II OSK 664/22

II OSK 664/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 925/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 22
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/21 w sprawie ze skargi I. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. znak: DON.7100.39.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: WINB-WOA.771.40.2019.AK.KS; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. S. i M. S. solidarnie kwotę 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/21 oddalił skargę I. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. znak: DON.7100.39.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") ww. decyzją z dnia 8 marca 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania I. S. i M. S., uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2020 r., znak: WINB-WOA.771.40.2019.AK.KS, stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (dalej: "PINB") nr 151/2015 r. z dnia 10 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie GINB stwierdził nieważność decyzji PINB nr 151/2015.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta Wodzisławski decyzją nr 67/2003 z dnia 5 września 2003 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego. W ramach rozbudowy przewidziano powiększenie powierzchni parteru o trzy dodatkowe pomieszczenia gospodarcze o łącznej powierzchni 65,34 m2.
Następnie, w związku z wnioskiem inwestora o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na adaptację będącego w budowie budynku gospodarczego na przetwórnię mięsa, Starosta Wodzisławski decyzją nr 1091/09 z dnia 28 grudnia 2009 r. zmienił własną decyzję z dnia 5 września 2003 r. zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do decyzji.
Dodatkowo, w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim w dniu 29 lipca 2015 r. stwierdzono, że na działce nr ewid. [...] (obecnie nr ewid. [...]) przy ul. [...]
w T. prowadzona jest budowa budynku przetwórstwa mięsa na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej to pozwolenie. Oględziny wykazały, że dokonano powiększenia pomieszczenia dostaw oraz wykonano wiatę pomiędzy istniejącymi na działce budynkami.
W związku z powyższym PINB postanowieniem nr 63/2015 z dnia 30 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącym wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] ([...]) z uwagi na wykonywanie ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy zobowiązał również skarżących do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną techniczną.
Przedłożona przez inwestorów (skarżących) inwentaryzacja budynku wykazała, że pomieszczenie gospodarcze usytuowane od strony południowej budynku zwiększyło swoje wymiary z projektowanej powierzchni 4,89 m2 na 13,90 m2, ponadto zwiększono wysokość budynku z projektowanej 4,61 m - 3,21 m (wysokość do okapu) na 4,95 m - 4,43 m (wysokość do okapu) oraz wybudowano wiatę pomiędzy budynkiem gospodarczym a mieszkalnym, o powierzchni 21 m2, której nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany.
W konsekwencji, PINB decyzją nr 146/2015 z dnia 14 sierpnia 2015 r. nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie rozbudowy ww. budynku gospodarczego. Równocześnie, w związku z wydaniem przez PINB ww. decyzji, Starosta Wodzisławski, działając na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzję nr 67/2003 z dnia 5 września 2003 r. o pozwoleniu na budowę oraz zmieniającą ją decyzję nr 1091/2009 z dnia 28 grudnia 2009 r. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczego.
Po przedłożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego, PINB decyzją nr 151/2015 z dnia 10 września 2015 r. zatwierdził projekt budowlany rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w T. oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu.
Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. B. L. i A. L. (właściciele sąsiedniej nieruchomości – działki nr ewid. [...]; dalej: "uczestnicy") wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Śląski WINB") postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawców. GINB postanowieniem z 6 lutego 2020 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Śląskiego WINB.
W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez uczestników na postanowienie GINB z dnia 6 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20, uchylił ww. postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego WINB z dnia 1 października 2019 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał na przedwczesność stanowiska wymienionych organów co do oczywistego braku interesu prawnego po stronie uczestników.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku uczestników, Śląski WINB decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. stwierdził wydanie ww. decyzji PINB nr 151/2015 z dnia 10 września 2015 r. z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały nr XXXI/245/13 Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w granicach administracyjnych Gminy Gorzyce (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 4288; dalej: "m.p.z.p.", "plan").
Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Zdaniem Śląskiego WINB w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka pozytywna z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p., które to przepisy obowiązywały w dacie wydawania decyzji PINB nr 151/2015. Jednak z uwagi na równoległe zaistnienie przesłanki negatywnej przewidzianej w art. 37b Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu, organ nie miał możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. I. S. i M. S. złożyli odwołanie od ww. decyzji Śląskiego WINB z dnia 29 grudnia 2020 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 marca 2021 r. uchylił w całości decyzję Śląskiego WINB z dnia 29 grudnia 2020 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r.
Organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
GINB wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny spornej inwestycji został sporządzony z istotnym naruszeniem obowiązujących w dacie jego zatwierdzenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Przede wszystkim projekt nie zawierał projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych.
W projekcie znajdowała się jedynie kopia mapy zasadniczej przedstawiającej stan aktualny na 7 czerwca 2011 r. Powyższa mapa nie odzwierciedlała aktualnego na dzień sporządzenia projektu stanu zabudowy nieruchomości sąsiedniej, nie uwzględniała zmiany granic działek sąsiednich, jak również nie uwzględniała ich aktualnej numeracji (w tym numeru działki objętej inwestycją). Nie spełniała ona zatem wymogu aktualności.
Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany zamienny był niekompletny. Oprócz opisu do projektu zagospodarowania działki, zwięzłego opisu zakresu opracowania, część architektoniczna projektu zawierała rysunki oraz dane konstrukcyjne dotyczące jedynie rozbudowanego pomieszczenia gospodarczego oznaczonego na rysunku projektu jako pomieszczenie 0.1, o powierzchni 13,90 m2. Co więcej, tytuł opracowania wskazywał, że dotyczy ono "rozbudowy budynku gospodarczego", a zawartość projektu potwierdzała, że został on sporządzony jedynie dla tego pomieszczenia gospodarczego. Tymczasem, przedmiotem opracowania powinien być zakład przetwórstwa mięsnego, powstały w wyniku adaptacji rozbudowywanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w T. Takie przeznaczenie wynikało z decyzji Starosty Wodzisławskiego z dnia 28 grudnia 2009 r. zmieniającej decyzję własną z dnia 5 września 2003 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego. Również taki charakter posiadał obiekt budowlany w dacie sporządzania projektu budowlanego zamiennego i takie też przeznaczenie obiektu zostało wskazane w wydanym później pozwoleniu na użytkowanie ww. pomieszczenia gospodarczego przynależnego do przedmiotowego zakładu.
Według organu odwoławczego kluczowa jest również okoliczność, że sporna inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "I2MNI", tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 2 ust. 2 pkt 1 lit. i).
Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 planu, podstawowym przeznaczeniem terenów o symbolach od I1MNI do I94MNI jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast stosownie do § 13 ust. 1 pkt 2 planu, przeznaczeniem uzupełniającym terenów oznaczonych symbolem od I1MNI do I94MNI są usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji; obiekty biurowe, rzemiosło, rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi, budynki gospodarcze, garaże, wiaty, obiekty małej architektury, urządzenia sportu i rekreacji, zieleń urządzona. Tymczasem, działalność prowadzona przez skarżącego w zakładzie przetwórstwa mięsnego stanowi produkcję. Tym samym, przedmiotowa inwestycja nie mieści się w przeznaczeniu podstawowym terenu – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym jest ona zlokalizowana.
Prowadzonej przez skarżących działalności – przetwórstwa mięsnego – nie można również uznać za działalność mieszczącą się w ramach działalności rolniczej.
W ocenie GINB, projektowanej inwestycji nie można także zaliczyć do rzemiosła, które jest dopuszczalne jako przeznaczenie uzupełniające na terenie oznaczonym symbolem I2MNI. Przepis § 4 miejscowego planu zawiera słownik pojęć użytych w planie, jednakże nie zawarto w nim definicji "rzemiosła". Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r., poz. 1267 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Istotnym elementem powołanej wyżej definicji "rzemiosła", na którą powołują się skarżący w odwołaniu, jest wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z wykorzystaniem jej pracy własnej.
W konsekwencji organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja PINB w Wodzisławiu Śląskim z dnia 10 września 2015 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności po upływie 5 lat organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37b Prawa budowlanego, wprowadzonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Analogiczna regulacja obowiązuje co do decyzji udzielających pozwolenia na użytkowanie (art. 59h Prawa budowlanego). W ocenie GINB nieuprawnione jest jednak stanowisko Śląskiego WINB, że do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, którego obowiązek sporządzenia został nałożony w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zastosowanie znajdzie przepis art. 37b ustawy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Śląskiego WINB. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr 151/2015 z dnia 10 września 2015 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy decyzja ta nie narusza prawa przede wszystkim dlatego, że projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją PINB jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Gorzyce nr XXXI/245/13 z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nawet jeśli przyjąć, że decyzja narusza przepisy prawa, to naruszenie takie nie ma charakteru rażącego;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne i niepoparte żadnym uzasadnieniem uznanie, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że działalność prowadzona przez skarżącego w zakładzie przetwórstwa mięsnego stanowi produkcję (a nie dopuszczalne na gruncie m.p.z.p. rzemiosło). Zdaniem skarżącego jego działalność nie nosi cech produkcji, a stanowi działalność rzemieślniczą;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów przedstawionych przez skarżących w odwołaniu i pominięcie w zaskarżonej decyzji argumentacji zawartej w odwołaniu skarżących;
- art. 37b Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezasadne niezastosowanie na skutek przyjęcia, że przepis ten nie znajduje zastosowania do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przy jednoczesnym uznaniu, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zastępuje pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy cel tego przepisu (tj. zapewnienie trwałości decyzji administracyjnych i ochrona interesów właścicieli obiektów budowlanych) nakazuje zastosowanie go również do decyzji zatwierdzających projekt budowlany zamienny;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że działalność prowadzona przez skarżącego nie jest rzemiosłem.
Odpowiadając w dniu 7 maja 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że uzasadniając rozstrzygnięcie wyrażone w wyroku, należy w szczególności odnieść się do trzech kwestii: (a) niezgodności kwestionowanej decyzji PINB nr 151/2015 z dnia 10 września 2015 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (b) charakteru działalności gospodarczej skarżącego oraz twierdzenia, że prowadzi on wyłącznie działalność rzemieślniczą, a także (c) zastosowania art. 37b Prawa budowlanego wprowadzonego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. i zmieniającego tę ustawę z dniem 19 września 2020 r.
Po zbadaniu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, Sąd uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji, a także organu odwoławczego odnoszące się do niezgodności projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego przez PINB w dniu 10 września 2015 r. były w pełni zasadne. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że projektowany i rozbudowywany obiekt ma charakter zakładu produkcyjnego w zakresie przetwórstwa mięsa (argument skarżących odnoszący się do rzemieślniczego charakteru produkcji, o czym niżej, niczego tu nie zmienia). Już w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Śląskiego WINB oraz GINB i zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 714/20, ustalono, że przedmiotowy obiekt jest zakładem masarskim, który prowadzi "działalność produkcyjną w zakresie rozbioru mięsa czerwonego (wieprzowego i wołowego), produkcji wyrobów gotowych ...". Działalność rozpoczęto w 2005 r., a zdolność produkcyjna zakładu wynosi nie mniej niż 50 ton wyrobów na rok (patrz Protokół kontroli nr WIOS-KATOW 359/2019, rozpoczętej 26 września 2019 r. i zakończonej 7 października 2019 r., stanowiący załącznik do pisma WIOŚ w Kartowicach z 12 listopada 2019 r.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach potwierdził też, że przedmiotowy obiekt, mimo prowadzonych prac budowlanych, oddziałuje negatywnie na środowisko poprzez odprowadzanie ścieków z zakładu do trójkomorowego zbiornika, ale i na teren łąki należącej do właściciela zakładu (punkt 1.2.3. protokołu). Nie było również wątpliwości, że charakter produkcyjny przedmiotowego zakładu znalazł swoje potwierdzenie w decyzji Starosty Wodzisławskiego z 29 grudnia 2009 r., a także w pozwoleniu na użytkowanie.
Sami skarżący potwierdzili zresztą, być może w niezamierzony sposób, że zdolności produkcyjne zakładu wynoszą kilkadziesiąt ton produkcji rocznie.
W ocenie Sądu, nie sposób zatem przyjąć, że przedsięwzięcie gospodarcze o takiej skali może być zlokalizowane na terenie, który według miejscowego planu zagospodarowania oznaczony jest symbolem I2MNI, tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o czym stanowi § 2 ust. 2 pkt 1 lit. i oraz §13 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Zdaniem Sądu prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza nie mieści się w kategoriach usług wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Należy bowiem podkreślić, że nieprzypadkowo z zakresu usług dopuszczonych na terenie objętym miejscowym planem wyłączono działalność rolniczą polegającą na chowie i hodowli zwierząt. Oczywiście przetwórstwo mięsa jest działaniem odmiennym od wymienionej produkcji rolniczej, ale postanowienia planu wyraźnie wykluczają takie formy aktywności gospodarczej, której wiążą się z oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości poprzez wytwarzanie znacznej ilości ścieków ciekłych oraz emitowanie negatywnie odbieranych zapachów.
Przedstawiona niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania odpowiada przesłance rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy prawne w tym zakresie dotyczące dopuszczalnych i niedopuszczalnych form działalności na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych są na tyle jasne, że nie wymagają szczególnie wyszukanej wykładni prawa. Nie ma też wątpliwości, że skutki prawne budowy na terenach mieszkaniowych zakładu przetwórstwa mięsa, która prowadzi do znaczących immisji zewnętrznych, nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie.
Sąd uznał również, że w pełni trafne jest odrzucenie przez organ odwoławczy argumentu skarżących, że ich działalność ma charakter rzemiosła, a zatem mieści się w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia przedmiotowego terenu. Skarżący ignorują fakt, że pojęcie rzemiosła zdefiniowane w polskiej ustawie za istotną cechę tej działalności uznaje osobisty udział osoby fizycznej w wytwarzaniu określonych wytworów. Znaczna skala produkcji przedmiotowego zakładu przetwórstwa mięsa przekonuje, że skarżący bezpośrednio nie uczestniczą w tej produkcji. Prawdopodobnie pełnią funkcje zarządcze (menedżerskie) we własnym zakładzie, ale to właśnie powoduje, że nie można ich aktywności zawodowej uznać za postać rzemiosła w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia celowościowa § 13 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu prowadzi bowiem do wniosku, że rzemiosło zostało dopuszczone na terenach oznaczonych symbolem I1MNI do I94MNI ze względu na to, że uznawano je za aktywność nieoddziałującą negatywnie na sąsiednie nieruchomości.
Przedstawione stanowisko znalazło też swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA stwierdził, że "jeżeli w planie miejscowym używa się określenia, że dopuszcza się wytwórczość produkcyjną i rzemiosło, to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem normodawcy (organu, który uchwalił dany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), że celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo zakładów produkcyjnych". Nie wystarczy bowiem proste zakwalifikowanie do określonej kategorii działalności. Rozstrzygnięcie co do dopuszczalności lokalizacji określonego przedsięwzięcia (zakładu) zależy na przykład od tego jakie maszyny są lub mają być używane w planowanej działalności, albo jaka jest "opisana skala przedsięwzięcia". Przepisy planistyczne należy bowiem interpretować przede wszystkim funkcjonalnie, tj. przez udzielenie odpowiedzi na pytanie: jakie są bądź mogą być skutki dopuszczenia określonej działalności na danym terenie, a nie tylko językowo (czy w planie użyto słowa "rzemiosło", czy też nie), albo systemowo (jaką maksymalną liczbę pracowników może mieć "rzemieślnik") (patrz wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 56/10, LEX nr 746903).
Zdaniem Sądu skarżący nie mogą się więc powoływać na dopuszczenie "rzemiosła" jako argumentu na rzecz zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem. Dopuszczenie "rzemiosła" to wyjątek od normy przesądzającej, że podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego obszaru jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Skoro więc jest to wyjątek od reguły, to należy interpretować go ściśle lub zwężająco. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem jako niekwestionowaną zasadę rozumowania, że norm formułujących wyjątki nie wolno interpretować rozszerzająco, czyli nie wolno im nadawać szerszego znaczenia niż wynikałoby z wykładni językowej (Exceptiones non sunt extendendae).
Z tego również względu stanowisko organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za zasadne.
Sąd podzielił również opinię GINB, że w rozpatrywanej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 37b Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Organ pierwszej instancji przyjął więc, że od daty wydania kwestionowanej decyzji PINB (10 września 2015 r.) do dnia wydania rozstrzygnięcia pierwszej instancji (29 grudnia 2020 r.) minęło właśnie pięć lat. Sąd zwrócił uwagę, że powołany przepis należy interpretować wąsko, a zatem wyrażenie "decyzja o pozwoleniu na budowę" należy ograniczyć do znaczenia nadanego mu przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę fakt, że art. 37b Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale 4 pt. "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Rozdział ten obejmuje przepisy od art. 28 do art. 40a Prawa budowlanego. Tymczasem, pojęcie "zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego" jest używane dopiero w rozdziale 5a, noszącym tytuł "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nakazuje zatem wiązać art. 37b z rozpoczęciem robót budowlanych w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie z postępowaniami legalizacyjnymi bądź naprawczymi uregulowanymi w art. 48-53a Prawa budowlanego. Różnice między przedmiotami postępowania (pozwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych i legalizacja odstępstw od projektu) ma jednak znaczenie dla dopuszczalności zastosowania art. 37b Prawa budowlanego (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Olsztynie, z 29 wrześnie 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 228/20, LEX nr 3067361). Inaczej mówiąc, wprowadzenie w art. 37b Prawa budowlanego szczególnej ochrony inwestora ma zastosowanie do podmiotów działających zgodnie z prawem i – sięgając per analogiam do prawa cywilnego – działających w dobrej wierze. Natomiast inwestorom, którzy dopuścili się naruszenia prawa taka szczególna ochrona nie przysługuje. I w tym więc zakresie stanowisko GINB Sąd uznał za trafne.
Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję GINB z dnia 8 marca 2021 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art 151 p.p.s.a.;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących w skardze na decyzję GINB, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;
c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy i wybiórczy z pominięciem złożonych przez skarżących twierdzeń i zarzutów, tj.:
- uznanie, że skarżący pełnią w zakładzie funkcje menadżerskie, pomimo że w toku całego postępowania wskazywano, że to M. S. posiada uprawnienia masarza i to on samodzielnie czynności zawodowe wykonuje wraz z jednym zatrudnionym pracownikiem, a I. S. pomaga mężowi;
- uznanie, że prowadzona przez skarżących działalność charakteryzuje się znaczną skalą produkcji, pomimo że wniosek taki nie wynika akt sprawy, w szczególności z rocznej produkcji i ilości zatrudnionych osób;
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rzemiośle poprzez niezastosowanie i dokonanie interpretacji pojęcia rzemiosła z pominięciem ustawowego znaczenia tegoż pojęcia, w wyniku czego błędnie przyjęto, że prowadzona przez skarżących działalność nie stanowi rzemiosła;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, poprzez niezastosowanie i uznanie że zdolność produkcyjna zakładu skarżących stanowi działalności o znacznej skali produkcji;
4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37b Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię przywołanego przepisu z pominięciem celu, dla którego został wprowadzony przez ustawodawcę.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z decyzji numer 48/07, na fakt wykonywania przez skarżących marginalnej, lokalnej i ograniczonej działalności.
W piśmie z dnia 20 września 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców poparł argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 3 października 2024 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestników na skargę kasacyjną" uczestnicy postępowania – B. L. i A. L. odnieśli się do stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zawartego w piśmie z dnia 20 września 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. znak: DON.7100.39.2021.ANE, którą organ ten uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2020 r., znak: WINB-WOA.771.40.2019.AK.KS, stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim nr 151/2015 r. z dnia 10 września 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie GINB stwierdził nieważność decyzji PINB nr 151/2015.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zatem decyzję wydaną w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1531/22; z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 616/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB z dnia 10 września 2015 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażąco bowiem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 planu (uchwała Nr XXXI/245/13 Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. – Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 12 czerwca 2013 r. poz. 4288).
Ze stanowiskiem organów, zaakceptowanym przez Sąd I instancji nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do § 13 ust. 1 planu, na terenie oznaczonym symbolem I2MNI przewiduje się jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 1), a jako przeznaczenie uzupełniające (pkt 2):
a) usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji, a także obiekty biurowe,
b) rzemiosło,
c) rozbudowę istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt,
d) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej,
e) drogi wewnętrzne, dojścia, parkingi,
f) budynki gospodarcze, garaże, wiaty,
g) obiekty małej architektury,
h) urządzenia sportu i rekreacji,
i) zieleń urządzona.
W § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu dopuszczono zatem "rzemiosło" jako przeznaczenie uzupełniające terenu I2MNI. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że plan nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem rzemiosła, ani nie zawęża tego pojęcia do jakiegoś konkretnego rodzaju rzemiosła, wyłączając z tego pojęcia działalność produkcyjną. W tej sytuacji bezpodstawne jest stanowisko organów, jak i Sądu I instancji, że działalność produkcyjna zakładu wyklucza możliwość zaliczenia jej do rzemiosła.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2015 r. poz. 1182 – według stanu na dzień wydania decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r.), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle, do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Z przepisów ustawy o rzemiośle również zatem nie wynika, że działalność rzemieślnicza nie może stanowić działalności produkcyjnej.
Zupełnie oderwane od akt sprawy i przepisów ustawy o rzemiośle jest twierdzenie Sądu I instancji, że "znaczna skala produkcji przedmiotowego zakładu przetwórstwa mięsa przekonuje, że skarżący bezpośrednio nie uczestniczą w tej produkcji. Prawdopodobnie pełnią funkcje zarządcze (menedżerskie) we własnym zakładzie, ale to właśnie powoduje, że nie można ich aktywności zawodowej uznać za postać rzemiosła w rozumieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie posiada legitymację mistrzowską nr [...] wydaną przez Izbę Rzemieślniczą w Katowicach, z której wynika, że jest mistrzem w rzemiośle - rzeźnictwie i wędliniarstwie. Ponadto, należy zauważyć, że fakt zatrudniania pracowników nie wyklucza uznania danej działalności za rzemiosło, skoro ustawodawca wskazuje, że rzemieślnikiem jest osoba, która zatrudnia do 50 pracowników (art. 2 ust. 1 ustawy o rzemiośle).
W tej sytuacji, skoro przepisy planu nie zawężają pojęcia rzemiosła do określonej działalności i nie wyłączają z zakresu tego pojęcia działalności produkcyjnej, to nie można § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu interpretować na niekorzyść inwestora, gdyż prowadzi to do naruszenia wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej. Brak było wobec tego podstaw do uznania, że działalność prowadzona przez skarżącego kasacyjnie nie jest rzemiosłem, a zatem, że nie jest działalnością dopuszczoną przepisami planu jako przeznaczenie uzupełniające dla obszaru I2MNI.
Nieprawidłowo również Sądu I instancji wskazuje, że "prowadzona przez skarżących działalność gospodarcza nie mieści się w kategoriach usług wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. Należy bowiem podkreślić, że nieprzypadkowo z zakresu usług dopuszczonych na terenie objętym miejscowym planem wyłączono działalność rolniczą polegającą na chowie i hodowli zwierząt". Jak wynika z powołanego przepisu planu, usługi z zakresu: handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej, społecznej, opieki przedszkolnej, hotelarskie, ogrodnictwa, agroturystyki, administracji, a także obiekty biurowe zostały wymienione pod lit. a, rzemiosło pod lit. b, natomiast rozbudowa istniejących obiektów związanych z działalnością rolniczą za wyjątkiem obiektów chowu i hodowli zwierząt pod lit. c, wobec tego zostały ujęte w odrębnych jednostkach redakcyjnych omawianego przepisu planu. Tymczasem Sąd I instancji błędnie odczytuje wskazany przepis, jakby wszystkie powołane rodzaje działalności miały stanowić usługi i dochodzi do nieprawidłowych wniosków w zakresie jego interpretacji.
Organy, jak i Sąd I instancji dokonują szczegółowej wykładni pojęcia rzemiosło celem wykazania, że działalność skarżącego kasacyjnie nie jest działalnością dopuszczoną przez § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b planu, a zatem, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem przepisu. Jak już wyżej wskazano, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1196/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organów i Sądu I instancji, nie można zatem mówić o oczywistym naruszeniu ww. przepisu planu, które można byłoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.
NSA nie podziela ponadto stanowiska Sądu I instancji i GINB, że art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nie znajduje zastosowania do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 37b Prawa budowlanego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r.), po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Nieprawidłowo Sąd wskazuje, że "wykładnia systemowa ustawy Prawo budowlane nakazuje wiązać art. 37b z rozpoczęciem robót budowlanych w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie z postępowaniami legalizacyjnymi bądź naprawczymi uregulowanymi w art. 48-53a Prawa budowlanego". Należy zauważyć - biorąc pod uwagę wykładnię systemową - że definicja "pozwolenia na budowę" znajduje się w art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przez "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zastępują dotychczasowe pozwolenie na budowę, które zostało uchylone stosownie do art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na względzie ww. cel decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego) - zastąpienie pozwolenia na budowę, które zostało uchylone z powodu istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków tego pozwolenia - stwierdzić należy, że decyzja taka jest decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 37b Prawa budowlanego. Przemawia za tym fakt, że jest to w tej sytuacji jedyne pozwolenie na budowę, jakim legitymuje się inwestor, spełniające wymogi definicji z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego. Przepis art. 37b Prawa budowlanego należy odnosić do "decyzji o pozwoleniu na budowę" w szerokim ujęciu, tj. wszelkich decyzji zezwalających na prowadzenie robót budowlanych, również tych wydanych w postępowaniu naprawczym. Ponadto, należy uwzględnić, że obowiązek przedłożenia projektu zamiennego stosuje się w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca wprowadzając omawianą regulację dotyczącą przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w prawie budowlanym odniósł ją do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i do pozwolenia na użytkowanie (art. 59h). Wobec braku podstaw do wykluczenia decyzji o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, z definicji "pozwolenia na budowę", również z uwagi na wyżej wskazany cel wydania takiej decyzji – zastąpienie dotychczasowego pozwolenia na budowę, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 37b Prawa budowlanego w stosunku do takiej decyzji.
Z uwagi jednak na stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia omawianego przepisu m.p.z.p., brak było również podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji stwierdzającej, że decyzja PINB z dnia 10 września 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzje organów, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.