II OSK 663/25

II OSK 663/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 727/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-06-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64 e, art. 151 a § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 727/24 w sprawie ze sprzeciwu M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.44.2023.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 727/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw M.P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.44.2023.JM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.P. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
a) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 183 § 2 ust. 5 P.p.s.a. (nieważność postępowania) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a. w. zw. z art. 3 § 2a P.p.s.a. w zw. Z art. 64a -b§ 1 P.p.s.a. i art. 64 e P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w zw. z art. 151 a § 1 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie poprzez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego uzasadnienie decyzji organu II instancji WSA w Krakowie wbrew zarzutom sprzeciwu zawartego w pkt. 2 lit. C tego sprzeciwu uznał za zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. bez wskazania dlaczego tak WSA w Krakowie stwierdził, co uniemożliwia kontrolę instancyjną w sprawie w zakresie ustalenia czy WSA w Krakowie prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie oraz pozbawia skarżącą prawa do obrony a samo stwierdzenie WSA w Krakowie, że "wbrew zarzutom sprzeciwu" organ II instancji "sporządził uzasadnienie decyzji zgodnie z art 107 § 3 K.p.a." (strona 14 uzasadnienia] bez wskazania dlaczego tak stwierdził jest niewystarczające do kontroli instancyjnej w tym zakresie i pozbawia stronę możliwości obrony, a w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ust. 5 P.p.s.a.;
b) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to: art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. ewentualnie art 145 § 1 pkt 1 lit A P.p.s.a. w zw. z art 151a § 2 P.p.s.a. w. zw. z art 3 § 2a P.p.s.a. w zw. z art 64a-b§ 1 P.p.s.a. i art 64 e P.p.s.a. w zw. z art 138 § K.p.a. poprzez ich zastosowanie w zw. z art 151 a § 1 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. zw. z art. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art 77 § 1-3 K.p.a. w zw. z art 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 i 85 § 1 K.p.a. w zw. z art 136 § 1-3 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego sprzeczną z zasadami życiowymi oraz z logiką poprzez błędną ocenę, że sprawa o scalenie i sprawa o rozgraniczenie, gdzie podniesiono zarzut zasiedzenia ewentualnie sprawa negatoryjna o własność przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt: I C 345/23 nie stanowią prejudykatu w niniejszej sprawie w zw. z art. 97 § 1 ust 4 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzesz ich błędną wykładnie, a w konsekwencji ich niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie scaleniowe, które jest podobne do postępowania rozgraniczeniowego oraz postępowanie rozgraniczeniowe, gdzie podniesiono zarzut zasiedzenia oraz ewentualnie postępowanie przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt: I C 345/23 nie stanowią co do zasady prejudykatu dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w zw. z art. 5 ust 1 - 2b w zw. z art 33 ust 1-6 w zw. z art. 34 ust 1-8 ustawy z dnia 7 lipca 1997 roku - Prawo budowlane, dalej pb, w zw. z art 34 ust 1-8 pb w zw. z § 12 ust 1-10 i § 271 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., dalej wt poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy sprawy o własność, a w tym spory z tym związane, tj. sprawa o rozgraniczenie, gdzie podniesiono zarzut zasiedzenia oraz sprawa o scalanie oraz ewentualna sprawa negatoryjna przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt: 1 C 345/23 zgodnie z orzecznictwem Sądów powszechnych (dot np. zasiedzenia) oraz z zasadami logiki i doświadczenia życiowego stanowią prejudykat w niniejszej sprawie, gdyż przesłanką do udzielenie zezwolenia na budowę domu jest posiadanie własności gruntu na budowę domu o odpowiedniej ku temu powierzchni wymaganej do wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z planem miejscowym oraz w odpowiedniej odległości od sąsiadów, którzy w większej części mają domy drewniane, a w konsekwencji do bezzasadnego nie uwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia ww spraw, w sytuacji gdy przy pozytywnym zasiedzeniu inwestor nie będzie miał podstaw do stawiania na swojej działce jakichkolwiek obiektów budowlanych, a w tym domu jednorodzinnego, gdyż działka jest wąska oraz o małej powierzchni, gdzie jakikolwiek dom nie spełni minimalnych warunków odległości od domów drewnianych sąsiadów i drewnianego domu skarżącej, a w konsekwencji do zaniechania przez WSA w Krakowie uchylenia zaskarżonej decyzji i zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy o rozgraniczenie, scalenie i sprawy negatoryjnej przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt: I C 345/23 ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi 1 instancji ze wskazaniem ze zasadne jest zawieszenie postępowania z uwagi na sprawę o rozgraniczenie, gdzie podniesiony jest zarzut zasiedzenia oraz sprawę o scalenie i sprawę negatoryjną przed Sądem Rejonowym w M., sygn. akt: I C 345/23, a w konsekwencji do oddalenia wniosku o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego;
c) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ewentualnie art 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art 151a § 2 P.p.s.a. w. zw. z art 3 § 2a P.p.s.a. w zw. z art 64a-b§ 1 P.p.s.a. i art. 64 e P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w zw. z art 151 a § 1 P.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie w zw. z art 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez ich zastosowanie w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 i 85 § 1 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 P.p.s.a. i art 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w zw. z art .5 ust 1 - 2b w zw. z art 33 ust. 1-6 w zw. z art. 34 ust 1-8 pb, w zw. z art. 34 ust 1-8 pb w zw. z § 12 ust 1-10 i § 271 ust 1 i 2 wt poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego bez jego wszechstronnego rozpatrzenia oraz oceny tych dowodów sprzecznej z zasadami życiowymi poprzez błędne podzielenie przez WSA w Krakowie argumentów organu II instancji za zasadne, a tym samym poprzez błędne przyjęcie za udowodnione tylko i wyłącznie twierdzeń pełnomocnika inwestora, a co za tym idzie poprzez nie uwzględnienie podnoszonych zarzutów i wniosków dowodowych przez skarżącą, a w tym przesłuchania świadków i stron postępowania oraz dokonania oględzin nieruchomości, gdzie znajdują się w sąsiedztwie domy drewniane oraz uwzględnienia dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego zgodnie z wnioskiem skarżącej stanowią, ze pozwolenie na budowę winno zostać oddalone z tego powodu, że działka inwestora jest za wąska i nie spełnia minimalnych odległości określonych przez prawo budowlane i plan miejscowy od sąsiadów, którzy mają domy drewniane oraz okoliczność, że projektowany budynek zasłoni swobodną przepustowość powietrza, które obecnie poprzez postawienie murowanego muru oporowego przez inwestora przy granicy z nieruchomością skarżącej na ok 2m powoduje wilgoć w domu skarżącej i powstanie grzyba oraz dostęp do naturalnego światła, a ponadto podtapia działkę skarżącej, a tym samym inwestor nie powinien otrzymać pozwolenia na budowę domu.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę domu ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji wg norm przepisanych.
Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. pełnomocnik wnoszącej kasację M.P. wniosła o zawieszenie postępowania z powodu śmierci inwestora M.K. Stwierdziła, że nie posiada jej aktu zgonu, ale wie, że nie żyje, gdyż była wywieszona klepsydra.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Najpierw należy stwierdzić, że wniosek o zawieszenie postępowania jest bezzasadny. M.K. nie była stroną postępowania sądowego ze sprzeciwu M.P. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: WI-I.7840.8.44.2023.JM, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnotować można, że postanowieniem z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 727/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia M.K. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a to art. 183 § 2 ust. 5 P.p.s.a. (nieważność postepowania). Najpierw zauważyć należy, że przepisy art. 183 § 2 P.p.s.a. podzielone są na punkty, a nie na ustępy. Powołany jako naruszony przepis to zatem art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Następnie skonstatować można, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji precyzyjnie wyłożył przyczyny dla których należało uchylić decyzje organu pierwszej instancji. Nie jest zgodna z rzeczywista treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku teza, według której, Sąd pierwszej instancji zaniechał wyjaśnienia powodu dla którego zaakceptował zgodność zaskarżonej sprzeciwem decyzji z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował, że jedyną przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji było nieprawidłowe sporządzenie przez inwestora projektu zagospodarowania działki. Organ II instancji doszedł bowiem do wniosku, że pierwotnie użyta w projekcie mapa do celów projektowych, powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] utraciła walor aktualności w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z 18 października 2023 r. znak: IG-II.7227.14.2023.KB utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 17 sierpnia 2023 r. znak: GK.6622.8.2018.2023 o scaleniu i wtórnym podziale gruntów wsi Krzeczów.
Sąd pierwszej instancji uznał, że na skutek prawidłowego działania organu II instancji, opartego o art. 136 K.p.a., inwestor został wezwany do stosownych wyjaśnień i uzupełnień.
Sąd przypomniał, że w odpowiedzi inwestor przedstawił nową mapę do celów projektowych, uwzględniającą decyzję o scaleniu i wtórnym podziale, powstałą w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], na której sporządził projekt zagospodarowania działki. Dokonał również korekty numerów działek w całym projekcie. Inwestor wskazał też, że zaktualizował obszar oddziaływania, bilans terenu oraz opisy układu komunikacyjnego i dostępu do drogi.
Sąd zauważył, że w oparciu o ww. aktualną mapę projektant sporządził projekt zagospodarowania terenu o nieznacznie, ale jednak zmienionej zawartości.
Według Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że na nowej mapie zmieniły się nie tylko numery działek, ale także, co kluczowe w niniejszej sprawie, przebieg granic działek ewidencyjnych. Powyższe stwierdzenie dobitnie wykazuje porównanie graficzne działek nr [...] (działka inwestycyjna przed scaleniem) i nr [...] (po scaleniu) – s. 175 i n. elektronicznych akt adm. II instancji.
Zdaniem WSA w Krakowie, Wojewoda trafnie ustalił, że w związku z nowymi granicami zmieniło się położenie budynku wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, względem sąsiednich nieruchomości i obiektów budowlanych, co wymaga ponownej analizy zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
WSA przyjął, że to z uwagi na utratę waloru aktualności mapy do celów projektowych, na której sporządzono zatwierdzony przez Starostę projekt zagospodarowania terenu, organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany musi zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, co nie zostało zachowane w analizowanej sprawie w I instancji (na moment orzekania w II instancji).
WSA stwierdził, że powyższe ustalenie w zakresie projektu zagospodarowania działki było podstawą słusznego uchylenia decyzji organu I instancji. Wojewoda w przekonujący sposób uzasadnił, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
WSA odniósł się także bezpośrednio do zarzutów skargi. Wskazał, że mimo powołania w zarzutach bardzo wielu rzekomo naruszonych przepisów, w tym również art. 138 § 2 K.p.a., w istocie argumentacja skargi jest ukierunkowana przede wszystkim na:
- po pierwsze, negowanie merytorycznych ustaleń organów co do np. spełnienia przez inwestycję warunków techniczno-budowlanych,
- po drugie, zarzucanie błędnego nie zawieszenia postępowania i braku realizowania inicjatyw dowodowych skarżącej.
WSA podzielił argumentację organu II instancji. Dodał, że choć postępowanie rozgraniczeniowe, podobnie jak postępowanie scaleniowe, nie stanowią co do zasady prejudykatu dla postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, to ponownie rozpatrując sprawę organy muszą brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, z uwzględnieniem ewentualnych zmian, np. co do granic działek, wskutek ww. postępowań, jeżeli zostały ostatecznie zakończone.
Przytoczone powyżej obszerne rozważania Sądu pierwszej instancji potwierdzają, że nie tylko nie ma mowy o naruszeniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale także nie ma podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jakimkolwiek stopniu obarczone jest naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.
Dodać jeszcze należy, że trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19)
Skoro nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w pozostałych podstawach skargi kasacyjnej.
Odniesienie się do tych zarzutów kasacji rozpocząć trzeba od konstatacji, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728).
W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).
W myśl art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), projekt budowlany zawiera:
1) projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący:
a) określenie granic działki lub terenu,
b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym,
c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków,
d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich,
e) informację o obszarze oddziaływania obiektu.
W niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu wykonany został na kopii mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i poświadczonej przez Starostę Myślenickiego, prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny. Mapa powstała w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Mapa ta utraciła jednak walor aktualności w związku z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 18 października 2023 r. znak: IG-II.7227.14.2023.KB utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 17 sierpnia 2023 r. znak: GK.6622.8.2018.2023 o scaleniu i wtórnym podziale gruntów wsi Krzeczów.
Przedmiotowa mapa do celów projektowych nie mogła stanowić dla organu administracji architektoniczno- budowlanej dokumentu, na podstawie którego można sporządzać projekt zagospodarowania terenu. Przy czym, weryfikacja tej okoliczności nie była możliwa z uwagi na zbieżność dat uostatecznienia się decyzji podziałowej oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewoda podkreślił, że na nowej mapie do celów projektowych, uwzględniającej decyzję o scaleniu i wtórnym podziale, projektant sporządził projekt zagospodarowania terenu o nieznacznie, ale jednak zmienionej zawartości. Na nowej mapie nie tylko zmieniły się numery działek, ale także przebieg granic działek ewidencyjnych. W związku z nowymi granicami zmieniło się położenie budynku wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, względem sąsiednich nieruchomości i obiektów budowlanych, co wymagało ponownej analizy zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takiej sytuacji należało w postępowaniu odwoławczym ocenić, czy stwierdzone uchybienie może być usunięte w trybie art. 136 K.p.a.
Jak wskazano w poprzedzających rozważaniach, na podstawie art. 136 K.p.a. inwestor został wezwany do stosownych wyjaśnień i uzupełnień.
W odpowiedzi inwestor przedstawił nową mapę do celów projektowych, uwzględniającą decyzję o scaleniu i wtórnym podziale, powstałą w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], na której sporządził projekt zagospodarowania działki. Dokonał również korekty numerów działek w całym projekcie. Inwestor wskazał też, że zaktualizował obszar oddziaływania, bilans terenu oraz opisy układu komunikacyjnego i dostępu do drogi.
W oparciu o ww. aktualną mapę projektant sporządził projekt zagospodarowania terenu o nieznacznie, ale jednak zmienionej zawartości.
Na nowej mapie zmieniły się nie tylko numery działek, ale także, co kluczowe w niniejszej sprawie, przebieg granic działek ewidencyjnych.
W związku z nowymi granicami, zmieniło się położenie budynku wraz z infrastrukturą techniczną i towarzyszącą, względem sąsiednich nieruchomości i obiektów budowlanych.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wymaga to ponownej analizy zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).
W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Tryb postępowania przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 302/17; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2659/19).
W konsekwencji, z uwagi na treść art. 64e P.p.s.a. oraz konieczność ponowienia procedury sprawdzenia zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w trybie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedwczesne byłoby odnoszenie do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze kasacyjnej, w tym także tezy o konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. To, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jest także uwarunkowane stanowiskiem merytorycznym jaki organ zajmie po zbadaniu zmienionego projektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.