II OSK 665/23

II OSK 665/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 689/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-12-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 689/22 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.415/51/2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. spółka z o.o. z siedzibą w P. na rzecz J.F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., II SA/Rz 689/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Rzeszowie w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (SKO lub Kolegium) z 31 marca 2022 r. nr SKO.415/51/2022, w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Pilzna z 14 stycznia 2022 r. nr IZP.6730.4.2020.BT oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 14 stycznia 2022 r. Burmistrz Pilzna, działając na wniosek O. Sp. z o. o. z/s w P. (Spółka, inwestor), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie hali magazynowej realizowanej w dwóch etapach inwestycyjnych z częścią administracyjną i portiernią dla O. wraz z instalacjami wewnętrznymi tj.: wod.-kan., c.o., c.w., elektroenergetyczną, gazową, wentylacją mechaniczną i klimatyzacją oraz instalacjami zewnętrznymi tj.: kanalizacją sanitarną ze zbiornikami na ścieki, kanalizacją wody deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, instalacją wodociągową wraz ze zbiornikami na wodę p.poż. hydrantami i budynkiem hydroforni, instalacją elektroenergetyczną wraz z oświetleniem terenu oraz stacją transformatorową, instalacją olejową wraz podziemnymi zbiornikami na olej opałowy (alternatywnie kotłownia gazowa wraz z instalacją), drogami wewnętrznymi, dojściami, placami manewrowymi i miejscami parkingowymi, likwidacją i przebudową rowów melioracyjnych" na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...] położonych w obrębie nr [...], gm. [...] (decyzja wzt).
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Rz 689/22 kolejno wskazano, że od decyzji tej odwołał się J.F.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w Rzeszowie, powołaną na wstępie decyzją z 31 marca 2022 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp).
W wyroku sądu pierwszej instancji przywołano, iż Kolegium wskazało, że analiza wydanej przez Burmistrza [...] decyzji oraz zalegających w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że wymogi wynikające ze stosownych przepisów Upzp, w szczególności z jej art. 61 ust. 1 zostały dla planowanej inwestycji spełnione, co obligowało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Organ odwoławczy przywołał, że stosownie do przepisów Upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164 poz. 1588, rozp. MI z 2003), w toku postępowania administracyjnego została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej wynikać ma, że nieruchomości położone w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane budynkami mieszkalnymi i zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi. Planowana przez inwestora zabudowa stanowi zatem niewątpliwie kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO, określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu z 2003 r. i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami i gabarytami obiektów. Planowana inwestycja nie będzie zatem naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując istniejący w terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy. Kolegium zauważyło, że wprawdzie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano parametrów dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, jednakże mając na uwadze, iż obszar analizowany zajmuje ok. 8 km² oraz zróżnicowany charakter zabudowy: produkcyjnej, mieszkalnej, garażowej, przyjęto za prawidłowe uśrednienie wyników.
2.4. Dalej w wyroku przywołano, że w ocenie Kolegium, z analizy urbanistycznej wynikać ma, iż istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd z drogi powiatowej (działka nr [...]) oraz projektowanym zjazdem z drogi gminnej (działka nr [...]). Decyzją z 26 września 2019 r. Burmistrz Pilzna zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] (dz. nr [...]) na działkę [...]. Ponadto, dla planowanego przedsięwzięcia została wydana decyzja o zatwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (z 2 kwietnia 2020 r.). Analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, że lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych.
3.1. W wyroku II SA/Rz 689/22 przywołano następnie, że w/w decyzję Kolegium zaskarżył J.F., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla w/w przedsięwzięcia pomimo, iż przedmiotowa inwestycja narusza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa określoną w w/w przepisie, w szczególności gdy po sąsiedzku znajdują się głownie tereny mieszkaniowe oraz rolne, a funkcjonowanie hal magazynowych o powierzchni powyżej 50.000 m² wraz ze składowaniem opon obok bali z pewnością wymusi bardzo duży ruch samochodów ciężarowych 40 tonowych, co będzie bardzo odczuwalne przez okolicznych mieszkańców, pracowników i klientów okolicznych firm;
2) art. 2 pkt 14 Upzp poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej;
3) art. 71 ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Uioś), poprzez braku wymagania uzyskania decyzji środowiskowej, w sytuacji kiedy inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko;
4) art. 7 i 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym zawierającym tym samym niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, a w szczególności pominięcie, iż planowania inwestycji związana jest z magazynowaniem ogromnej ilości towarów w tym opon, co wymusi bardzo duży ruch samochodowy niedostosowany do infrastruktury, a co powoduje bardzo duże zagrożenie bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego.
3.2. Skarżący wniósł o uchylenie obydwu rozstrzygnięć oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
3.3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie skargę uwzględnił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji nie sprostał obowiązkowi dokonania prawidłowej analizy służącej ustaleniu właściwych warunków planowanej zabudowy, a organ II instancji uznał jego decyzję za prawidłową. Zauważa sąd a quo, że w rozpoznawanej sprawie SKO w Rzeszowie uchyliło już wcześniej (decyzja z 15 grudnia 2020 r.) decyzję Burmistrza Pilzna z 5 października 2020 r. ustalającą warunki zabudowy właśnie z powodu błędnej analizy. Poprzednio sporządzony tego rodzaju dokument urbanistyczny był niezwykle lakoniczny i uniemożliwiał dokonanie na jego podstawie oceny zasadności zaproponowanych parametrów nowej zabudowy. Obecnie sporządzona analiza jest już zdecydowanie szersza, jednak nadal – zdaniem sądu pierwszej instancji – niedostateczna do rozstrzygnięcia sprawy.
Przede wszystkim, wyznaczając obszar analizowany dokonano jego podziału na 11 mniejszych podobszarów, w odniesieniu do których przedstawiono występującą w nich zabudowę z oznaczeniem jej rodzaju i poszczególnych charakteryzujących ją parametrów, wymaganych przez rozporządzenie i uśredniono wyniki. Motywując takie działanie wskazano na znaczny obszar poddany analizie. W ocenie sądu wojewódzkiego, nie jest to jednak właściwe postępowanie. Analizowana powierzchnia powinna stanowić jeden obszar, z którego poszczególne parametry winny być wskazane i obliczone dla wyznaczenia kształtu nowej zabudowy. Rozporządzenie stanowiąc o wyznaczeniu przedmiotowego obszaru nie mówi nic o możliwości dokonania takiego podziału.
4.3. Zdaniem sądu wojewódzkiego z analizy znajdującej się w aktach rozpoznawanej sprawy nie wynika, by spełniony został wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce inwestora, jako że nie wskazuje ona, by na działce w sąsiedztwie znajdował się obiekt zbliżony choćby w pewnym stopniu do planowanego obiektu w postaci magazynu. Nie wyjaśniono, jak inwestycja o zamierzonych gabarytach wpisuje się harmonijnie w otoczenie. Dostrzeżone przez WSA wady sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej spowodowały, że wydane w sprawie decyzje są przedwczesne. W zaistniałej sytuacji sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; Ppsa).
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi który wydał w/w orzeczenie, bądź 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie, 3) zasądzenie od strony przeciwnej "na rzecz podatnika" kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa) tj.:
1) § 3 rozp. MI z 2003 w brzmieniu z daty złożenia wniosku przez skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że niedopuszczalne jest podzielenie analizowanego obszaru na niniejsze podobszary,
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp poprzez ich niezastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie są spełnione zasady tzw. dobrego sąsiedztwa niezbędne dla ustalenia i zachowania ładu przestrzennego obowiązującego w planowanym miejscu inwestycji.
5.3. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki planowana w sąsiedztwie działek już zabudowanych nowa zabudowa w postaci magazynu z niezbędną do działania infrastrukturą, odpowiada charakterystyce urbanistycznej (w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodzi zatem konieczność zastosowania żadnego odstępstwa od ustalonego już ładu urbanistyczno-architektonicznego.
Spółka dostrzega wady opisowej części analizy wykonanej na zlecenie Burmistrza Pilzna polegające na braku formalnego opisania istniejących już na sąsiednich działkach magazynów. Nie zna też powodów takiego stanu rzeczy. Niemniej jednak fakt ich istnienia i związana z tym możliwość ustalenia istniejącego ładu przestrzennego na analizowanym obszarze (wynikający chociażby z graficznej część przedmiotowej analizy) daje w ocenie skarżącego podstawy do uznania, że wydana przez Burmistrza Pilzna decyzja o warunkach zabudowy nie powinna zostać uchylona.
5.4. W piśmie z 22 lutego 2023 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
5.5. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Za Spółkę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Istota sprawy sprowadzała się do oceny trafności zasadniczego zarzutu sądu pierwszej instancji dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wzt, odnośnie braku ujęcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej zabudowy w sąsiedztwie w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej, na której inwestor wyraża wolę pobudowania hali magazynowej, zabudowy tego typu, która pozwalałaby uznać, że zachodzić będzie konieczny warunek do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy – tzw. dobre sąsiedztwo, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zasada ta pozwala na dopuszczenie nowej zabudowy, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Trafnie sąd pierwszej instancji zauważył, że podane w analizie, będącej podstawa wydania decyzji wzt, parametry zabudowy w postaci szerokości jej elewacji odnośnie zabudowy na obszarze analizowanym, określone "widełkowo" od 5 do 30 m nie konweniują z szerokością elewacji planowanej hali magazynowej określonej w przedziale od 270 do 290 m. W analizie brak rozważenia takiego odstępstwa od podanej średniej i jego uzasadnienia. Z treści analizy nie wynika, aby przy jej sporządzaniu uwzględniono już istniejące obiekty magazynowe w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Sam inwestor w treści skargi kasacyjnej przyznaje, że nie jest mu wiadomo, z jakich powodów ta "słabość opracowania" (tj. analizy – uwaga Sądu) wynika, wyraża wszakże pogląd, że nie powinno to prowadzić do uchylenia prawidłowo wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowiska tego nie podziela Sąd Naczelny w realiach przedmiotowej sprawy.
6.3. Decyzja wzt wydawana jest w postępowaniu, w którym – stosownie do treści § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 – w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp. W myśl zaś § 9 rozp. MI 2003 "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy" (ust. 2), a "Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii" (ust. 3). Innymi słowy, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było uzyskanie w jego toku takiej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie granice obszaru analizowanego wyznacza się w sposób określony w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003 i uwzględnia tam istniejącą zabudowę. Rzetelność tak sporządzonej analizy winien skontrolować właściwy organ, czy to I, czy to także II instancji. Pominięcie istniejącej w tym obszarze zabudowy o parametrach odpowiadającej charakterystyce planowanej inwestycji oraz brak jej uwzględniania w wynikach analizy powodował, że decyzja wzt zapadła przedwcześnie, a sąd pierwszej instancji trafnie dopatrzył się naruszeń przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co uprawniało ten sąd do zastosowania środka wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Naruszenia tych przepisów nie podnoszono w skardze kasacyjnej.
6.4. Z wyłuszczonych przyczyn uznać należało, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przy braku zwalczania zasadniczego powodu uwzględnienia skargi przez WSA w Rzeszowie, tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogły odnieść skutku.
7.1. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.
7.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2) Ppsa.