynku z naruszeniem przepisów odnoszących się do materiału, którym powinien on zostać docieplony stanowi podstawę do zainicjowania postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (...), a nie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę."
W ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że niezbędnym jest prowadzenie postępowania z zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przedmiotowym stanie faktycznym można mówić o przenikaniu się przesłanek do zastosowania podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd podkreślił, że celem decyzji wydawanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest sanowanie naruszeń przepisów techniczo-budowlanych, nawet mimo ich wykonywania zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. odnosi się bowiem także do wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z naruszeniem przepisów, w tym przepisów techniczo-budowlanych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 542/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 97/17).
Sąd zauważył, że w zakresie unormowania z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. znajduje się również stan faktyczny, w którym inwestor nie dopuszcza się istotnego naruszenia pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie naruszający przepisy, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. Nie zachodzi wtedy potrzeba wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, ale zasadne będzie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - art. 51 ust. 1 pkt 2. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 685/19).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła G. sp. z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89. poz. 414. t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) w zw. z art. art. 54 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89. poz. 414. t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu nakładającej obowiązek wobec A. C. oraz J. C. (niebędących Inwestorami ani stroną postępowania) doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 400 /OPON/2019 z dnia 10 maja 2019 roku poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, w sytuacji gdy stroną postępowania oraz prawidłowym adresatem decyzji jest Inwestor, tj. G. sp. z o.o. z siedzibą w P., która to wnosiła zawiadomienie do właściwego organu; przedmiotowe uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa kontrola decyzji przeprowadzona przez Sąd powinna prowadzić do konstatacji o nieprawidłowości jej wydania poprzez błędne określenie adresatów i nałożenia wobec A. C. oraz J. C. obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i projektem technicznym, a w konsekwencji stwierdzenia jej nieważności.
2. art. 145 S 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. 1994 Nr 89. poz. 414. t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) polegające na zaniechaniu uchylenia Decyzji organu, w sytuacji niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego w postaci uznania zasadności zainicjowania postępowania naprawczego oraz nałożenia obowiązku wykonania prac budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z częścią usługową zlokalizowanym w P., przy ul. [...] wobec rzekomego zagrożenia życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, w sytuacji zgodności stanu budynku z prawem oraz projektem technicznym, jak również zapewnieniem warunków ochrony przeciwpożarowej;
3. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie przepisów art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie weryfikacji istnienia zagrożeń dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów ochrony przeciwpożarowej, w sytuacji gdy rzeczoznawca do sprawy zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz Komendant Miejskiej Straży Pożarnej w Płocku posiadający wiedzę specjalistyczną uznali prawidłowość warunków ochrony przeciwpożarowej, nie wskazując jednocześnie w tym przedmiocie jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uchybień; uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd przy przeprowadzeniu prawidłowej kontroli decyzji powinien dostrzec poczynione przez Organ zaniechania w przedmiocie zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego na którego podstawie mógłby poczynić wnioskowania uzasadniające stawiane tezy, stające de facto w opozycji do twierdzeń specjalistów z zakresu ochrony I przeciwpożarowej a skutkujące uchyleniem rozstrzygnięcia.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez G. sp. z o.o. z siedzibą w P. ma usprawiedliwione podstawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tych przepisów nastąpiło poprzez nieprecyzyjne określenie adresata zawartego w decyzji organu I instancji obowiązku. W decyzji adresata nałożonego obowiązku określono w następujący sposób: "nakładam na inwestor Pana A. C. i Pana J. działających w imieniu G. Sp. z o.o. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (...)." W sprawie niewątpliwie inwestorem jest G. sp. z o.o. z siedzibą w P., gdyż to na tę Spółkę przeniesiono pozwolenie na budowę decyzją Prezydenta Miasta Płocka z dnia 12 lipca 2019 r., nr 327/2019. Takie określenie adresata decyzji, jakie zawarte zostało w decyzji organu I instancji jest nieprecyzyjne, gdyż w istocie sugeruje, że adresatem obowiązku są osoby reprezentujące Spółkę nie zaś sama Spółka, która jest odrębnym bytem prawnym posiadającym osobowość prawną. Aczkolwiek z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji można wysnuć wniosek, że intencją tych organów było nałożenie obowiązku na Spółkę, to jednak okoliczność ta powinna wynikać wprost z osnowy decyzji nie zaś być wywodzona z treści uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma wskazywać argumenty przemawiające za zawartym w osnowie decyzji rozstrzygnięciem, nie zaś je zastępować.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie doszło do niejednoznacznego określenia adresata nałożonego przez organy administracji obowiązku, nie zaś do nałożenia tego obowiązku na niewłaściwy podmiot. Tym samym nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
Jednoznaczne określenie adresata obowiązku możliwe jest na etapie postępowania odwoławczego przez organ II instancji. Stąd też nie było konieczności uchylania przez Naczelny Sąd Administracyjny także decyzji organu I instancji.
Skarżąca kasacyjnie Spółka nie podnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu dotyczącego prawidłowości określenia obowiązku nałożonego decyzją organu nadzoru budowlanego. Nie zwalniało to jednak Sądu I instancji od obowiązku wzięcia tej kwestii pod uwagę z urzędu.
Odnośnie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów związanych z zasadnością obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, zdaniem Naczelnego Administracyjnego, dokonywanie ich oceny jest aktualnie przedwczesne.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.