II OSK 66/07

II OSK 66/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 188/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-09-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 188, art. 203 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 8, art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 188/06 w sprawie ze skargi M. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz M. G. kwotę 947 (słownie: dziewięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2006r. sygn. akt II SA/Ol 188/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę M. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki
domku letniskowego.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., powołując się na art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 89, poz. 1071 ze zm.), nakazał M. i S. G. rozbiórkę domu letniskowego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, na działce oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości K., nad jeziorem [...], gmina L.. W motywach decyzji organ powołał się na przeprowadzoną kontrolę, w wyniku której stwierdził wybudowanie przez M. i S. G. w warunkach samowoli budowlanej domu letniskowego na terenie [...] Parku Krajobrazowego w miejscowości K., gmina L.. Ustalił, że dom letniskowy ma konstrukcję drewnianą i posadowiony jest na stropach drewnianych. Jest to budynek niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, o dachu dwuspadowym i wymiarach zewnętrznych w rzucie 8,20m x 6,80m, z tarasem zewnętrznym o wymiarach 7,20m x 4,20m. Jest wyposażony w instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. M. G. przesłuchana w charakterze strony podała, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę i dokumentacji technicznej, a realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej dokonana została nieświadomie. M. G. wniosła o legalizację zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej domu letniskowego. Organ l instancji wyjaśnił, że zastosowanie w tym przypadku przepisów art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nie jest możliwe z tego względu, że z przekazanej przez Burmistrza L. informacji wynika, że gmina L. "nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego", a na omawianą działkę "nie wydano decyzji o warunkach zabudowy". W ocenie organu l instancji zgromadzony materiał dowodowy, wyniki przeprowadzonej kontroli, wyjaśnienia inwestorów oraz uzupełniony materiał dowodowy wskazują na wykonanie inwestycji o nazwie - budowa domu letniskowego w warunkach samowoli budowanej.
W odwołaniu od tej decyzji M. i S. G. wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, bądź uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zarzucili, że decyzja organu I instancji narusza art. 48 Prawa budowlanego z tego względu, że w toku postępowania domagali się oni przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a organ I instancji nie wydał w tej kwestii rozstrzygnięcia. Ponadto podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. przez to, że tylko w stosunku do nich wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozbiórki domu letniskowego, mimo że w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości wielu jest użytkowników podobnych działek rekreacyjnych.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na bezsporny fakt przystąpienia przez skarżących do budowy domu letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w [...], tj. pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ustalił, że Burmistrz L. pismem z dnia [...] powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., że Gmina L. z dniem [...] nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że działka nr [...] położona w miejscowości K. stanowiąca własność M. i S. G., nie była objęta żadną decyzją o warunkach zabudowy. Podkreślił, że nie jest możliwe uruchomienie procedury legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, jeśli nie są spełnione warunki niezbędne do jej uruchomienia. Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut braku rozstrzygnięcia co do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej podnosząc, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten zawarł w niej swoje stanowisko w tym względzie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący budując obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę naruszyli przepisy Prawa budowlanego, a tym samym wyczerpali przesłanki określone w art. 48 ust. 1 tego prawa, który obliguje organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ l instancji w sprawie samowoli budowlanej tylko w stosunku do skarżących, organ odwoławczy podał, że zobliguje organ l instancji do wszczęcia postępowania w celu zbadania okoliczności zabudowy działek nad jeziorem [...].
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli M. i S. G., domagając się uchylenia decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a także naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a przez nierówne traktowanie wszystkich użytkowników domów letniskowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli istnieją określone w art. 48 ust. 2 ustawy przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej, właściwy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę. Zdaniem skarżących o braku takich podstaw winno się rozstrzygać stosowną decyzją administracyjną poprzedzającą postępowanie, w którym to postępowaniu odrębnym strona ma prawo brać czynny udział. Podnieśli, że wnioskiem złożonym do protokołu z dnia [...] wnieśli o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżących, w świetle prawa procesowego, z momentem złożenia w dniu [...] wniosku o dokonanie legalizacji, organ l instancji winien był zawiesić postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wszcząć dodatkowe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków legalizacji samowoli budowlanej, a następnie zakończyć to postępowanie prawomocną decyzją i dopiero wówczas wydać decyzję o nakazaniu rozbiórki lub umorzyć postępowanie. Za nieuzasadniony uznali pogląd, że organy miały prawo do swobodnej oceny, czy istnieją przesłanki do zastosowania procedury legalizacyjnej w jednej decyzji, tj. decyzji nakazującej rozbiórkę. Kwestia ta, w ocenie skarżących, ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podnieśli ponadto, że tylko w stosunku do nich zastosowano nakaz rozbiórki mimo, że są jednymi z wielu użytkowników podobnych nieruchomości rekreacyjnych położonych na tym terenie, co w ich ocenie narusza art. 7 i 8 k.p.a., a do tych zarzutów organ odwoławczy się nie odniósł w sposób rzetelny.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że jest ona nieuzasadniona.
Są ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w sposób bezsporny zostało wykazane, że dom letniskowy, zlokalizowany na działce nr [...] w K., gmina L., wybudowany został w [...] bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego przez art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Opierając się na powyższych ustaleniach organ nadzoru budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując w podstawie prawnej wydanej decyzji przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Sąd I instancji wskazał, że z analizy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynika, że przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w ustępie 2 art. 48. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia ta była przedmiotem rozważań organu l instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że okolicznością wskazującą na brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest to, że od dnia [...] gmina L. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotową działkę nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji zasadnym było, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, orzeczenie przez organ l instancji, w drodze decyzji, o nakazie rozbiórki spornego obiektu.
Sąd ten uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej, która w ocenie skarżących stanowiła zagadnienie prejudycjalne. Według bowiem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem "zagadnienie wstępne" w rozumieniu tego przepisu, to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tego zagadnienia ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie zachodzi. Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego orzekający w pierwszej instancji nie był zobligowany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania, skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., po stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, był uprawniony do wydania w drodze decyzji rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę spornego obiektu, bez uprzedniego zawieszenia postępowania w tej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazał, że organ odwoławczy nie
pozostał obojętny wobec podnoszonej w odwołaniu argumentacji skarżących dotyczącej samowoli budowlanych popełnionych w sąsiedztwie ich działki. Organ ten bowiem podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zobliguje organ I instancji do wszczęcia postępowania w celu zbadania okoliczności zabudowy działek nad jeziorem [...]. W tej sytuacji podniesione skardze zarzuty dotyczące nierzetelnego rozpatrzenia sprawy uznał za nietrafne. Dodał jednocześnie, że jeśli twierdzenia skarżących w tym zakresie znajdą potwierdzenie w materiale dowodowym prowadzonych postępowań w tego typu sprawach, to na organach nadzoru budowlanego będzie ciążył obowiązek zastosowania odpowiednich sankcji wobec osób, które nielegalnie wybudowały obiekty budowlane, co jednak nie oznacza, że z tych względów zachodzą podstawy do odstąpienia przez organy orzekające w niniejszej sprawie od nakazu rozbiórki spornego domu letniskowego, skoro inwestycja została zrealizowana przez skarżących bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W świetle powyższego Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w związku z czym na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. G., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2006r.
Podniosła w niej zarzut:
- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej;
- naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej dotkniętej istotną wadą prawną, a także zawierającej w uzasadnieniu istotne sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego;
- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie wszystkich użytkowników domów letniskowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron.
Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 września 2006r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła stan faktyczny sprawy podnosząc, że poglądy prawne zaprezentowane w zaskarżonym wyroku na tle stanu faktycznego sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Przepis bowiem art. 48 ustawy z dnia 1 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowi, że "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Zdaniem skarżącej przepis ten jasno stanowi, że jeżeli istnieją określone w przepisie art. 48 ust. 2 ustawy przesłanki do dokonania legalizacji samowoli budowlanej, właściwy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę. O braku podstaw do legalizacji winno się rozstrzygać stosowną decyzją administracyjną poprzedzającą postępowanie, w którym to postępowaniu odrębnym strona ma prawo brać aktywny udział. Skarżąca podniosła, że do protokołu z dnia [...] złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W świetle prawa procesowego z momentem złożenia w dniu [...] wniosku o dokonanie legalizacji organ administracji winien był zdaniem skarżącej: zawiesić w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki i wszcząć dodatkowe postępowanie dotyczące ustalenia warunków legalizacji samowoli budowlanej, zakończyć to postępowanie prawomocną decyzją, a następnie dopiero wydać decyzję o nakazie rozbiórki lub umorzyć postępowanie. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy dopuszcza bowiem możliwość legalizacji samowoli, o ile wykonana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podniosła, że przepis ten nakazuje obligatoryjnie badać przesłanki do zastosowania możliwości "legalizacji". Dopiero w następstwie ich braku można wydać decyzję nakazującą rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 1 ustawy.
Uznanie, że brak jest przesłanek do dokonania postępowania legalizacyjnego było zdaniem skarżącej przedwczesne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji, podzielając w tym względzie pogląd organu administracji, naruszył art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Nie wszczynając dodatkowego postępowania i nie zawieszając postępowania głównego organ administracji istotnie naruszył przepisy postępowania, w tym art. 97 §1pkt 4 k.p.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. podniosła, że już w odwołaniu od pierwszej decyzji podała, że spośród wielu użytkowników podobnych nieruchomości rekreacyjnych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron, tylko w stosunku do skarżących zastosowano tak drastyczny środek jak nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Inne sąsiednie nieruchomości rekreacyjne, usytuowane również w obrębie [...] Parku Krajobrazowego nie są jak dotychczas narażone na tak drastyczne środki prawne, co w ocenie skarżącej budzi uzasadnione zdziwienie i narusza szereg zasad ogólnych, w tym zasadę praworządności i zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżąca M. G. oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. przez nierówne traktowanie wszystkich użytkowników domów letniskowych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości stron. Sąd administracyjny bowiem dokonując oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to w ramach wyznaczonych przepisami wspomnianej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie stosuje natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sąd administracyjny nie jest ich adresatem.
Powyższą uwagę odnieść także należy do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia podniesionej przez stronę kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Jeżeli przyjąć, mając na względzie uzasadnienie skargi kasacyjnej, że podniesiony w niej zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozostaje w związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej dotkniętej istotną wadą prawną, a także zawierającej w uzasadnieniu istotne sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego, to stwierdzić należy, że zarzut ten także nie jest usprawiedliwiony. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, zaś ocena tego zagadnienia ze względu na jego przedmiot należy do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wybudowany przez M. i S. G. dom letniskowy, położony na działce nr [...] w K., gmina L., wybudowany został w [...] bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego przez art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Opierając się na powyższych ustaleniach organ nadzoru budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki powyższego obiektu budowlanego, wskazując w podstawie prawnej wydanej decyzji przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe bezsporne okoliczności faktyczne sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania, skoro rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Trafnie w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał, że w tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., po ustaleniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, był uprawniony do wydania w drodze decyzji rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę przedmiotowego obiektu, bez uprzedniego zawieszenia postępowania w tej sprawie.
Pozostający w związku z wyżej powołanymi przepisami k.p.a. zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej dotkniętej istotną wadą prawną, a także zawierającej w uzasadnieniu istotne sprzeczności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego uznać także należy - świetle tego, co powiedziano wyżej odnośnie niezasadności podniesionego zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. – za niezasadny. Niezależnie od tego zauważyć należy, że skarżąca nie wykazała, na czym miałaby polegać istotna sprzeczność ustalonego stanu faktycznego sprawy z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wskazać należy, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Ustanowiony w art. 48 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest orzekany bezwzględnie, co w sposób jednoznaczny wynika z treści powyższego przepisu prawa. W ust. 2 art. 48 omawianej ustawy ustawodawca zobowiązał właściwy organ do badania, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w ustępie 2 art. 48 ustawy. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę może być orzeczony dopiero wówczas, gdy się okaże, że brak jest prawnych możliwości jego legalizacji.
W niniejszej sprawie kwestia ta, jak trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny, była przedmiotem rozważań organu l instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organy obu instancji uznały, że okolicznością wskazującą na brak podstaw do zastosowania w sprawie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest to, że od dnia [...] gmina L. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotową działkę nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.
Zważyć jednak należy, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06 Trybunał Konstytucyjny (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) orzekł, że: "Art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej" oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z 2000r. z późn. zm.) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania orzeczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny m.in. wskazał, że: "z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć tu znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i – sama przez się – nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw (co oczywiście nie przeczy obowiązkowi jej uzyskania). Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania administracyjnego."
W świetle powyższego za zasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy, bez uprzedniego wyjaśnienia sprawy we wskazanym w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego kierunku, to jest pod kątem istnienia w sprawie przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do legalizacji samowoli budowlanej, uznać należy w świetle powyższego wyroku za przedwczesne. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a także wydanych w sprawie decyzji, co Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji wyjaśnią i ustalą istnienie przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżących bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisem art. 28 tejże ustawy pozwolenia na budowę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 947 zł składa się wpis od skargi w kwocie 500 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 197 zł.