II OSK 663/07

II OSK 663/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Sygn. powiązane
II SA/Rz 760/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2007-01-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 33 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 154, art. 155, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 760/06 w sprawie ze skargi Gminy M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej dostosowania wysypiska odpadów komunalnych do wymogów przepisów o odpadach oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 760/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej dostosowania wysypiska odpadów komunalnych do wymogów przepisów o odpadach, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej Gminy M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy M. od decyzji Starosty K. z dnia [...], znak [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] znak [...] w sprawie dostosowania składowiska odpadów komunalnych w K. do wymogów przepisów o odpadach i przesunięciu terminu określonego w pkt II w/w decyzji na wyposażenie składowisk odpadów w wagę samochodową, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), dalej zwanej ustawą wprowadzającą ustawy, które stanowią, że organ ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska określi, w drodze decyzji sposób dostosowania składowiska odpadów do wymogów przepisów o odpadach, a w szczególności określi niezbędne wyposażenie składowiska, konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania jego funkcjonowania do wymagań określonych w decyzji w terminie nie późniejszym niż do dnia [...]. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu także treść § 13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji budowy, eksploatacji i zamknięcia jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549 ze zm.), dalej zwanym rozporządzeniem, dotyczącym kwestii wyposażenia składowiska odpadów w system umożliwiający pomiar masy odpadów przyjmowanych na składowisko, w szczególności składowiska odpadów, na które odpady dostarczane są transportem kołowym, wyposaża się w wagę samochodową.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z decyzją Starosty K. z dnia [...] określony został sposób dostosowania składowiska odpadów komunalnych w K. przez wyposażenie go w wagę samochodową oraz założenie w obrębie składowiska repera geodezyjnego w terminie nie późniejszym niż [...], a w wyniku wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...], decyzją z dnia [...] Starosta K. odmówił zmiany wskazanej wcześniej decyzji.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylenie decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] i umorzenie postępowania w pierwszej instancji podyktowane było stwierdzeniem faktu, że decyzja pierwszej instancji wydana została w dniu [...], a więc po [...], czyli po terminie, który wskazany został jako ostateczny dla dokonania czynności dostosowujących wysypisko w K. do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Kolegium w takiej sytuacji nie można było w ogóle wydawać decyzji zmieniającej decyzję pierwotną, która wiązała swoje skutki z terminem [...]. Z tego też względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie przed organem I instancji.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina M. podniosła zarzut naruszenia prawa, w szczególności art. 105 § 1 i art. 7 kpa oraz art. 33 ust. 3 pkt 1 i art. 33 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawy. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu K. z dnia [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji tegoż Starosty z dnia [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając sprawę stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym art. 105 kpa. W ocenie Sadu nie jest możliwy do zaakceptowania wyrażony przez SKO w zaskarżonej decyzji pogląd, że wydanie decyzji przez Starostę Powiatu K. po dacie wskazanej w jego pierwotnej decyzji tj. [...] czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zmiany pierwotnej decyzji tegoż organu w trybie art. 155 kpa.
Sąd podkreślił, iż art. 155 kpa nie jest przepisem o ograniczonym stosowaniu. Z jego dyspozycji nie wynika, iż organ administracji publicznej może zmienić za zgodą strony tylko niektóre decyzje. Treść przepisu zdaniem Sądu jest szeroka i dopuszcza zmianę każdej decyzji, nawet tej która określa wykonanie oznaczonych czynności czy działań w pewnym czasie. Jak podkreślił Sąd, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja Starosty Powiatu K. z [...] nakładała na Gminę M. obowiązek wykonania czynności dostosowujących składowisko odpadów do stanu zgodnego z prawem do dnia [...]. Jednak wskazanie granicznej daty (ustawowej) dla dopełnienia obowiązków, nie wyłącza możliwości zastosowania trybu zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa.
Sąd zaznaczył, iż inną sprawą jest, czy w chwili orzekania przez organy można dokonywać zmian w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia, czy nie należy przystępować do egzekucji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Jednak ten aspekt sprawy, zdaniem Sądu, nie wyłącza art. 155 kpa, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu, każda strona może żądać w każdym czasie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, za zgodą pozostałych stron, jeżeli jej treścią zostały dla niej ukształtowane prawa bądź obowiązki.
W ocenie Sądu tę sytuację należy odróżnić od takiej, w której decyzja ma ustalony termin swojej ważności. Wtedy zdaniem Sądu, upływ takiego terminu skutkuje tym, że decyzja w obrocie prawnym nie istnieje, a to zasadnym czyniłoby pytanie o możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, ponieważ w chwili orzekania przez organy nie byłoby przedmiotu, który tym zmianom miałby podlegać. Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż decyzja Starosty Powiatu K. z dnia [...] nie jest decyzją z terminem ważności, ale tylko wskazującą na termin wykonania płynących z niej obowiązków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Skarżący zarzucił w/w wyrokowi naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 33 ust. 2 i 3 ustawy wprowadzającej ustawy przez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że organ administracji państwowej może na żądanie strony w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 kpa dokonać zmiany ustalonego tym przepisem przejściowym terminu dostosowawczego, wyznaczonego zarządzającemu wysypiskiem – na skutek czego zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa przez uwzględnienie skargi mimo, że zaskarżona decyzja nie zapadła z naruszeniem prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia oraz o rozstrzygnięcie o należnych stronie przeciwnej kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w niniejszej sprawie organ I instancji przede wszystkim winien ustalić, czy istnieje przedmiot postępowania administracyjnego, a więc czy żądanie przesunięcia terminu wyposażenia składowiska dotyczy sprawy, która wobec upływu dostosowawczego terminu ustawowego może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, skoro celem postępowania jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zdaniem skarżącego, jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja rozstrzygająca o żądaniu wnioskodawcy musi znaleźć oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego. Natomiast w obecnym stanie prawnym brak jest takich przepisów, które umożliwiłyby uwzględnienie żądania wnioskodawcy.
Zdaniem skarżącego w sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy prawa administracyjnego materialnego nie przewidują możliwości zmiany decyzji w zakresie określonego decyzją terminu, który jest równy maksymalnemu terminowi ustawowemu do wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Skarżący podkreślił, iż przepis art. 155 kpa, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, ma zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw, tylko w czasie kiedy obowiązuje podstawa prawna na jakiej decyzja została wydana. W żadnym razie natomiast nie można tego przepisu zastosować do zmiany decyzji, by w ten sposób obejść termin wskazany ustawą. Zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i prawnym art. 155 kpa prowadziłoby w istocie do niczym nieuzasadnionego przedłużania w czasie obowiązywania uchylonej normy prawnej. W opinii skarżącego zmiana w trybie art. 155 kpa treści stosunku prawnego wynikającego z decyzji administracyjnej nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od normy prawnej, która była podstawą jego ukształtowania.
Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że problematyka ograniczeń czasowych stosowania instytucji z art. 154 i 155 kpa nie stanowiła dotąd przedmiotu szerszego zainteresowania doktryny, co powinno skutkować szerszym uzasadnieniem stanowiska zajętego przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Podniesiony w skardze zarzut naruszeniu prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw mający polegać na błędnej jego wykładni przez przyjęcie, że organ administracji państwowej może na żądanie strony, w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 kpa dokonać zmiany ustalonego tym przepisem przejściowym terminu dostosowawczego wyznaczonego zarządzającemu wysypiskiem jest nieuzasadniony.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.
Na wstępie podnieść należy, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 kpa podobnie, jak na podstawie art. 154 kpa, jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą ( uchyleniem ) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony ( wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997r. III SA 854/96 ). Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa, nie może dotyczyć wszystkich decyzji.
Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 kpa, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności ( wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97 - Lex nr 44535).
Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 kpa, mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 154 lub art. 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r., I SA 2088/98 - LEX nr 48625; wyrok NSA z 22 lipca 1998 r., I SA 154/98 - LEX nr 45052; wyrok NSA z 14 marca 1997 r., I SA 235/96 - ONSA 1997, nr 4, poz. 186).
Po trzecie, omawiane przepisy art. 154 i art. 155 kpa, mogą mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym ( wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 - Monitor Podatkowy 1997 nr 3 str. 78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r. IV SA 1434/97 - Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 - nie publ.).
Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepisy art. 154 i art. 155 kpa, nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są nakładane kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów ( nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające dyscyplinować adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa ( uchwała NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 46).
Zauważyć też należy, że przepisowi art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające, ale również decyzje zobowiązujące. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku), a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony (wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/2001 - M. Prawn. 2003, nr 14, poz. 627; teza pierwsza wyroku NSA z 18 lutego 1999 r., IV SA 251/97 - LEX nr 48251; zob. także wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97 - OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290 oraz wyrok NSA z 21 marca 1995 r., SA/Po 2119/94 - OSP 1996, nr 4, poz. 77, wyrok SN z dnia 12.12.1997r. III RN 92/97,OSNAPiUS 1998, nr 10, poz. 290, E.Iserzon (w:) Komentarz IV,1970,J.Borkowski (w:) Komentarz 1996r. s. 690).
Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu art. 155 kpa, nie wynikają wprost z brzmienia tego przepisu, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy.
W świetle powyższych rozważań, nie można więc zgodzić się z poglądem Sądu I instancji wyrażanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż art. 155 kpa nie jest przepisem o ograniczonym zastosowaniu, że dopuszcza on zmianę każdej decyzji administracyjnej.
Przyjęcie tego błędnego poglądu nie wpłynęła jednak na trafność zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia przyjął bowiem słuszne stanowisko, iż wskazanie w ostatecznej decyzji maksymalnej ( ustawowej ) daty dopełnienia obowiązku nie wyłącza możliwości wystąpienia z wnioskiem o jej zmianę przy zastosowaniu trybu określonego w przepisie art. 155 kpa, oczywiście w sytuacjach ściśle określonych, nie gwarantujących pozytywnego jego rozpoznania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zbadać należy charakter prawny decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] wydanej w sprawie dostosowania składowiska odpadów komunalnych w K. do wymogów przepisów ustawy o odpadach. Decyzją tą na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw zobowiązano Gminę M. do wyposażenia składowiska w wagę samochodową w terminie do dnia [...].
Wskazane wyżej przepisy stanowią, że jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie konieczność dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach, organ ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r., w zależności od wyników przeglądu określi, w drodze decyzji, sposób dostosowania składowiska odpadów do wymogów przepisów o odpadach, a w szczególności określi niezbędne wyposażenie składowiska, konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Zarządzający składowiskiem jest zobowiązany do dostosowania jego funkcjonowania do wymagań określonych w decyzji w terminie nie późniejszym niż do dnia [...].
Decyzję Starosty K. z dnia [...] nakładającą na Gminę M., jako zarządzającego składowiskiem, obowiązek polegający na wyposażeniu składowiska w niezbędne urządzenie dla prawidłowego jego funkcjonowania w postaci wagi samochodowej, zaliczyć należy do decyzji konstytutywnych. Decyzja ta ukształtowała bowiem sytuacje prawną Gminy, nakazując jej wykonanie określonych obowiązków.
W świetle przytoczonych na wstępie uwag natury ogólnej uznać należy, iż ostateczna decyzja Starosty K. z dnia [...], jako decyzja o charakterze konstytutywnym, nakładająca na stronę określone obowiązki, nie podlega wyłączeniu z możliwości jej zmiany w trybie art. 155 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął zatem słusznie, że istnieje możliwość orzekania o zmianie tej decyzji, sprzeciwiając się tym samym stanowisku organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie przedłużenia terminu do wyposażenia składowiska w wagę samochodową jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że nie ma do tego podstaw prawnych.
Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym tj. uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, nie jest swobodne, ale podlega ograniczeniu, które wiązane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją.
Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco, a bezprzedmiotowość postępowania zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25), wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r. SA/Sz 1029/97 LEX nr 36139 ).
W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 kpa prowadzące do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaistniał bowiem pewien stan faktyczny, który podlegał uregulowaniu przez organ administracji. Postępowanie zostało wszczęte na żądanie podmiotu prawnego mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i skierowane do właściwego organu administracji publicznej, a ponadto rozstrzygniecie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej ( pozytywnej lub negatywnej ) miało oparcie w materialnych przepisach prawa. W obrocie prawnym nadal funkcjonuje art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, na podstawie którego Starosta K. wydał ostateczną decyzję z dnia [...].
Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje wyraźnie, iż jej autor pomylił bezprzedmiotowość postępowania z bezzasadnością żądania strony. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony oznacza natomiast brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. Dodać należy, iż ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądanie zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony ( wyrok NSA z dnia 10.01.1998r. SA/Wr 957/88, ONSA 1999, nr 1, poz. 44).
W sytuacji gdyby podstawa prawna ostatecznej decyzji określającej prawa lub obowiązki strony nie istniałaby już w obrocie prawnym bądź też upłynąłby termin ważności takiej decyzji, to postępowanie w sprawie o jej zmianę – czy to w trybie art. 154 kpa czy też art. 155 kpa - należałoby uznać za bezprzedmiotowe, skutkujące umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 kpa.
W przeciwnym razie, gdy nadal obowiązuje podstawa prawna na jakiej została wydana ostateczna decyzja w postępowaniu zwykłym, istnieje możliwość złożenia wniosku o jej zmianę w trybie art. 155 kpa. Na podstawie tego przepisu strona ma prawo do wystąpienia o przedłużenie terminu wykonania tych samych obowiązków materialnoprawnych, które już raz zostały określone w ostatecznej decyzji.
Termin określony w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia złożenia wniosku z uchybieniem terminu o charakterze materialnoprawnym - co powoduje wygaśniecie uprawnień - należy sprawę rozpatrzyć merytorycznie. Może to być wyłącznie podstawą do odmowy przyznania uprawnień, a nie do uznania bezprzedmiotowości postępowania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.